府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制，本文主要内容关键词为：城市群论文,机制论文,理论论文,政府论文,长株潭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于府际管理理论的基本要求，建立城市群内政府合作机制，必须突破传统定势思维，单纯依靠行政手段来打破行政壁垒或采取松散的都市联盟模式，必将会是缺乏基础动力的无疾而终。必须借鉴府际管理思想，并在合作机制上创新，才能建立思路清晰、利益共享、沟通高效、决策迅速的城市群政府合作机制。
创造新型的府际管理关系
中国众多城市群或者区域合作都面临着类似长株潭城市群政府合作的同样难题。《长株潭城市群区域规划》提出长株潭城市群区域的规划、建设、管理由省政府统一领导和协调，具体工作由省政府指定的主管部门承担，由其负责协调和构建各级各类规划相互衔接、相互补充、相互影响的有机体系，发挥规划对市场主题的引导作用和政府行为的规范约束作用。规划中明确规定的“省政府指定的主管部门”实际上就是办公室设在省发改委的“湖南省长株潭经济一体化协调领导小组”。虽然这种机构具备一些大都市区联合政府的功能，但是由于长株潭经济一体化发展到了一定阶段，这种机构的推动和协调作用就会受到其性质的束缚，这种协调性的机构并不是一级独立的利益主体，不可能对三市进行指导，只能按三市作为地级市的“责权利”来协调，一旦受三市独立行政主体利益冲击，其协调功能立马失效，对一体化众多微观领域的管理和协调鞭长莫及。在现行行政体制及部门利益分割的条件下，长株潭经济一体化难以推进。国外经验表明，成功的区域间政府合作模式既保留独立城市的自治政府，又组建大都市区的联合政府或类似性质的行政管理机构，使其具有专项职能，实行双层次的行政管理体制和组织结构。
以上这种城市群一体化合作管理模式在中国具有普遍性，进入“规划加速实施阶段”的城市群一体化更多的是在规划指导下的具体工作，根据中国特殊政治行政体制，增设类似大都市区联合政府的机构，现实可能性微乎其微。结合府际管理理论，在增强类似“湖南省长株潭经济一体化协调领导小组”类似大都市区联合政府功能的基础上，建立“网状政府合作模式”是解决当今城市群一体化进程阻滞不畅问题的根本出路。
建立城市群政府合作机制
网状政府合作模式是基于府际管理的“协调性、依赖性网络型结构”和“多中心自主治理机制”的理念，因当代中国特色的政治行政体制和现实条件约束只能存在一级协调能力较弱机构的情况下，为了解决当代城市群经济一体化过程中出现的衔接不力、各自为政、合作乏力等问题，要建立以政府合作为基础，以解决一体化中决策和执行面的合作与治理难题为主要目标，以网际沟通、协商谈判、共同分享、联合劝募、一致经营为功能平台的政府间网状治理与合作模式。
(1)建立以城市群政府公共政策合作为基础的公共事务治理平台。由于类似“经济一体化协调领导小组”已经具备宏观规划与协调的性质，城市群政府需要从执行面上将规划落实到一体化中，跨行政区公共服务、公共基础设施、环境治理等公共项目的衔接与融合必须要城市群政府形成府际间长期互动的机制，这种机制要在制度环境中运作。城市群政府在此平台中累积共识而作出共同决策，应当形成各城市共同的公共政策予以配合实施，逐步消除各城市在福利、公用设施、公共服务等社会整体福利水平上的差异，逐步夯实城市群一体化的民意基础。
(2)构建以“以退为进”为思路的“一致经营、利害均沾”的经济环境共治机制。城市群之间的合作，主要是打破城市群之间因行政区划导致的行政壁垒，行政壁垒导致实质上经济壁垒。可流动性经济要素虽有强大“市场力”推动，但由于信息分散且不对称，存在扭曲和时滞，以及行政阻隔形成要素区域间流动的交易高成本，很难实现跨域流动，进而形成集群优势。而各自为政导致政府的经济盘活能力低下，区域内的非流动性经济要素没有形成组合优势和“聚宝盆”效应，得不到资本和人才资源的青睐。因此，形成一种合力协议方式(Joint-power Agreements)的解决机制，打破城市群的经济壁垒，各自政府主体虽然出现暂时的经济利益损失，但抓紧时机在服务市场主体上做文章，换取城市群在财政分配合理、税收优惠、服务统一高效而形成的具有强大产业导向和资本积聚功能的经济环境。从长远来看，这种投资环境的优化和经济资源流动成本的下降，既可以扩大税基和提高财政收入，又可以通过市场机制和产业政策共同形成各自的优势特色产业，使各城市内部产业集群分布更加合理，并进一步形成地区中具有竞争优势的经济体。各城市为实现区域内的零壁垒而“忍痛割肉”损失的利益，实际上是一种稳定的经济环境投资，由此带来的经济和社会利益是不可估量的。
(3)建立以“非要害”行政部门融合为先导的生态环境一体化管理系统。城市群可以对环境资源保护和利用、生态建设和空间管治作出详尽的规划，并制定各种功能区完整的指标控制体系。现有政府体系中生态环境保护和治理部门并不属于“要害”部门，而且由于规划上的整体性和治理要求上的一致性，加快其一体化不会对政府利益造成较大的冲击，城市群政府应该将环境保护部门统一起来，实现城市群共同治理，具体运作的体制、人事、经费都应该理顺。如：湘江生态经济带已经完成其全套规划，并接受了世界银行的1.4亿美元的贷款进行建设和治理，由于湘江在三市中的重要地位，建议成立湘江管理局，授权其专门对湘江的环境和生态进行治理，防止再发生“湘江镉污染事故”和“淮河治污难题”等类似的重大公共危机，这是具有共同流域的城市群的一种治理新思路。处于城市群结合部的地区是空间规划中的重要部位，随着城市群相互连接，功能逐渐凸显，为保证其作为城市群相向重点发展的区域，也需要统一规划建设和生态管理而不是分块管理。这种城市群生态环境共同管制机制，实际上是自主治理机制的应用，这种机制有利于城市群生态环境的整体保护，有利于城市融资功能的发挥，更有利于市民人居环境的改善，提高社会的整体福利。
(4)建立以电子政务为主要功能载体的信息共享和公共服务平台。信息化深刻影响着政府的治理模式和政府内部的工作机制。由于互联网节点的网络状分布，使政府的服务可以延伸至基层和普通市民。城市群可以在政府内部建立“城市群政府办公信息系统”(内网)，城市群政府各级机构都可以成为系统的节点，政府信息的传播速度将大大加快，传播成本大大降低，政府的信息融合度大大增强。同时，建立“城市群政府联合政务网”(外网)，树立对外整体形象，城市群可在户口管理、人才流动手续办理、车牌手续办理等公共服务项目上加快一体化网上办理。当前城市群政府网不可能完全合并，仍然有大量的政策和管理制度没有统一，但是仍然可以实现在“城市群政府联合政务网”下各市政府网的版块链接，从而可以在“第四媒体”上形成强大统一的城市一体化品牌。“城市群联合政务网”将实现城市群实质运作背景下的联合，将成为在行政体制未做变更下，建立具有实质意义“联合电子政府”的城市群，这将探索出城市群在行政体制束缚下如何进行合作和协调的新道路，也将成为运用现代信息技术实现“电子治理”的标准案例。
通过以上公共事务治理平台、经济环境共治机制、生态环境一体化管理系统、信息共享和公共服务平台的构建，可以初步建立城市群政府网状合作模式，这种模式实质上是政务环境、经济环境、生态环境和信息环境的立体网络，它依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠关系，主要通过城市群政府形成各层级、各个功能单元、各种决策单位、各种治理机制的对话、合作和衔接机制，既可以弥补软弱的“经济一体化协调领导小组”的功能缺陷，在政府能支配的公共领域内推动城市群的融合，也可以在竞争性领域形成积极的外力导向，打破行政区划形成的分割状态，这种模式的实质是建立在利益分配、市场融合和相互认同之上的相互合作。
强化保障网状政府合作模式正常运行的制约力量
网状政府合作模式从中国现实的行政管理体制上来看，虽然它构成了多层次、多中心为特征的组织间网络治理，但是由于多个城市具有各自独立的政治行政体系，城市群缺乏具有主导功能的机体，必将造成两方面的缺陷：(1)各种合作中的交易特征不同，决策目标难以聚合，不能形成“一锤子”功能的决策；(2)由于这种政府行为难以用博弈理论的后续效应来解释，契约执行中容易出现不受约束的“偷懒”和“小算盘”行为，缺乏惩罚机制。因此，没有对城市群政府强有力的激励机制、惩罚机制和监督机构，网状政府合作模式是难以达到其正常功能的，自觉行为往往是不可靠的。
城市群政府的这种合作可以因为任何一方的不合作而功亏一篑，这就需要对城市群政府在一体化中的合作机制给予强有力的保护和支撑。由于中国的下级政府与上级政府在人事、财政等方面的极其紧密的关系，形成了直接的利益关系，在这基础上形成的激励机制、惩罚机制和监督机构是有效的。因此，需要形成三方面的制约力量：(1)将规划形成法规，形成具有法律依据和权威性的城市群政府战略和政策的目标体系，避免因为领导人的更换导致战略改向和政策晃动；(2)把三市政府的合作态度和行为纳入政府主要官员的考核体系，并且形成硬性的制度规则，建立适应一体化需要和符合国家制度要求相结合的政府官员评价体系，在政治和经济收益的驱动下，可以有效地规范城市群政府的合作行为。(3)建立不履行契约的惩罚机制，对政府主要官员的评价并不能完全规范政府的行为，因此需要建立涉及各个城市宏观政策、财政转移支付、部门官员考核、项目利益分配、合作成本分摊等政策功能于一体的政府合作行为监督和惩罚机制。