试论健全与完善党内监督机制，本文主要内容关键词为：党内论文,试论论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党内监督机制的建设与完善是党的建设的重要内容。当前，随着党风廉政建设的加强，反腐败斗争取得了重大的阶段性成果。但是我们应清醒地看到，党内腐败现象仍然没有得到有效遏制，其原因是多方面的，一个重要因素便是党内监督机制不完善。十六大报告指出，反腐败必须“坚持标志兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度”（注：十六大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2002.50.），这是在总结以往经验教训的基础上得出的科学结论。加强党内监督机制的建设和完善，既是反腐败的治标之举，更是治本之策。我们要按照十六大精神和“三个代表”重要思想的基本要求，进一步健全党内监督机制，以有效地预防和惩治党内腐败现象，保持党的先进性和纯洁性。
党内监督机制及监督的两个基本要素
所谓机制，泛指一个工作系统的组织与部分之间相互作用的过程和方式。在党内监督这个工作系统中，监督主体、客体、途径、方式及监督过程中的各个环节相互联系、相互影响，构成一个有机整体。所谓党内监督机制，是指在党内监督过程中由相互联系、相互作用的各要素及各个环节等构成的统一体。考察党内监督机制，首先必须把党内监督作为一个具有一定结构和功能的整体，然后在此基础上探讨在监督过程中各要素、各环节的相互关系，从而构建一个结构合理、功能齐全、关系协调、程序严密的有效运行机制。党内监督机制具有以下特征；其一，它是一个具有中介作用和整合功能的关系范畴。整合性是其明显特点，所谓整合性，一是要注重各个监督主体之间的整合，使各监督主体形成合力，增强监督实效；二是要注重监督主体和客体之间的整合，协调主客体的关系，增强监督的可操作性；三是要注重监督过程中的各个环节之间的整合，做到程序严密、运转自如。其二，它还是一个具有动态意义的过程。从权力的行使过程来看，权力的运行是一个动态过程；从监督过程的本身来看，它强调的是事前防范、事中控制、事后惩处的有机统一，而不是某个方面的静态监督。在党内监督体系中，监督主体和客体是其两个基本要素，两者的矛盾是党内监督的主要矛盾。建立健全党内监督机制，必须深入研究党内监督的主体和客体及其相互关系，因为党内监督的过程和方式及内部各个环节的联系都是围绕主客体而展开的。只有正确理解和把握主客体及其相互关系的实质，才能科学地构建党内监督机制。
监督主体和客体是一切监督活动中最基本的要素，是矛盾统一体的两个方面。监督主体是指监督的实施者、发动者，又称监督者；监督客体是指监督的对象，又称被监督者。监督主体是矛盾的主要方面，客体是矛盾的次要方面，这是由二者的地位和作用决定的。从具体的监督主体、客体及其关系的生成看，监督客体之所以成为监督对象，是由监督主体设定的。有什么样的监督主体及其监督活动指向，就有什么样的监督客体及监督与被监督的关系。从监督过程来看，监督主体运用监督武器，选取监督方式、方法，拓宽监督渠道对客体实施监督，明显地表现出其支配地位和主导作用。相反，监督客体总的来说处于被动地位。作为党内监督的主体和客体，各有其自身的内在要求。主客体之间的主次关系不能颠倒，因为两者的关系直接影响到党内监督的成效。如果两者关系错位，出现监督客体支配、主导监督主体的情况，党内监督就不可能正常开展，即使有监督行为，也只是有名无实。从广泛意义上说，在党内监督过程中，离开了具体的特定的监督活动，监督主体与客体并没有明确的界限。同一党组织或党员在实施监督的同时，自身又有可能成为被监督者；在一种监督关系中是监督客体，在另一种监督关系中又可能是监督主体。这种现象可以同时并存，也可以历时而转化。
当前党内监督机制存在的薄弱环节
改革开放以来，尤其是党的十三届四中全会以来，随着党的建设的不断加强和政治体制改革的深入，已初步形成了较为全面的党内监督体系，并在预防和惩治腐败、督促各级党员领导干部廉洁自律、维护党的先进性和纯洁性等方面发挥着重要作用。但是，目前党内监督机制还不完善，存在着一些薄弱环节，主要表现在以下方面：
（一）各具体监督机制之间协调不够，缺乏监督合力
党内监督机制不是抽象的监督模式，而是由诸多具体机制构成的整体，在不同类型的监督主客体关系中有着不同的具体监督机制，诸如上级监督下级的机制、下级监督上级的机制、平行监督的机制以及纪检部门职能监督的机制等。近年来查处的一些典型的腐败案例说明，在党内监督活动中，仅靠哪一种监督机制往往无法奏效，各具体监督机制必须相互配合、协调一致，才能增强实效。虽然各具体机制在结构和功能上有明显区别，但它们又是相互联系、相辅相成的。其一，具体的监督活动并非总是发生在单一的监督主客体之间，很多情况下存在多类主体监督同一客体或同一主体同时监督诸多客体的情况，这就必然出现不同的具体机制之间的相互关联问题；其二，每一具体监督机制都发挥着特殊的功能，但又都有其局限性。如党员的民主监督具有广泛性和基础性，但其手段、方法和渠道等十分有限，而且强制性不够，往往要上升到党组织、纪检部门的监督才能产生实效。当前，在党内监督活动中，各具体监督机制之间缺乏必要的联系和沟通，配合不紧密，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动的有机整体。实践证明，在党内监督工作中，只有加强各具体监督机制之间的相互配合、相互补充，才能产生良好的监督效果。
（二）监督方式单一，缺乏全过程监督
党内监督是一项经常性工作，应该将之贯彻到权力运行的各个环节中去。从主体对客体进行监督的整个过程看，党内监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督和事中监督主要起预防和控制作用，事后监督则是对违纪行为进行查处。三种方式应有机结合、全方位进行，这样才能取得较好的监督效果，目前，党内监督工作中存在的一个薄弱环节，就是事前监督和事中监督不够有力，往往是事后出了问题才进行监察处理。这主要表现在：对党内在一定条件下容易发生的违纪行为和不正之风，事前很少提出有力的防范措施；对已经出现的苗头性问题，不能及时察觉和纠正；对党员干部行使权力的情况，缺乏经常性的检查、督促，经常是等到问题严重时才查办。这就使得许多本来可以及时纠正的问题发展蔓延，造成极为不良的后果。事实上，权力的滥用和腐败问题往往发生在权力行使的整个过程，因此必须建立全方位的监督机制，加强对问题发生之前的预防和控制。
（三）监督主客体之间关系不顺，影响监督功能
虽然从广泛意义上说，监督主客体的界限不明确，但就具体的党内监督活动来看，两者的作用和功能是明确的，关系不能颠倒。一般来说，监督主客体之间存在领导与被领导的关系，但是这种关系不能扩大到具体的监督活动，一旦出现这种情况，监督功能必将大大削弱，使监督工作名不副实。当前，在党内监督实践中，主客体关系不顺是监督效果不佳的重要原因，这尤其体现在纪检部门与同级党委的关系上。党章规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。在监督活动中，党委担负着统一领导的重任，而纪检机关则是做好党内监督的组织协调工作，在这种情况下，党委的统一领导就有其特定的内涵和实现方式，主要体现在“确立监督的指导思想和原则”、“明确监督方向”、“提出监督的总体目标和任务”、“检查监督工作”等方面。而现实的问题是党委对纪检机关的领导不适当地扩大到直接领导纪检机关自身的具体监督活动，这就颠倒了主客体的主次关系，必然削弱纪检机关对同级党委的监督功能。解决纪检机关监督同级党委软弱无力的问题，关键是正确把握二者的内在关系，进一步规范双重领导体制，同时加强纪检部门与其他监督部门的配合协调，以确保纪检部门作为监督主体的地位和作用。
（四）缺乏系统性和可操作性，影响监督效果
党内监督要有效地制约权力，必须做到监督渠道要畅通，各个环节要能运行自如，否则，监督工作在具体实施中难以操作、难以贯彻，从而影响监督效果。目前在各种具体的监督活动中，往往由于各种原因，或因配套性措施不够，或因本身存在缺陷，进而导致渠道不畅，使监督工作不能正常运行。如上级对下级的监督应该是具有强制性的监督，但在具体实践中，存在着难以克服的障碍。这主要表现在：一是上级的层次越高，与下级的权力距离越远，监督越薄弱，往往是在问题严重时，才进行检查处理；二是监督的随意性大，一些领导干部对自己熟悉和欣赏的下级，尤其是对自己培养和提拔的下级往往监督不严；三是由于上下级空间上的距离和信息渠道的不畅等原因，都会导致上级对下级的监督缺乏应有的约束力。又如，党章规定，党员有批评、监督党的任何组织和任何党员的权利。广大党员群众的检举、揭发和批评等监督活动，是构成党内监督过程的基础性活动，但由于缺乏相应的配套性措施，使广大党员的监督作用没有充分发挥出来。如党内事务公开的程序不够，广大党员对权力行使的过程和结果不甚了解，无法监督；一些党员监督意识不强，监督能力较低；信息反馈机制不完善，党员的意志难以表达；再加上缺乏必要的保障机制和激励措施等因素，这些都严重影响了党员群众监督的有效性。
对完善党内监督机制的几点思考
加强和完善党内监督机制，要立足于党的实际，充分考虑到党的先进性和执政地位的要求，严格遵守党章和民主集中制原则，充分考虑到党内监督主客体的实际状况，针对党内监督运行过程中存在的问题，采取切实措施加以解决。当前，亟需从以下几个方面加强和完善党内监督机制。
（一）完善党内监督体系的整合与协调机制
科学地构建党内监督机制，必须完善各具体监督体系的协调机制，使各个系统的监督主体相互配合、协调一致、形成合力，这样才能充分发挥监督的整体功能，取得良好的监督效果。
首先，为了更好地加强各监督主体的整合，有必要建立一个综合协调机构。如前所述，党内监督作为一个系统整体，其构成要素是多方面的，其中每一个构成要素都具有特殊的功能和作用，它们分别从不同的角度和层次上，对监督过程发挥着各自的独特影响。党内监督的整体功能并不等于各构成要素功能的简单相加，而是表现为在一定的组合方式下各构成要素的功能相互影响、相互作用的共同结果。建立综合协调机构，可以对各构成要素进行协调和综合指导。这种协调包括两个方面：一是对监督主体的目标协调，这样既可以对监督客体形成威慑力，也可避免出现监督盲区；二是对监督主体的监督过程进行协调，使各主体在监督过程中互通情况、协调关系，形成有机整体。只有这样，才能使整个监督系统更加有序地运行，从而发挥整体功能。
其次，充分调动党内各种有效资源，发挥组织部门和宣传部门的监督功能，加强组织、宣传部门与纪检部门之间的有机配合。搞好党内监督，保持党的先进性和纯洁性，是全党上下共同的责任。其中，“组织部门的监督是整个党内监督的重要组成部分，担负着对领导干部和干部选拔任用工作进行监督是重要职责”（注：中共中央组织部干部监督局.切实加强干部监督工作[M].北京：党建读物出版社，2000.9.）。在党内监督活动中，组织部门应与纪检部门建立联系制度。凡属地方和部门主要领导干部的提拔任用，党的组织部门在考察、酝酿过程中和提请党委讨论决定前，应征求同级纪检部门的意见，纪检部门应及时向征求意见的组织部门反映已掌握的拟任人选遵守党纪政纪的情况、廉洁自律的情况和党风廉政建设的情况，并且对日常所了解的情况，以及群众反映干部的违法乱纪问题和处罚情况，及时向组织部门通报。同时，将有关情况予以公布，扩大党员群众的知情权、参与权、选择权，努力完善民主推荐、民主测验、民主评议等制度。在干部监督管理中，组织部门要加强同纪检部门的协调统一，在必要时应组成联合督查组，要对领导干部行使权力的过程和德能勤绩各方面进行监督，增强监督的权威性。党的宣传部门在联系各监督部门之间以及各部门与党员群众之间具有独到的优势，其作用也应得到充分发挥。一方面，宣传部门在宣传党的路线、方针、政策的同时，通过揭露、批评权力行使过程中的消极腐败现象，为纪检、组织等部门的监督提供快捷的信息通道；另一方面，通过切实反映广大党员、干部对党的工作提出的意见和建议，为党内监督的开展营造一个良好的舆论氛围。只有加强各个监督主体之间的有机配合、相互协调，党内监督的整体效能才能实现。
（二）健全党内监督的运行与规范机制
加强党内监督机制的建设与完善，不仅要基于制约权力的总体设计考虑，增强监督的系统性，而且要从党内监督的具体运行过程出发，进一步规范监督过程中的监督行为，增强监督的程序性和可操作性，做到监督过程中各个环节的运转自如。从自上而下的监督来看，为了解决实际运作中的许多困难，必须完善党内巡视制度，以强化上级对下级的监督。当前有必要按照逐级管理、分级负责的原则，将巡视制度的范围扩大到县级以上党组织，以宏观监督为主，加强自上而下的监督和管理。上级党组织可以定期或不定期地向下级派遣巡视组，巡视组代表上级党组织行使监督职能。巡视组可以列席被巡视地方或部门党组织的民主生活会和党风廉政建设的有关会议；可以根据工作需要，直接向被巡视地方和部门的领导班子成员了解情况；召开由有关人员参加的座谈会或向有关人员了解情况；查阅有关材料和会议记录。同时还应赋予巡视组对党组织和领导干部的违纪问题初步核实、调查取证以及向有关组织建议处分的权力。此外，还必须加强巡视组与下级纪检机关的密切联系，以避免纪检机关监督同级党委软弱无力的情况。
从自下而上的监督来看，下级对上级的监督，尤其是广大党员群众的监督在党内监督中发挥着重要作用。针对当前党员群众的监督缺乏有效的配套性措施以至于运行难的问题，要必须做好以下方面的工作：一是要实行公开办事制度，使广大党员对权力行使的过程和结果有所了解，以便于监督；二是通过对党员群众进行宣传教育，增强他们的监督意识，提高他们的监督水平；三是意志表达渠道必须畅通，如来信来访、举报、民主评议、民主推选等具体制度都应得到切实执行，对扣压、隐瞒、打击报复的行为要进行严厉处治；四是必须建立有效的保障机制，切实解除党员群众的后顾之忧；五是实行必要的激励措施，充分调动广大党员监督的积极性和主动性。只有这些配套性措施逐步得到完善，才能增强党员民主监督的有效性，否则，党员群众的监督权利只能停留在党章的条文规定上。
（三）强化党内监督的预防与惩治机制
长期以来，党内监督主要倾斜于事后监督，而忽视了事前监督和事中监督，这就使得监督的整体效能没有充分发挥出来。实际上，事前监督、事中监督、事后监督是对权力行使过程中的不同环节进行的监督，各个环节具有不同的功能。要有效地预防和惩治腐败，必须将三者有机地结合起来，建立全方位的监督制约机制。
第一，加强事前防范，完善党内监督的各项规章制度。江泽民同志指出，党内监督要有效，监督水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。完善监督制度，是党内监督取得成效的制度保证。因此，加强事前防范，首先，必须使监督具体化，便于在工作实践中对照操作，即使是覆盖面广的宏观性规章制度，也应当制定具体的实施条例加以落实，使其具有强制性和约束力；其次，制度条文要定量化，要有定性的具体依据，尽可能减少执行过程中的随意性，避免使用抽象、笼统的概念；再次，制度条文必须明确对违反制度者的处罚由谁来执行以及具体怎样处罚等问题，坚决杜绝有制度无人监督、无人执行和处罚不当的情况。只有增强制度的规范化和可操作性，使腐败分子没有可趁之机，才能切实发挥制度的防范功能。
第二，强化事中监督，健全对权力运行过程的监督机制。加强党内监督，必须“努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里”（注：江泽民.在中央纪委第四次全体会议上的讲话[N].人民日报，2000-04-02.）。强化事中监督是党内监督过程中的关键环节，当前必须做好以下两个方面：一是建立权力授予过程中的监督机制，把好干部任用的入口关，构筑起防止权力腐败的第一道防线。在提拔任用领导干部的过程中，由有关部门成立监督小组，对拟用人员的任前情况进行监督检查，不仅要注重对其政绩和能力的考察，更重要的是对其品德和廉洁情况的考察。对于那些道德败坏、腐化堕落分子，不管其业绩、能力如何，一概不予提拔任用。同时对选拔任用的过程进行监督，防止出现买官卖官、任人唯亲等情况。二是强化权力行使过程中的监督制约机制，这就必须形成相互制约的权力格局，适当分散权力，避免集权于少数人，实现组织内部权力之间的相互监督。不仅如此，在权力行使过程中，还要由有关部门组成督查组，对领导干部行使权力实行全过程监督，发现问题，随时制止，这样不仅可以避免产生严重后果，也可以挽救领导干部，使其不致于犯更大错误。在实行改革开放和发展市场经济的今天，要有效地监督领导干部确实有难度，但是不能因为有难度就放松对领导干部的监督。当前应根据形势发展的需要，从不同层次、不同岗位领导活动的特点出发，积极探索对领导干部实施有效监督的途径和方法。
第三，强化事后监督机制和惩罚功能。事后监督旨在对已经发生的行为进行惩处，这就必须加强对权力行使的结果进行监督检查，主要是对领导干部进行离任审计、民主评议以及检查权力的行使是否达到预期效果等。对于被查出有违法乱纪行为的领导干部，必须给予相应的惩处，这是党内监督发挥作用的重要保障，也是党内监督过程中的重要环节。这一环节如果不能兑现，党内监督就形同虚设，其整体功能必将受到大大削弱。
（四）完善党内监督与党外监督的联系与配合机制
健全党内监督机制，必须使之与党外监督机制有机地结合起来。党内监督是一个系统工程，但相对于我国的整个监督体系来说，它又是一个子系统，要使这个子系统有效运转，还需要接受来自党外的多方面监督。江泽民同志指出：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”（注：江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[N].人民日报，2001-07-02.）党外监督按其是否具有强制性来看，可以分为两类：一类是法律监督和行政监督；另一类是社会监督，具体包括群众监督、新闻舆论监督、民主党派监督和社会团体的监督等。这些监督形式与党内监督在要素上具有交叉性，在功能上具有互补性。加强党内监督与这些监督形式的配合协调，是新形势下扩大党内监督范围、完善党内监督机制的内在要求。一方面，在党员违反党纪国法时，可实行纪检部门与司法部门联合办案、与监察部门合署办公的形式，在对党员作出党纪处分的同时，还应给予法律制裁和行政处分，以显示监督的强制性和威慑力。另一方面，在当前社会监督作用尚未得到充分发挥的情况下，需要采取有效措施进一步完善社会监督机制。首先，强化社会监督的法律保障，通过制定专门法律，如《监督法》、《新闻法》等，确立社会监督的法律地位，明确广大群众、新闻媒体、各民主党派、各社会团体等作为社会监督主体的地位、权限，从而使社会监督能依法进行，并受到法律应有的保护；其次，完善社会监督的有效途径和方法，使社会监督主体切实参与到监督的过程中来，充分发挥其监督作用。总之，要使党内监督与党外监督紧密配合，从而形成一个相互渗透、相互协调的监督体系和网络，以共同防范和遏制党内腐败行为的滋生和蔓延。