后“计生”时代：我们如何攻克养老新难题——以共享的正义原则“克”养老资源分配不公，本文主要内容关键词为：计生论文,不公论文,正义论文,难题论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年，因“延迟退休年龄”引发的中国养老制度改革引起公众的广泛关注。中国养老制度的问题是多方面的，但核心和根本的问题是养老资源分配的不公平。在中共十八届五中全会明确提出“共享”理念后，养老资源分配的不公平应得到重点关注并加以积极改善。 我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”宪法第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”但是，应当依宪法原则建立起来的我国养老制度，却是一个充满差别和等级的养老制度，主要有三个特点： 一是人为划分职业和身份等级，在不同的人群中划分出不同的养老人群，如公务员、事业人员、企业职工和农民等，并分别有不同的养老标准，而这个标准的差别之大有时到了令人难以想象的地步。发达地区一个处级干部的退休金月能超万，而落后地区的农民每月只有100元的养老金，有的甚至分文没有。 二是相同人群的等级化。行政化的管理模式对人群的分配模式划分严格的等级之时，也通过行政等级对退休金规定了较大的差异。不同行政级别的人员在退休前的级别差等对待一直延伸到退休后，加大了社会的不公平。由于中国不同地区的经济差别较大，又进一步放大了上述由于职业等级和行政等级造成的养老金差距，同为公务员、事业人员、企业职工，但退休的标准不同甚至相差极大。 三是养老标准多元化导致的差别化。我国养老金长期实施“多轨制”和“碎片化”制度，致使我国养老制度不统一，类型庞杂，统筹层次过低，养老体制松散、凌乱。养老保险除了缴费型与非缴费型的区别外，还有机关与事业单位、城市与农村、私人部门与公共部门等构成的整体意义上的差别，各地政策更是千差万别。甚至同是企业职工养老保险，还根据户籍性质和企业性质分为“本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位”、“雇用外地农民工的城镇企业”、“雇用外地农民工的开发区企业”等。 一个民主和法治的国家，没有任何正当的理由支持养老制度的不公平。现代社会制度的首要原则是正义，正如美国法学家罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[1]当然，强调正义不是没有差距。但民主法治条件下任何差距之所以能够存在，都必须有利于社会平等和正义。为什么我们要对妇女儿童和消费者专门立法加以保障？就是因为妇女儿童、消费者在权利保障方面处于相对弱势的地位。通过这种保障使他们能够获得更加平等的保障，否则就会违背宪法的精神。因此，思考我国养老制度改革的差别，必须确立一个基本的出发点，这就是社会正义。我国宪法规定的法律平等是养老金制度正义化的基本原则，也是我国养老金制度改革的基本方向。 必须看到，我国目前养老制度出现的诸多问题，根本原因就在于制度设计中的不正义。还在2010年底，中国养老金个人账户记账额缺口已经高达1.7万亿元。而按照世界银行此前公布的一份报告，在现行养老制度及模式下，从2001年到2075年间，中国养老保险收支缺口将高达9.15万亿元。为了解决这种困境，有关部门正酝酿通过延长退休年龄等手段来加以缓解，但这种挖东仓填西仓的办法不但难以解决问题，反而可能会放大已经存在的不公平，也很难得到公众的认同。事实上，在养老双轨制没有打破的今天，很差钱的养老金背后长期存在的是较为严重的分配不公。目前我国城镇企业职工养老保险28%的费率是全世界最高的费率，但八成以上补贴了公务员和事业单位职工。因此，当养老金总量不足和分配不公两个难题一同来临时，极易引发公众的负面情绪。经济学家郎咸平曾公开指责这种以后人补今人、以明天补今天的制度行为是玩“庞氏游戏”。中国目前的养老制度政出多门，国家法律、国务院行政法规、部门规章、地方政府，都可以根据不同的对象制定不同的养老政策，在公众参与不足的情况下，很难保证立法的正义。特别是涉及公众和公务员养老的制度由行政机关制定，本身也有一个合宪性问题，几年前已有舆论公开质疑，认为由国务院规定公务员基本养老保险，与宪法有违。[2] 诚然，像我们这样一个大国，养老制度涉及群体庞大，涉及部门众多，并且由于目前养老金的“多轨制”，不同用工性质的人员，退休养老金制度差异巨大。在如此格局下，利益的调整乃至重组需要大量的精力和智慧，“一刀切”难免有失公平正义。但一个基本的方向和原则必须明确，就是不能再沿袭传统的以行政立法为主导的养老制度，而必须首先由全国人大制定一部统一的养老法，由此才能促进全国养老立法的规范化和正义。 首先，我国养老制度面临的根本问题不是“差钱”，而是养老标准不统一及公平正义严重缺失。今天的中国，表征社会两极分化的基尼系数已经超过0.4。由于两极分化导致的社会问题日益严峻，现行中国的一切改革，都必须朝着有利于缩小两极分化、实现共同富裕的方向发展。即应当通过统一编制养老立法，逐步取消不合理的以差别化、等级化为特点的不公平养老制度。不这样做，会使我国目前已经撕裂的一些社会制度更显无力，甚至人为造成不同群体间的身份歧视和社会对立。必须明确，在一个民主和法治的国家，“所有特权都是不公正的，令人憎恶的，与整个政治社会的最高目的背道而驰”[3]。诚然，有些群体的特殊性应当得到制度的关怀，但这种特殊关怀必须是正当的、合理的、公开的，具有人道性，经得起公众的拷问。比如，对于烈士父母的养老，就可以特别优厚，因为它有利于国民道德的提升。但即使如此，也不能成为否定统一立法的理由。当然，有些问题是历史累积下来的，我们的改革应该有直面事实的勇气，如果继续利用诸如“历史遗留问题”任其侵占其他社会阶层的利益，势必激化社会阶层之间的矛盾。 其次，不公平是我国养老制度最主要的制度缺陷。全面推进中国养老制度的改革，逐步实现中国养老制度的公平和正义，是中国民主法治建设的基本标志。目前中国养老制度设计的偏差，是新中国建立以来多种原因导致的。随着我国民主法治建设的发展，它的差别化及其不公平、不正义的负面效应日益严峻。尤其在我国农村基本养老保险严重缺失的情况下，不少干部的离休退休待遇中，包括了离休费(工资)、生活补贴、医药费、护理费、适当津补贴、住宅电话费、交通费、健康休养费、特需经费、非生产性福利、无固定收入的配偶或遗孀的生活补助费、年终生活补助费、配偶遗孀医疗费、探视父母子女或回原籍车船费、丧葬费以及抚恤金等，这些特殊待遇极易引起公众的不满，也与执政党的先进性宗旨相背离。 必须看到，以公平正义为目标推进我国养老制度的改革，极为紧迫。从思想和政治根源说，我国社会在养老问题上的不公平既有封建意识的遗痕，也有历史的原因。它是我国社会长期存在的官本位传统的经济和制度表现。推进我国民主法治建设，没有理由不革除这种落后的制度，更没有理由搁置它。对于差别化和等级化的养老制度而言，搁置它就是保护它。而这种搁置历史问题、以增量利益和覆盖范围为核心推进改革的策略，会随着改革的延迟，导致制度收益出现明显的边际递减，并日益增大历史问题对现实改革的负面影响，进一步增加解决历史问题的难度。[4]改革我国养老制度的差别化和等级化，必须从当下开始。通过这个改革，促进社会平等，根除中国社会几千年的官本位传统，也有利于社会经济和科技的公平竞争和创新，从而有利于促进劳动力的流动、缩小部门差别、提高透明度；还可以促进劳动力的重组、国有资产的剥离和有效利用。[5] 当代世界，大多数发达国家都已将其法定的养老制度确定为国家统一制度。当然，这种统一的过程可以是逐步实现的。如德国在采取养老保险制度时，其范围也是逐步扩大的，最后才适用到全体劳动者；韩国在20世纪70年代初期就通过了《养老保险法》，但直到20世纪80年代中期，在达到中等偏上收入水平后才付诸实施。1996年世界银行在《中国养老体制改革》报告中就提出，在中国建立三支柱的养老保险体系。但这只是经济发展的基础、水平和管理的技术问题，而中国养老制度的差别化和等级化则是社会制度正义性问题，是人民群众能不能参与社会管理的问题。一个民主和法治的国家，任何人都没有权力为自己的特殊利益立法，人民也不会认同公平正义严重缺失的立法。 公平的养老制度也是社会主义的基本特点。19世纪中叶，正是马克思主义领导的工人运动对资本主义社会的严厉批评，促进了现代社会保障制度的发展。刚刚结束的中共十八届五中全会提出的共享理念，对我国养老制度的深入改革有突出的意义。共享是社会公平正义的要求，早在党的十六大报告就提出了共享的理念。15年过去了，党中央再提共享，就是强调改革成果应公平地惠及每一个人。而养老制度正是共享理念最直接的表现，让我们为此而努力！