治理从实践上讲，即实现不同时期人类社会有效治理的方式，古已有之。伴随着城市与乡村的分野，便产生了乡村治理的现象与论域。从理论上看，治理体现在制度与结构两个方面。当强调为实现治理目的而创设的规则时，治理体现为制度的建设和运用；当强调遵循这一规则所搭建的组织与组织间建构时，治理体现为一定的治理结构。治理的制度与结构构成治理的模式，而制度与结构上的重大变化则被称为治道变革。中国作为一个农业文明国家，基层社会的稳定与发展历来受到重视，而有效的乡村社会治理模式一直是确保农村在社会转型与社会结构变化过程中顺利转型的关键。
改革开放后，我国推行的 “乡政村治”治理模式推动了乡村的有序发展。从真正解决农民饥饿问题，到之后对农民、农机、粮食的补贴、医保、低保的保障等惠农政策，以及乡村公路、农电、信息化的建设成果，无不体现着中国农村的改革发展取得了巨大的成就。现在大多数农村交通都很方便、通讯基本便捷，与城市的差别正在缩短。同时农民的见识在不断提高，农村的民主进程也在进步。从家庭承包经营带来的农村经济领域变革将农民变成独立的市场主体，到村民自治带来的农村政治社会领域的变革力图让农民成为乡村治理的主体，国家开始适当退出农村，村民开始了自我管理、教育和服务的时代。
乡村治理正是改革开放以来农村环境发展变化以及“对公共权力的制度性安排”变迁的产物。1998 年，华中师大农村研究中心既以治理理论为基础提出了乡村治理的概念，以区别于以往的管理、统治的“治理”，来诠释中国国家与乡村社会关系上的进步。在“乡政村治”模式下，县、乡、村和农民四大主体构成了国家基层社会一个有机的政治系统，从乡村治理结构的内部来看，乡村治理涵盖了县与乡关系、乡与村关系、村级组织与农民的关系，乡镇政府与农民关系等多个层面。当前中国农村“乡政村治”的治理格局下，乡村治理包含村民自治，但乡村治理问题不局限于村民自治问题，还包含对乡村内部各种权力的制度安排，以及与基层政权、国家宏观治理的广泛互动。乡村治理所追求的善治，一方面统筹包括经济发展、公共服务、社会和谐、生态平衡、社会公正、官员廉洁等多重向度，实现公共利益最大化，另一方面将乡村治理纳入城镇化、城乡一体化、新时代乡村振兴等经济社会发展总体规划中。可见乡村治理从村民自治发展而来又超越了村民自治。
然而，乡村治理并未取得预期的效果。相比于西方发达国家的农村或中国快速发展的城市，中国农村在向现代化迈进时表现后劲不足、机制缺失等问题。乡村发展的制约首先在1984 年改革转向城市后突出体现出来，1987 年后乡镇企业普遍衰落，农村发展陷入困境。此后农村面貌尽管发生了变化，却并非生成于农村自身实力，而是依靠外出打工回流来的钱与政府搞“面子工程”的支持，很多新农村并不具有代表性，部分乡村的快速衰落与凋敝更是乡村社会变迁中现代化内容和结构速率不一致的一个缩影。
一．乡村振兴的根还在乡村
20 世纪 90 年代时，有人讲“解决乡村问题在三农问题”之外，借鉴亚洲四小龙的成功经验，当人均 GDP 达到 4500 美元的时候，乡村问题就解决了——只要专心搞好工业化、城镇化，乡村治理的问题就可以解决[1]。2006 年后取消农业税，国家开始通过资源输入的方式，统筹城乡医保、养老保和低保，以城带乡、以工促农来逐步消除二元结构的差别，推进新型城镇化建设。然而改革开放近 40 年来，我国的人均 GDP 超过了 7000 美元，可是农民数量不仅没减少，还从改革开放初期的 7 亿农民增加到了 9 亿 4 千万农村户口，为什么亚洲四小龙的方法在解决我国问题上不适用了呢？
因为出现了制造业拐点，制造业利润减少了，不足以把农民转化为市民——城市需要农民的劳动力而不是人，工业化要农民工的劳动力不要农民工的人，城市化要农民的土地不要农民的人；当前农村收入的提升仍然多是依靠劳动力价格提高，多是依赖来自农村、农业之外的工资性收入，在农业效益相对较低的情况下，市场化的进程中的农村、农业劳动力外流的情况很难逆转，所以我们出现了几亿的流动人口。在中国现代化进程的视野中，政府、市场与社会的合力下，究竟应该建立一个市场经济下放活的组织化的农村，还是控制下的分散而自给自足的农村，一个自发自动融入城市的农村，还是被盲目吞并入新城内的农村？
乡村该如何定位，成为如何治理乡村的前提。可以预见，在今后中国进一步现代化、融入经济全球化的过程中，农村由于人口、资源禀赋原因，在市场中所处的弱势地位只会更加固化。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆显然中国 380 万个自然村，60 万个行政村，不可能全都搞农村城镇化，不可能指望着中国 9 亿农民全都变成城里人[2]。当下盲目的城市化，不是将农村劳动力吸纳进城市，而是表现为对农村土地的城市化，在圈地扩张中蚕食乡村。国家不再是以农养政，但是对农村土地资源的提取却成为不争的事实。如果继续人为加剧人地矛盾和村庄吞并，所引发的抵抗将增添乡村社会的动荡，只会成为乡村发展与乡村治理中面对的又一大危机。目前中国的城市化水平下还会留存庞大的农村人口，村庄作为农民生产、生活的空间短期内不会消失，乡村振兴的根还在农村。
二、乡村发展的关键在治理
中国乡村在几十年的改革历程中发生了整体性的社会变迁，而相对于农村经济社会领域的变革，政治文化领域的变革滞后了——乡村社会的管理与协调体系滞后于乡村社会发展，现代化内容和结构速率不一致提出了乡村治理现代化的命题。在未来一个时期，实现乡村治理的现代化是今后中国乡村振兴的核心，是解决乡村问题的关键。
乡村存在的问题归根到底既“政府推进的改革”与“后发外生型现代化”下乡村社会各领域变迁速率的不一致。村民自治本身带有的计划经济与政府干预因素，使得由政府来主导和支配的自上而下的治理结构，并未真正转变为由农民群众为主体的扁平化自治结构，在乡村发展中凸显出治理的问题。
当前乡村治理系统的输出失灵构成了乡村社会常态的紧张关系：一方面农村有着巨大的公共服务需求空间；另一方面在现有制度和发展环境下，农民的需求得不到满足——正是乡村冲突的主要起因。为何当前乡村治理中的村级治理和村庄公共事务的效益得不到实现呢？
一方面，当前村庄在诸如“一事一议”等村庄集体行动中，政府出于“大锅饭”行政模式影响的惯性仍然有所包办，村民不愿付出只享回报的“贪便宜”心态蔓延开来。另一方面，高度组织化的体制精英与分散的、原子化的农户家庭间博弈地位的非均衡性是显而易见的。后税费时代下的乡村自治，基层组织和农民之间的疏离，默许并促成了村庄精英在村治的互动博弈过程中对乡村治理造成过大的影响，或使得“村民自治”实际上异化成为“村委会主任的自治”，或使得 “村民自治”实际上异化成了“村庄精英的自治”，被“力治”主导而没有达成最普遍的协商、默契与利益互惠。
徐勇也承认：村民自治不能解决乡村治理问题。[3] “村民自治不能仅仅是少数服从多数的数票数，那会演变成‘多数人的暴政’，乡村治理同时必须要保护弱者，这样才能产生社会和谐。中国现在的乡村治理问题首先不是建立民主制度，而是要让社会不同利益集团的代理人能有一个合法的受保障的政治搏弈平台”。[4]
中国乡村要实现良好发展，必须创新和完善乡村治理机制，理顺国家与乡村、乡镇与村庄、基层组织之间相互关系，形成基层干部、村庄精英与农民之间良性互动机制，切实解决乡村治理的突出问题，稳步推进农村扶持政策、农业农民增收、城镇化和市民化建设、乡镇体系改革及基层政治民主等工作，实现多元主体共同治理乡村、共享乡村发展成果。
参考文献：
[1]陆益龙：《后乡土中国的基本问题及其出路》[J]，《社会科学研究》2015 年第 1 期。
[2]2012 年央视《面对面》节目《温铁军：新乡村实验》，中国选举与治理http：//www.chinaelections.org。
[3]徐勇，沈乾飞：《村民议事会：破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题》，《探索》2015 年第 1 期，40-44。
[4]李昌平：《中国农村改革要走出三大误区——第八届县乡干部论坛上的主旨发言》[J]，《中国乡村发现》2015 年第 7 期。
作者简介：
邹璐，大连理工大学马克思主义学院马克思主义原理在读博士
论文作者:邹璐
论文发表刊物:《基层建设》2019年第1期
论文发表时间:2019/4/2
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