关于我国显性存款保险制度的立法建议，本文主要内容关键词为：显性论文,存款论文,保险制度论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
显性存款保险制度是一国金融监管部门为了维护存款者的利益和金融业的稳定与安全 ，在金融体系中设立存款保险机构，经办存款的金融机构依法向存款保险机构缴纳保险 金，当投保金融机构面临危机或经认定无力支付存款时，由保险机构向其提供流动性支 持，或者代替投保机构对其存款人(受益人)给予补偿并取得代位求偿权的法律制度。
目前，全球共有67个国家建立了显性存款保险制度，另有55个国家实行隐性存款保险( 注：范南：《世界各国存款保险模式及其对我国的借鉴》，《国际金融研究》2001年第 3期。)。一个设计良好的存款保险制度有利于保护中小存款人的利益、提高公众对银行 体系的信心，充分发挥安全网的重要作用，同时提高金融业的效率。
一、显性存款保险与隐性存款保险的比较
显性存款保险制度通常是一国通过立法明确地设立的。例如，创设存款保险制度的美 国，在1929—1933年大危机期间，先后有9755家银行破产倒闭，存款人损失约14亿美元 (注：中国人民银行存款保险制度课题组：《防范道德风险稳定金融体系》，《金融时 报》2003.4.16日。)，美国金融体系遭受重创，公众失去了对银行体系的信心。为了应 对危机，美国国会采取了一系列行动，包括1933年6月通过了《格拉斯·斯蒂格尔法》( Glass Steagall Act)，并依据该法成立了美国联邦存款保险公司(FDIC)，建立了显性 存款保险制度。显性存款保险制度的优势主要有：
1、有利于防止挤兑发生及危机扩散。因为显性存款保险是一种明确的制度安排，使存 款人就如同服了一颗定心丸一样，在存款银行出现流动性风险时，不再挤兑，从而给这 些银行解决问题的时间和机会，因此，存款保险这种事后补救措施发挥了事前监督的作 用，有效防止挤兑发生及避免危机扩散。
2、有利于完善本国的银行监管制度。显性存款保险有专门的存款保险机构集中管理并 有效营运保险基金，行使法律所赋予它的权利，履行自己的职责，在投保银行面临支付 危机时提供救助，在投保银行破产倒闭时依法清偿存款人的存款。更为重要的是，存款 保险机构还具有监管职能，它还可以作为监管机构对投保银行的经营活动进行监督管理 。
3、可以通过存款保险立法的修订完善存款保险制度。美国从1933年设立存款保险制度 到1991年存款保险基金枯竭，逆向选择和道德风险成了制度设置本身存在的严重缺陷， 这甚至招致对存款保险制度的质疑。1991年开始，美国国会先后通过了《1991年存款保 险改进法》(FDICIA)、《2002年联邦存款保险改革法》和《2002年存款保险安全和公平 法》，对存款保险制度进行重大改革，使其重新焕发出生命力(注：陈宇阳：《评析美 国联邦存款保险改革的新法案》，《金融时报》，2003.9.15。)。从这一意义上讲，存 款保险的立法安排直接决定了显性存款保险的优势能否充分发挥出来。
隐性存款保险是相对于显性存款保险而言的，它是指一个国家没有明确建立存款保险 制度，但政府为了稳定金融体系，避免危机扩散而对被关闭的金融机构吸收的存款在一 定程度上给予保险。我国目前虽然没有建立显性存款保险制度，但实际上政府为金融机 构的存款提供了隐性保险。在处理海南发展银行、中农信、中创以及众多信用社的关闭 案件中，对自然人(居民)存款基本上全额偿付(有时只偿付本金不支付利息)，而对于机 构存款人则要根据被关闭机构的清偿能力来确定。虽然在很大程度上避免了“羊群效应 ”对银行体系的冲击，对于稳定人心、避免事态恶化起着重要的作用，但是隐性存款保 险有诸多弊端：
1、隐性存款保险成为政府的沉重负担。就中国的情况而言，目前实行的隐性存款保险 已经覆盖到银行及证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大国有银行的不良 资产，还是向它们注资，抑或是向被关闭金融机构提供再贷款偿还私人债务等，都可看 作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。与国外普遍采用的显性存款保险 制度不同的是，这种存款保险制度几乎覆盖了所有数额的银行存款，使政府背上了沉重 的负担。
2、强化了金融企业的“道德风险”动机和存款人的“逆向选择”风险。无论是小额存 款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，相反的是，越是违 规操作(如高息揽存或变相提高利率)且风险大的金融机构，给存款人带来的预期收入就 越高，对存款人也越有吸引力；并且各银行无需为它们的过度冒险行支付额外成本(隐 性存款保险实际上是单一的“零费率制”)。概括地讲，隐性存款保险隔断了各银行资 金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系。所以，我国金融企业普遍存在这样一种激 励——尽量去争取那些能带来高回报的高风险贷款业务。如果把一些银行不健全的内部 治理机制也考虑进去，那么这种激励可能会扭曲为尽量去争取那些能使个人获得高回报 的关系贷款。可见，“隐性存款保险制度”是造成我国银行业(尤其是国有商业银行)不 良贷款增量居高不下的一个非常重要的原因。更为严重的是，因“道德风险”问题而形 成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险”自身(即不断向银行注资)来解决，从而 使政府维持现行存款保险模式的成本越来越高(注：夏斌、范建军：《应尽快建立“显 性”存款保险制度》，《中国经济时报》，2004.5.24。)。
3、难以应付系统性金融风险。隐性存款保险无法律依据，没有制度化，政府在处理金 融机构关闭案件中随机性很大，成本高，由于其“保费”是以税收或铸币税、通货膨胀 税等形式从纳税人那里筹集来的，如果说在解决个别金融机构破产案例时还可以起到一 定作用的话，那么，在中国目前财政收支状况和货币发行制度下，基本上可以说隐性存 款保险根本就无法应付系统性金融风险。
4、隐性存款保险没有事前监督效果，也难以通过制度完善来解决危机处理中暴露出来 的问题，更不可能通过存款保险制度的设立来达到加强银行业监管的目的。
上述对比分析使我们看到在我国设立显性存款保险制度的客观必要性；同时，我国国 有商业银行股份制改造和新的《商业银行法》、《破产法》的实施，以及当前银行体系 存在的脆弱性——资本金不足，盈利能力低和不良资产居高不下等问题，又使我们认识 到设立显性存款保险制度的现实紧迫性。
二、设立显性存款保险制度的立法建议
为了确保存款保险制度的权威性和稳定性，在具体设计与运行显性存款保险之前，应 首先制定《存款保险法》，对存款保险制度的法律地位予以确认。我国在立法时既要借 鉴国际经验，又要考虑中国经济、金融的特点；既要防止“逆向选择”和“道德风险” ，又要切实保护存款人利益，达到控制风险、防止危机蔓延和扩散的目的。为此，本文 提出如下立法建议：
1、存款保险机构的设置
从国际上看，存款保险制度的组织形式主要有三种类型：一是政府设立存款保险机构 ，如美国联邦存款保险公司的最初资本由财政部拨款1.5亿美元以及各联邦储备银行按1 933年1月资本盈余的50%认购的资本构成；二是政府当局与银行业组成存款保险机构， 如日本存款保险机构由日本政府、日本银行(中央银行)和银行界(民间金融组织)三方各 出资1.5亿日元共同设立；三是由民间建立的存款保险机构，如德国和法国的银行协会 在上世纪70年代实施了存款保险计划(注：张丽华：《商业银行经营管理》，经济科学 出版社，2002年7月。)。我国财政资金比较紧张，由政府独资设立存款保险公司资金有 限，不利于其以后的营运，更为重要的是政府独资容易造成道德风险和逆向选择；我国 金融机构和存款人风险意识淡薄，现存的隐性存款保险既保护了存款人的利益也“保护 ”了金融机构(尤其是问题金融机构)，就目前情况来看，寄希望于民间金融组织自发设 立存款保险制度是不现实的。因此，我国在存款保险立法时应借鉴日本经验，由财政部 、中国人民银行和投保金融机构共同出资设立专门的、独立运行的存款保险机构。这种 制度设计既能增强存款保险机构资金实力，又有利于其更好地防范风险，稳健经营，在 一定程度上避免道德风险。
2、存款保险公司的职能
从一定意义上讲，存款保险机构的设置形式决定了存款保险公司的职能，目前各国存 款保险机构的职能逐渐走向多元化，不仅有补偿存款人利益损失的基本职能，而且还扩 展到了诸如提供流动性支持、接管银行、风险监管等职能。借鉴国外经验，我国也应在 存款保险法中赋予存款保险公司多重职能：(1)聚集保险资金，补偿存款损失；(2)金融 监管；(3)对问题金融机构进行处理；(4)向中央银行申请紧急贷款等(注：尹雅楠：《 有关存款保险制度若干问题的法律研究》，《河北法学》，2004年2月。)。存款保险机 构应充分享有独立性，其治理结构必须具有高度的透明性，要建立机构内部监督和公众 外部监督机制，增强存款保险制度的公信力。同时，还要处理好存款保险机构同中央银 行、银监会、财政部等机构之间的合作与信息共享问题。尤其要注意的是，在存款保险 立法时对存款保险机构的监管职责和监管范围等必须明确界定，以保证各监管机构能各 司其职并友好合作。
3、投保方式
投保方式有三种：一是强制式投保，即依法要求所有经办存款的金融机构必须向存款 保险机构投保(如英国、日本等)；二是强制投保和自愿投保相结合，如根据美国《格拉 斯·斯蒂格尔法》的规定，对联邦注册、州注册且为联邦储备会员的商业银行、在联邦 注册的相互银行和储蓄贷款社必须参加FDIC的存款保险，对其他金融机构采取自愿的方 式；三是自愿投保方式(如德国、意大利等)。从我国现实情况看，由于储户及银行的风 险意识较弱，应结合“属地”原则和“属人”原则实行强制与自愿相结合的投保方式， 即对于中国境内的商业银行等存款性金融机构采取强制保险方式；对于中国境内的外资 银行和境外的中资银行采取自愿投保方式。这是因为我国商业银行体系中的主体——国 有商业银行凭借着国家信用为担保，使之处于特殊位置上，虽然目前资产质量不高，却 仍能赢得广大客户的信任，有着较强的竞争实力，国有商业银行以此为基础，以降低经 营成本为目的，很有可能不强制不投保；新建股份制商业银行、城市商业银行则分两种 情况：风险大的商业银行为了转嫁风险、求得安全将首先加入保险；而资产质量较高、 资本充足、抵御风险能力较强的商业银行则不急于投保。因此，自愿投保方式极易导致 逆向选择，使存款保险制度成为恶性竞争、高风险运转的金融机构的“保护伞”。在这 种情况下，存款保险看上去能够稳定金融体系，但却违反了市场经济规则，不仅不利于 金融机构间的公平竞争，而且会使金融监管的成本更高。至于对中国境内的外资银行和 境外的中资银行采取自愿投保方式，是因为外资银行的母国可能按“属人”原则已经给 予保险或者中资银行的境外分行在当地已经按照“属地”原则投保，对这两类金融机构 可以根据自身情况自愿选择是否投保。
4、保险范围
在进行存款保险立法时，法律对存款保险的范围即可以予以承保的存款种类必须做出 明确规定。各国存款保险范围的确定不尽相同，在保护外汇存款(比利时、德国、荷兰 和美国)和不保护外汇存款(加拿大、法国、日本和英国)上存在着较大的分歧；但大多 数国家存款保险都排除了银行同业存款、作为担保和抵押的存款。我国在存款保险立法 时应注意，存款保险的范围越广，投保机构的负担越重，保险机构的责任越大。因此， 建议目前将居民储蓄存款(包括外币存款)作为我国存款保险制度首要的保险对象，因为 居民储蓄存款在银行负债中约占60%，兑付压力较大，涉及的面很广，潜在的社会问题 也较多，因而是存款保险的重点。至于非居民存款暂时可不列入存款保险的范围，等条 件成熟后可将存款保险范围适当扩大。在立法时应明确排除在外的存款有：(1)银行同 业存款；(2)作为担保和抵押的存款；(3)关联存款、诈骗所得存款、洗钱存款等非法所 得。
5、保险费率
20世纪90年代之后，美日等国为了控制道德风险，纷纷对保险制度进行改革，差别费 率取代了原有的单一比例费率。日本按1974年公布的《存款保险法》成立存款保险机构 ，最初的费率统一规定为存款余额的0.008%，1986年费率提高到0.012%，1996年再次将 费率提高至0.048%，并加收0.036%的特别保险费(针对资本充足率低的银行收取)。美国 在1993年后，根据银行资本充足程度和监管评价好坏程度的不同，把保险费率分为9个 档次，分别确定不同的保费标准。截至1999年，世界上已有21个国家和地区采取差别费 率的方式(注：伍艳：《从戴蒙德——迪布维格模型看我国存款保险制度的构建》，《 理论与改革》，2004.3。)。我国应借鉴国际经验，依据银监会2004年3月公布的《股份 制商业银行风险评级体系(暂行)》对我国投保金融机构进行评级，按照“差别对待”原 则，视投保机构的风险等级实行差别费率。在立法时应充分考虑我国的实际情况，基础 费率的确定要科学，各等级间的差别要合理，既要充分发挥差别费率的作用，又要注意 投保银行的承受能力。
6、理赔标准
理赔标准应该包括两个方面的内容：一是存款保险机构对每一账户最高承保限额的确 定；二是存款保险机构对保险限额内存款赔付比例的确定。我国存款保险立法确定理赔 标准时应体现如下三点：(1)有利于保护中小储户的利益；(2)有利于激励存款人审慎地 选择银行；(3)有利于稳定金融体系。
对于存款保险限额的确定，国际上常用方法有两种：一种是以本国人均GDP的一定比值 为参考设计，如亚洲为人均GDP的4倍，非洲为6.2倍，欧洲为1.6倍，美国最高时为9倍 ，现随着GDP的增长已降为3倍；另一种是以90%的存款人能得到全部赔付为标准。英国
Maxwell Stamp咨询公司曾建议，存款保险上限确定在人均GDP两倍左右的水平上，即13 000元人民币，笔者认为这一标准偏低。我国在存款保险立法时可参照亚洲平均水平， 将存款保险限额确定为10万元人民币，同时，为了切实能保护中小储户的利益，也为了 激励大额储户审慎地选择银行，有效规避逆向选择风险，建议在存款保险限额内分层次 按比例赔付。具体设想为：每一账户3万元之内(含3万元)的存款按100%赔付率给予全额 赔偿；3—6万元(含6万元)给予80%的赔偿；6—10万元(含10万元)给予50%的赔偿。
另外，在存款保险立法时还应明确规定：存款保险机构在投保人出现流动性危机时的 救助职责；对问题银行的处理方式和权限；特殊情况下可以向中央银行融资的限额等相 关条款。