略论我国历代的行政区划——ON ADMINISTRATIVE DIVISIONS IN CHINESE HISTORY，本文主要内容关键词为：行政区划论文,历代论文,我国论文,ADMINISTRATIVE论文,CHINESE论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 行政区划为国家政权建设和行政管理的重要手段。我国的行政区划工作历史悠久。行政区划的出发点都是为了维护统治阶级的利益，它在政治方面考虑多，经济方面考虑少。但随着社会生产力的发展，经济因素的比重越来越大。从秦代至解放前，我国的行政区划大致可分为三个阶段，即州、郡时期，道、路时期和行省时期。探讨其变化规律，是行政区划理论研究的一个重要方面。
关键词 行政区划 行政区域 行政单位
行政区划是国家为了行政管理上的方便，按其领土大小、自然环境、政治经济情况、民族、人口分布、历史及军事防御等条件，把领土作为行政区域进行划分。它是在一定历史条件下产生的，属于一定的历史范畴。行政区划是一个综合性的整体概念，它包含三个基本要素：一是行政区域，即一级地方国家机关所管辖的有明确界线的地域；二是地方行政单位，指管理行政区域的地方国家机关；三是地方行政建制，即行政区域及设置的地方行政单位所构成的国家领土单位。概括地说，行政区划由一个个领土单位（地方行政建制）组成，各领土单位由各级地方国家机关（地方行政单位）管理，各级地方国家机关都有确定的管辖地域（行政区域）。
中国行政区划历史悠久，早在夏、商、西周时代（公元前21世纪—前700年）就有“封诸侯建藩卫”的分封地方行政的管理制度。春秋时期（公元前700—前476年）已出现了郡、县，当时县多设于富庶的内地，郡多设于边疆。从秦始皇统一中国到新中国成立前的2100多年间，我国的行政区划制度大致可划分为三个阶段：第一阶段为州、郡时期，包括秦、汉、魏、晋、南北朝时代，约800年；第二阶段为道、路时期，包括隋、唐、五代、宋、辽、金时代，约700年；第三阶段为行省时期，包括元、明、清、民国时代，约700年。
1 第一阶段（公元前221年—公元583年）：州、郡时期
这个阶段又可分成前期和后期。秦、汉400多年为前期，是郡、县两级制；魏、晋、南北朝300余年为后期，是州、郡、县三级制。
1.1 秦始皇统一中国后，行政区划为郡、县两级制，并以郡统县。公元前221年，秦始皇将全国划分为36郡，秦末增至46郡。这些郡管辖全国的1000个县。一个郡可统二、三十个县。为了把国家权力自上而下传递到乡村，县以下还建有乡（亭）里等基层单位。
汉代仍实行郡、县制。西汉有83个郡及相当于郡的封国20个，全国共103个郡、国。有1314个县，以及相当于县的道、国、邑269个，共有1583个。由于“攘却胡越，开地斥境”[1]。中央政权为加强控制，除京畿7郡外，把全国分成“十三州，置刺史”[2]，“掌诏条察州”[3]，开始设立监察区。刺史为中央派往各州的监察大员，每年八月从京城前往所监之州境巡视，年终返京复命。他没有地方实权，其“秩卑而命尊，官小而权重，此小大相宜，内外相维之意也”[4]。这种监察区一直延续至西汉末年。
东汉有105个郡、国，1180个县、道、国、邑。两汉的郡（国）比秦郡增加了一倍多，主要是汉武帝以后扩大了版图，在边地增设了不少的郡；另一重要因素是内地郡划得比秦的小。那时的郡，在黄河流域大致相当于今天地区的面积。但在经济落后的长江流域、珠江流域就不同了，由于地广人稀，郡的面积很大。西汉的会稽郡，其范围包括福建省全部及江苏太湖流域、浙江省、上海市的大部分地区。
汉代的乡村基层组织也更趋严密。“汉制，五家为伍，伍长主之；十伍为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之；十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人，乡佐、有秩主赋税；三老主教化；啬失主诤讼；游徼主奸非。[5]国家通过郡、县及乡、亭、里、伍等层级组织体系，实行强有力的专制统治，即古人说的“役民者官也……，郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同而皆役民者也。”[6]。
1.2 第一阶段的后期，在郡、县之上出现了州。东汉中平五年（公元188年）为了镇压黄巾起义，中央不得不加大各个地方的权力，派出九卿任州牧，“中平五年改刺史唯置牧，州牧之任自此重矣。”[7]以后，州就由监察区正式改为地方的行政区，成了郡以上的一级政区。三国时，魏有12州，吴有4州，蜀仅有1州。西晋初期，全国有19州，173郡（国）；西晋末期，全国有21州。东晋十六国时，州的数量增加，其范围逐渐缩小。
南北朝末期，已经有300余州，600多郡，但相当一部分州、郡有名无实。就全国范围来看，那时一个州平均辖两个郡，一个郡平均只管二、三个县，一个州仅统有五、六个县。所以，南北朝后期尽管名义上还是三级制，一般只有州刺史与县令长是到任的，中间郡一级的长官太守并不上任理事。三级制实际上成了二级制。
2 第二阶段（公元583年—公元1276年）：道、路时期
隋文帝于开皇三年（583年）撤销郡，只留州、县两级。废郡后，中央政府直接管理200个州，又出现了困难。隋炀帝于是改州为郡，并仿照汉武帝时的制度，设置若干监察吏治的官员，分部巡察。
唐朝又将郡改称州，仍为州、县二级制。全国共有358州、1573县。但由于疆域不断扩充及“宠禄”来归的将帅，“贞观十三年大簿，凡州府358，县1551，至十四年克高昌，又置西州都护府及庭州并6县，通前凡360州”[8]。中央要管理这么多的一级政区，确实是个问题。为了加强中央集权，就得对各州县进行监察。唐太宗时以山河形势，将全国分为10个道。唐玄宗开元年间（713—741年）改为15个道，“每道置采访使，检查非法，如汉刺史”[9]。为了清除边患，唐王朝不得不加强边将的权力。唐高宗永徽元年（650年）后，凡边地都督“带使持节”者始称节度使。唐睿宗景云年间（711-712年），节度使既兼度支、营田、采访处置使，又兼辖州县事务，职高权大。边地设节度使的道，已成为最高的一级行政区。历时八年之久的“安史之乱”虽被平息，但节度使作地方行政长官的制度已经形成，节度使辖区也称道，道成了州以上的一级行政单位。唐先宗以后，全国共设47道，一个道少则管两三个州，多的可达十几个州。
北宋初年，宋太祖赵匡胤取消节度使的实权。在州之上设路，路的性质介乎于行政区与监察区之间。一个路并不归一个机构或一个长官统辖，它分属转运使、提点刑狱、安抚使等为首的几个机构。各路所设的几个机构，也只能在负责的业务范围内举劾地方官。路近似于唐朝的道，所以我们把隋、唐、两宋时代称为道、路时期。
道、路以下的行政区划为州和县。七百年中，绝大多数时间是州统县，但也有例外。如隋炀帝大业三年（607年）改州为郡，至唐高祖武德元年（618年）仍将郡改称州；唐玄宗天宝元年（742年）也曾改州为郡，但到肃宗乾元元年（758年）时就又将它改称州。
唐宋时，还把有特殊地位的一些州改为府。唐玄宗开元年间（714—742年），把东都洛阳所在的洛州改称河南府，北都晋阳所在的并州改称太原府，首都长安所在的雍州改称京兆府。安史之乱后，又陆续把皇帝驻跸过的几个州升为府。唐末共有10来个府。北宋也曾把一些重要的州升为府，北宋末年已有30多个府。南宋同金对峙时期，双方共有50余府。
唐朝时经济有了很大发展，但经济中心和人口中心仍然在北方。从宋代开始，我国的经济重心移到了南方。因此，宋元丰年间（1078-1085年）全国的23路中，有14路分布在南方。在中国政区划分史上，南方的政区数第一次超过了北方，这是南方经济不断发展的结果。
乡村行政方面，从秦汉开始的乡亭里伍制延续至隋代。隋以后，为了加强行政权力对乡村的有效统治，把乡级行政权收归县，出现了保甲制。这种体制一直延展到清代及民国。其间名称虽有变化，比如隋唐称乡里，宋为保甲，元为村疃，明为里甲，清为保甲、里甲并存，民国为保甲等。但实质却没有什么变化。这种保甲制，以北宋王安石变法时为最典型。根据保甲法，在乡村地方，10家为保，50家为大保，10大保编为一都保；置保长、大保长、保正与保副等，皆从本地地主大户中推选有能力有权威者任之，协助县政权办理本保事务。保以下的居民编为甲，每户一人，轮流任甲头。
唐代的州级政区仅有府、州两种，宋代增加成府、州、军、监四种，军和监的地位都比州低。辽代全境分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金代全境约20路，初期的州级政区有府、州、军三种，后将十多个军都升为州，仅剩府、州两种。由隋至金的行政区划，是以道、路统辖州、县的时期。
3 第三阶段（公元1276—公元1949年）：行省时代
蒙古人进入中原，模仿金的制度，也设立行尚书省。在辽西故土设立阿母河行尚书省，在畏兀儿故土设立别失八里行尚书省，在金的故都（今北京）设立燕京行尚书省。后来元世祖以中书省总领政务，行尚书省也就改称行中书省。行尚书省或行中书省在元初都是中央政府派遣在外的临时机构。
自成吉思汗到元世祖忽必烈，从进入中原到灭夏、灭金、灭宋，经过了七十余年，行中书省久驻一个地方，逐渐变成最高一级的地方行政区划。元朝中叶以后，除汗国 宣政院辖地（今西藏）外，全国设1个中书省直辖区和10个行中书省。中书省有丞相、平章政事、左右丞、参加政事等。行中书省同样也设有这些官职，省内“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”[11]。在我国的行政区划史上，这种军政合一的体制十分罕见。10个行中书省，平均每个省大约管辖相当于现在两个省的范围。元代主要为行省、路、县（司、州）三级制。
明承元制。朱元璋起兵之初亦设中书省，在攻占的地方设行中行中书省。明朝正式建国后，对地方行省体制进行改革。明洪武九年（1376年）将行中书省改为承宣布政使司，接着又裁撤了中书省。将集权改为分权，以承宣布政使掌民政、财政；分设提刑按察使掌刑狱；都指挥使掌军事。三个机构互不统属，听命于中央直属部门，借以防止元代时地方长官独揽权力的现象发生。还废除宰相，皇帝亲自管理中央政务。原属中书省直辖之地区，改为京师直辖区，称直隶。明成祖以后，京师（北京）、南京两都并建，均有中央政府，故称京师周围的直辖区为北直隶，称南京周围的直辖区为南直隶。宣德元年（1426年）后，明代常制是全国分为两直隶、13布政使司，一直延续至清初。但民间习惯于将直隶、布政使司称为省，总起来说全国有“15省”。
清初沿袭明代旧制。康熙六年（1667年），将南直隶（当时已改为江南布政使司）分成江苏、安徽二省，湖广省分成湖北、湖南二省，陕西省分成陕西、甘肃二省。这就是清代的所谓“内地十八省”。在边疆地区不用省的建制：在满族的发祥地东北，设置奉天（又称盛京）、吉林、黑龙江3个将军辖区；新疆归伊犁将军统辖；外蒙古由乌里雅苏台定边左将军统辖；内蒙古则采用盟、族制度；西藏、青海均设置办事大臣。光绪十年（1884年）建立新疆省，新疆不再由伊犁将军管辖。次年又设台湾省。光绪三十三年（1907年），在东北置奉天、吉林、黑龙江3省。清末全国共有23个省。另外，西藏、青海和内外蒙古等地虽未设省，也是清朝的版图。
民国初年简化行政区的层次，分为省、道、县三级。全国划分为京兆及22省。1928年又增设热河、绥远、察哈尔、西康、宁夏和青海6省。1947年时，全国共有35省、12个院辖市和1个西藏地方。
元、明、清、民国都实行行省制，但下辖的基层行政区又有差异。元代的行省下有路、府、州、县，路归省管。有的府、州归省管，有的府、州归路管。有的县属于路，有的县属于府，有的县属于州。明代的省下有府、州、县。清代的省下有府、厅、州、县。明清时的州、清代的厅，有直属于省的，也有归府管的。元明时期，有的州辖县，有的州不辖县。清代时凡属府的州都不辖县。因此，元明清三代不辖县的州和县差不多。民国初年，将全国的府通通取消，并把不管县的州、厅都改为县。
北洋时期，省和县之间还保留有道。元明清时的道，不是一级地方行政区，而是省的派出机构。有的道地位很重要，如上海道，鸦片战争后，那里的许多外交事宜都由上海道管。如今的地区为省、县间的派出机构，它代表省管辖一部分县。地区就起源于清代的道。1914年全国有92道，1920年增至96道，1927年废除道的建制，地方行政实行省、县二级制，但行不通。1932年开始在各省建立行政督察区，其管辖范围比道略小。1938年15个省内设有142个行政督察区，它的主管称为督察专员，故也称专区。1947年全国共有209个专区。
综上所述，不难看出我国历代的行政区划都是为了国家统治的需要，其出发点是维护统治阶级的利益，便于行使国家职能。它在政治方面考虑多，经济方面考虑少。但是，随着封建王朝统治的巩固和社会生产力的不断发展，行政区划就会发生变动，经济因素的比重越来越大。因此，现代社会的行政区划会越来越多地考虑经济发展的要求。尽管行政区划不同于经济区划，但行政区划的重要职能之一是有利于经济发展。行政区划合理，便于管理经济，就能促进经济腾飞，否则就会制约经济的发展。