我国公共服务监督机制问题的调查与分析，本文主要内容关键词为：公共服务论文,监督机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政改革的基本方向是建设服务型政府。建设服务性政府必须以公共服务作为政府的主要职能。加强公共服务监督，是推进服务型政府建设的重要内容。行政监督是公共服务监督的重要组成部分。公共服务供给主体的多元性与客体的广泛性决定了公共服务监督的外延比行政监督更加宽广。现代意义上的公共服务在我国起步较晚，但发展快速，呈现出“先提供服务，后研究监督”或“重服务，轻监督”的倾向。我国学界对公共服务监督机制的专题研究尚处于起步阶段。
为深入了解我国公共服务监督机制的发展现状与存在的问题，全面准确把握我国建立健全公共服务监督机制的现实条件、目标内涵及对策方案，从2010年6月开始，课题组以湖北省为样本，先后到省人大常委会办公厅、监察厅、财政厅、审计厅、湖北省孝感市等机关单位，进行了“公共服务供给及监督机制建设”专题调研。在此基础上，又于2011年1月至2012年3月，在湖北、湖南、河南、山东、江苏、浙江、四川、贵州等八省，进行了“我国公共服务监督现状与对策”的问卷调查。此次调查共发放调查问卷2800份，收回有效问卷2534份。经过调查资料统计分析和相关文献研究，发现了当前公共服务监督机制所存在的一些突出问题。
一、我国公共服务监督机制建设的现实困境
从回收调查问卷的统计结果看，我国公共服务监督的群众参与度、现行公共服务监督机制的公信度和群众满意度都不高，公共服务监督机制建设面临重大挑战。
l.群众参与公共服务监督的愿望强烈但参与度不高
在受访者中，认为公共服务监督“十分重要”的1021人，“重要的”1285人，“不重要的”129人，“无所谓”的88人；分别占40.29%、50.71%、5.09%、3.47%，即有91%的受访者认为十分重要和重要。认为群众和社会监督是公共服务监督重要方式的有1700人，占67.09%。关于普通公民参与公共服务监督的必要性，认为“非常有必要”和“有必要”的有718人和1511人，占到受访者的近88%；认为“没必要”和认为“无所谓”的只有215人和97人，仅占12.31%。这说明群众参与公共服务监督的必要性是得到公认的，群众参与公共服务监督的愿望也是比较强烈的。
但是另一方面，我国公共服务监督的群众参与度却不高。在调查结果中，认为目前公民参与公共服务监督“很积极”的147人，“比较积极”的654人，“一般”的733人，“不是很积极”的690人，“很不积极”的338人；分别占5.80%、25.81%、28.93%、27.23%、13.34%，即积极参与公共服务监督的仅占到三成。至于公民参与公共服务监督不足的原因，从客观方面，选择“公民参与的权利无法保证”的1249人，选择“缺乏参与必备的信息”的1206人，选择“参与渠道不畅通”的1174；分别占49.29%、47.57%、46.33%；从公民自身方面的原因，选择“文化水平较低，素质不高”的1372人，占54.14%，选择“法律观念淡薄，主人翁意识不强”的1743人，占68.78%，选择“政治参与意识薄弱”的1459人，占57.58%，选择“其他”的246人、占9.71%。
2.我国现行公共服务监督机制的公信度较低
其一，我国目前公共服务内部监督的效果并不被广泛看好。在调查中，认为党内监督效果好的390人，占15.39%；认为行政机关内部监督、专业监察机关监督效果好的分别有563人和354人，共占36.19%；认为群众和社会监督效果好的有1225人，占到48.34%。其二，选择互联网途径和非理性方式参与公共服务监督的人数多。调查显示，非常喜欢和喜欢用互联网参与公共服务监督的有316人和1075人，占到受访者的55.16%。尤其值得注意的是，在关于“有效参与公共服务监督的主要途径和方式”的多项选择中，有1225人选择“上访”，占48.34%，也有622人选择“示威游行等集体行动”，占到24.55%。对互联网的过分依赖和这种非理性表达诉求方式的高比例选项，从反面证明了我国现行公共服务监督机制的公信度不高。其三，公众对能否建立健全公共服务监督机制心存疑问。在调查中，关于“在公共服务监督机制建立健全的过程中最担心出现的问题”，选择“法律法规不健全，无法可依”的740人，选择“相关部门对监督重视度不足”1028人，选择“公民参与积极性和主动性不高”的923人，选择“其他”的31人，分别占29.20%、40.57%、36.42%、1.22%。以上三个方面说明，我国现行公共服务监督机制的公信度还比较低。
3.我国现行公共服务监督机制的社会满意度不高
现有公共服务监督机制对公众参与监督的适用度不高。认为“现有的公共服务监督机制可以和基本能够满足自己参与公共服务监督需求”的分别是168人和869人，认为“不太能和不能满足自己参与公共服务监督需求”的则有1244人和255人，选择后者的也占到了近60%。
对现行公共服务监督机制下监督成效的评价不高。认为所在地区公共服务监督很有成效的111人，有些成效的819人，成效不明显的1132人，没成效的296人，不知道的195人，分别占4.38%、32.32%、44.67%、11.68%、7.70%。
二、我国公共服务监督机制存在的主要问题
1.从主体角度，我国公共服务监督合力尚未形成
我国现行公共服务监督以内部监督为主，注重自上而下的监督。政府内部监督包含垂直监督和平行监督两种形式。从监督主体而言，一是上级政府、行政机关和部门对下级的监督。这种监督的被动性或事后性特征明显。二是政府内部专业监督机构(如行政监察、财政监督、审计监督等)及其他部门之间的监督。这种监督的覆盖面及时效性有限。据调查，我国各级财政、审计、行政监察部门尚未就公共服务作为相对独立的领域或综合性项目进行专门的监督。另一方面，相关监督部门或机构缺乏独立性且法定地位有限，使得其在行使监督职权时受到多方面的掣肘，监督效果也大打折扣。各部门之间的监督，又往往因为信息壁垒或体制障碍等，很难发挥应有的作用。三是政府及部门内部自下而上的监督。这种监督的可操作性不强。我国目前还缺乏这方面行之有效的机制，尤其是对政府和部门主要负责人，自下而上的监督往往形同虚设。
外部监督主体包括人大、政协、司法、媒体、社会公众等。据调查，目前我国各级人大、政协、司法机关尚未将公共服务作为专门对象纳入其监督的职责范围。人大、政协、司法机关依据法定职责、按照法定程序对政府及其相关部门履行公共服务职能进行监督时，不可能面面俱到，所采取的专题质询、评议建议等监督方式也缺乏必要的强制性，其监督效果往往要取决于被监督者的态度。媒体在公共服务监督中具有不可替代的作用。现实中，媒体尤其是主流媒体在公共服务监督中要受到重重压力和阻力。有些地方政府和部门的工作人员，不是闻过则喜，而是想方设法阻挠舆论监督，“防火防盗防记者”成为他们的要诀。公众作为公共服务的消费者，对公共服务的质量最有发言权，因此社会公众应是主要的监督主体。政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为是否以民意为依据，是否对民意负责，必须接受社会公众的直接监督。然而，在现有监督机制中，社会公众进行直接监督的渠道与途径相当有限。有些地方政府和部门仅按自身的意愿行事，不重视保障公众的监督权利，甚至使公众监督不得不以非制度化的极端形式出现，给社会增添不稳定的因素。
总体上看，在我国公共服务领域虽已初步构建起较为全面的监督系统，但中央与地方监督、纵向与横向监督、内部与外部监督、政策与业务监督的关系没有理顺，各监督部门的职责分工不够明确，监督合力没有形成。从理论上讲，监督主体的多元化和职责分工不明确很可能会使公共服务监督陷入奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”，产生不同主体之间相互扯皮，相互推诿的尴尬状况。从实际情况看，各监督主体之间由于职责分工不明，经常出现多头检查、重复检查或监督真空的现象，而且对于检查结果也不能共享，造成了不必要的浪费，使得监督成本提高，监督的总体效果不佳。同时，由于各个监督机构分别隶属于不同的管理系统，行政监察属于政府，立法监督属于人大，司法监督属于法院和检察院，新闻舆论监督要受到党的宣传部门的管控，各个监督机构或监督主体在体系上没有形成统一整体。因此，在监督体系中群龙无首，缺乏必要的沟通和协调，相互间推诿扯皮事件时有发生，严重影响监督机构应有的威信，也弱化了公共服务监督机制的整体效能。
2.从客体角度，我国公共服务监督机制的覆盖面有限
公共服务预算是公共服务监督的重要对象，公共服务预算是否科学、合理、可行，影响和制约着公共服务价值目标的实现程度。当前我国预算制度总体不完善，公共服务预算的范围不明确、政府及其部门的公共服务职责不清，公共服务预算水平低、执行力不足、监督不够到位。
政府提供公共服务的种类、数量和方式以及供给决策、执行过程和结果是否受到有效监督，同样是衡量公共服务型政府建设程度和水平的重要标志。当前，对政府的公共服务供给决策、执行和结果仍缺乏有效的监督。大量的公共服务供给决策不是根据社会真正需求，而是根据政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要作出的。不仅如此，一些政府部门在提供公共服务过程中的“官本位”言行和“跑、冒、滴、漏”、“寻租、设租、创租”等逐利现象，公共服务结果成为“糊涂账”等问题，也从反面说明了我国公共服务的过程监督和结果监督机制尚未建立、监督力度还十分有限。
在政府向社会组织购买服务的趋势之下，对第三部门的监督开始日益受到重视。但目前我国对企业和第三部门提供公共产品和服务的监督总体缺乏。一方面，法律法规很不健全，企业和第三部门提供公共服务的职责、质量规范缺失。政府内部的财政监督、审计监督、行政监察以及人大、政协监督等还没有有效延伸到提供公共服务的企业和第三部门(尤其是民营企业和第三部门)，专门针对企业和第三部门公共服务供给的监管机制还是一个空白。另一方面，不少地方和政府部门将公共服务的市场化和社会化改革当做一种推责任、卸包袱的方法，服务项目转移出去后，对其疏于管理和监督，对相关企业和第三部门等提供公共服务的数量、质量和收费等问题听之任之，使公众利益得不到应有的保障。
3.从运行角度，我国公共服务监督的具体机制不完善
首先，公共服务监督所依据的考核评价机制不规范。我国目前还没有一套统一、规范的公共服务质量评价标准与考核评价机制。在现行的政府绩效考核评价指标体系中，缺乏对政府提供公共服务种类、数量、结构、质量标准的刚性约束，使得一些政府部门往往以一种“例行公事”的态度对待公共服务，提高公共服务质量和整体绩效的外在压力和内在动力缺失。至于相关企业和第三部门，其提供公共服务的质量如何保障？是否需要考核评价？由谁来考核评价？如何进行考核评价？这些问题都还没有得到有效的解决。
其次，公共服务监督中的风险防控与责任追究机制不到位。风险控制旨在运用各种措施和方法，消除或减少风险事件发生的各种可能性，或者减少风险事件发生时造成的损失。公共服务风险主要是公共利益的损失，表现为决策失误、权力寻租及垄断合谋等。与风险防控机制紧密联系的是责任追究机制。实践中，当公共服务风险发生后，政府内部通常因“集体领导、集体决策、集体负责”而最终无人负责，而自下而上的追究责任又无法实现。至于相关企业和第三部门，在提供公共产品和公共服务时应承担什么职责和义务？如何追究其失职之责？至今尚无明确的规定。
再次，公共服务监督的信息共享机制不顺畅。目前，我国政府部门及相关公共服务供给主体的信息公开不够，透明度不高，公共服务监督的信息共享机制不顺畅。比如，公共服务各项决策是如何做出的？政府公共服务的投入数量究竟是多少？资金是如何分配、使用的？实施进展情况如何？各监督机构在检查监督过程中究竟发现了什么问题？如何处理等等，这些信息不公开、不共享，容易使监督者费尽九牛二虎之力、依然只能“盲人摸象”，使公共服务过程中的违法违纪问题逃脱监管，或者因过多过繁的重复监督而造成新的资源浪费。一些基层干部反映，有时对于一笔资金，从中央到地方、从财政审计监察到新闻媒体，各种检查监督者来了一拨又一拨，大家来去匆匆，似乎监督到位，其实对挤占挪用等问题，上面来的人要么难以发现，即使有所发现，最终大多不了了之。这种在信息不对称、不共享条件下的轮番监督，不仅让基层疲于奔命，也影响了公共服务的效率。
最后，公共服务监督的物质保障机制不够有力。构建强有力的人、财、物的保障机制是实现公共服务监督规范化、经常化、效能化的内在要求。我国目前公共服务监督的物质保障水平有限，监督主体在人、财、物方面甚至还要受制于监督客体，这就不可避免地出现监督主体的监督活动受到监督客体控制和干扰的现象，使监督的独立性和权威性无法保证，从而影响和制约监督活动的正常展开和监督结果的客观公正。与物质保障条件相联系，目前的内部监督仍然以人工调查、分析等传统方式和手段为主，缺乏现代化手段和方式的实质性引入与运用(目前在政府监督中出现的一些现代化手段，仍然停留在工具层面，而没有改变传统的监督模式，其实效性不大)，无法实现对公共服务活动进行全方位全过程的即时跟踪监督，实现对公共服务供给主体履行职责的不间断监督、制约、调整和校正。
三、进一步建立健全我国公共服务监督机制的建议
鉴于我国目前公共服务监督机制面临的机遇和挑战，本课题组在调研的基础上，整合来自政府部门及官员、专家学者和社会各界的建言献策，就进一步建立健全我国公共服务监督机制提出以下具体建议：
1.将“审计监督”从政府内部监督体系中剥离，使之进入人大权力监督体系
目前的审计监督，由于隶属于政府内部的部门监督，受到体制上的制约，其监督的可信性、权威性和有效性容易受到公众的质疑。而审计部门自身也处于“既要我吃别人的饭，又要我去砸别人的锅”的尴尬境地，即使是审计部门敢于碰硬，坚守原则，掀起一场场“审计风暴”，但也可能变为审计“一阵风”，只停留在“审计风暴”而无力推进“问责风暴”。如果将审计机构及职责纳入人大系统，使审计监督进入权力机关监督体系，便可大大提升审计监督分量和权重，形成公共服务的制度化“异体问责”，也能更大程度上体现人民的政府要由人民来监督的本质要求。
2.将省直接监督县市公共服务机制纳入省直管县市体制予以推进
中央把推进省直接管理县市的行政管理体制改革，作为“十二五”时期改革的重大项目。目前，各地都在积极探索，形成了“浙江模式”、“深圳模式”、“湖北模式”等，有的实行了人权、财权、事权的全部直管，有的实行的是只管财权，还有的是财权直管，人事权半直管等等。无论采取哪一种方式，都必须同时关注对县(市)及基层政府公共服务的监督。要把省直接监督县市公共服务的机制纳入其中，一并改革和探索，防止出现新的监督真空或缺环。
3.将“其他支出”从隐性类中分离出来，增强公共服务预算透明度
尽管2011年财政预算公开的范围和深度较之以往，又有很大的进步，但大多数被认为“不适宜”公开的预算条目都被隐藏在所谓“其他支出”的类别中。而且在不少地方政府公开的财政预算中，“其他支出”占的比例很高，有的甚至达到40%，是所有20余类中最大的支出。其中的具体项目繁多，有扶贫慰问、捐款赞助，但大多的是招待费、考察费、奖金补助等，凡不宜处理或超标的费用均列在其中。“其他支出”是个筐，不好公开的就往里装，这样一种“半公开、半透明”的“双轨制”的政府账本，必然受到社会公众的质疑，老百姓仍然看不清也看不懂政府是怎么花钱的，也就无法对公共服务实施有效的监督。这一状况必须尽快改变。
4.将“治庸风暴”提升为“问庸制”，创新公共服务监督机制
多年来，我们对公共服务领域中的乱作为、以权谋私的贪官及腐败之风，探索了一套较为完整的治理包括监督体制，而对于不作为、慢作为的庸官及懒政之风，似乎在治理上显得力不从心。而庸俗之风、懒惰之风、散漫之风的滋生和蔓延，已严重地损害了党和政府的形象，降低了政府及官员的公信力，也降低了公共服务的水平和质量，甚至有人将之称为“准腐败”。“治庸治懒”贵在治本，重在机制。建议国务院有关部门组织人员对迄今为止全国“治庸”模式、经验进行调研、总结、研讨，形成具有针对性、指导性和可操作性的条例或办法，使“治庸治懒”成为制度化、规范化、常态化的行为，成为公共服务监督机制的有机组成部分。
5.加强对“公务外包”的监督，建立“公务外包”专门监督机制
随着我国事业单位改革的推进，公用事业民营化门槛的降低，公共服务外包日益盛行，涉及的范围不断扩大，购买的服务项目不断增多，参与的企业及社会团体也不断增多。而如何促进政府公共服务外包的健康有序发展，规范“公务外包”行为，提升公共服务质量，也成为公共服务监督必须直面的问题。“外包”改变了政府花钱的形式，但社会公众更为关注的是这些钱该不该花。所以，在积极推进“公务外包”的同时，要提高它的透明度，防止“外包”成为掩人耳目的外衣，形成“公务外包”的专项监督机制。
总之，要按照全面履行政府职能的要求，加强公共服务的监督体制建设，全面发挥政府主管部门、专门机构的作用，形成行业自律、消费者权益保护、传媒和公众监督等相互配合的全方位的公共服务监督体系。建立健全公共服务监督机制，最终要落脚到“谁来监督”、“监督什么”以及“怎样监督”的实践问题。在监督主体方面，应进一步扩大公民、非政府组织和媒体舆论对公共服务的监督。在监督客体方面，应特别重视对公共服务权力、公共服务重大决策、公共财政重大支出、公共服务均等化及公共服务外包(相关企业、第三部门)的监督。在监督方式上，应实质性引入和运用现代化手段和方式，实现事前事中事后全过程的监督。在具体制度和机制上，应建立健全公共服务监督的信息公开机制、信息沟通机制、信息共享机制、决策风险预警机制、程序否定评价机制、考核评价与责任追究机制等。