主体功能区是两型社会建设的顶层设计，本文主要内容关键词为：主体论文,功能论文,社会论文,区是两型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F107 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2012)04-0005-04
2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上首次提出建设资源节约型、环境友好型社会(即“两型社会”)；2007年10月，党的十七大报告要求到2020年基本形成主体功能区布局，同年12月国务院批准在武汉城市圈和长株潭城市群设立全国两型社会建设综合配套改革试验区；2010年底，国务院颁布了《全国主体功能区规划》，同时各省市自治区也在制定和实施本地区的主体功能区规划；2011年3月，国家发布“十二五”规划，其第五章和第六章分别部署实施主体功能区战略、加快建设两型社会。笔者认为，主体功能区与两型社会建设关系密切，前者的制定和实施非常有利于后者的推进，这是因为主体功能区可以看作是两型社会建设的顶层设计。
一、主体功能区规划是资源节约、环境友好的宏观制度创新
我国人口众多，资源环境压力巨大。国土面积的65%是山地和丘陵，33%是干旱区、荒漠区，70%的国土会遭受到典型的东亚季风强烈影响，可能带来严重的自然灾害，这种情况在世界大国中是罕见的。我国的大陆平均高度是世界大陆平均高度的1.83倍，自然环境的脆弱性显而易见。现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22万平方公里，占国土总面积的16.8%；风力侵蚀面积195.70万平方公里，占国土总面积的20.4%。自然侵蚀加上不断增强的人类活动，共同加速了对地表的严重干扰。我国发生自然灾害的频率也呈提高之势，大约1500年前的隋代每年是1.6次，现在是每年3.9次。从现在到未来的30年当中，还可能增长到每年4.1次。
《全国主体功能区规划》提出：“要按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。”具体来说，一是要严格控制开发强度，把握开发时序，使绝大部分国土空间成为保障生态安全和农产品供给安全的空间；二是资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区要把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他地区要依托现有城市集中布局、据点式开发，建设好县城和有发展潜力的小城镇，严格控制乡镇建设用地扩张；三是各类开发活动都要充分利用现有建设空间，尽可能利用闲置地、空闲地和废弃地；工业项目建设要按照发展循环经济和有利于污染集中治理的原则集中布局，以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率，国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积；四是交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造，必须新建的也要尽可能利用既有交通走廊；跨江(河、湖、海)的公路、铁路，应尽可能共用桥位。
根据《全国主体功能区规划》，到2020年，全国陆地国土空间的开发强度(也就是居住、建设占地面积占全国陆地面积的比例)控制在3.91%以下，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内，工矿建设空间适度减少。而全国90%以上陆地面积将用来保障生态安全和农产品供给安全。绿色生态空间扩大，林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上，河流、湖泊、湿地面积有所增加。
因此，实施主体功能区战略是最大的资源节约，形成主体功能区布局是对环境最友好的宏观制度创新。
二、主体功能区实施是最有效的结构调整
两型社会建设的核心内容是转变发展方式，优化经济结构，这包括产业结构的调整和区域结构的调整。但长期以来，我国普遍存在重产业结构调整、轻区域结构调整的现象。事实上，对于两型社会建设，如果不进行区域结构调整，仅仅进行产业结构的调整难以收到实效，甚至越调越乱。
实施主体功能区规划，是根据资源环境承载能力将国土划分为四类：一是优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这类区域要优化产业结构，把提高增长质量和效益放在首位。二是重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。这类区域要承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。三是限制开发区域，是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展的原则，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。四是禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。在国家和省级层面制定主体功能区规划，有利于保护资源环境和生态环境，按自然规律和经济规律办事，维护未来的生态安全；有利于逐步缩小地区之间生活水平、福利水平的差距，推进基本公共服务均等化，推动发展成果共享，促进人的全面发展。
《全国主体功能区规划》把环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区确定为优化开发区域，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的区域率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也可以为中西部地区腾出更多的发展空间；把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的区域确定为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类区域集中，进一步推进工业化城镇化，加快经济发展；把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的区域确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类区域的生态产品生产力，使国家支持生态环境保护和改善民生的政策能更集中地落实到这类区域，尽快改善当地公共服务和人民生活条件。
主体功能区进行的是“集中均衡式”经济布局，即在较小空间尺度的区域集中开发、密集布局；在较大空间尺度的区域，形成若干个小区域集中的增长极，并在国土空间相对均衡分布。这是一种既体现高效、又体现公平的开发模式。工业化城镇化将在适宜开发的一部分国土空间集中展开，产业集聚布局、人口集中居住、城镇密集分布。在继续提升现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，在其他适宜开发的区域，培育若干新的大城市群和区域性城市群，形成多元、多极、网络化的城市化格局，使经济增长的空间由东向西、由南向北拓展，人口和经济在国土空间的分布更趋集中均衡。
主体功能区战略很好地贯彻了调整空间结构的理念。空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区的总面积已经相当大，但空间结构不合理，空间利用效率不高。而主体功能区的重大创新，就是把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，把国土空间开发的着力点从占用土地为主转到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上来。
一言以蔽之，主体功能区划分将彻底改善我国的国土开发格局，以较少的国土面积(主要是优化开发区域和重点开发区域)承载更多的人口和经济活动，让更多的国土空间得到休养生息，为子孙后代留下更多的发展空间。实施主体功能区战略，是最高层次的结构调整，是最大的可持续发展，是最根本的经济“两型化”举措。
三、主体功能区布局是最高层次的统筹城乡发展
统筹城乡发展，是两型社会建设的必然要求。在国务院分别批复的武汉城市圈和长株潭城市群《两型社会建设综合配套改革试验总体方案》中，“统筹城乡发展”都是非常重要的内容。
从空间尺度看，统筹城乡发展可划分为不同层次。我们经常采用的是具体方法，如建立城乡结对帮扶点，以企业带村组，派驻小康建设工作队、新农村建设工作队，等等，这些属于微观层次；建立新农村试验区，甚至是设立县级以上的统筹城乡发展试验区，都属于中观层次；而主体功能区布局，则是宏观层次也是最高层次的城乡统筹。
《全国主体功能区规划》指出：“按照统筹城乡的要求进行开发。城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，有条件的地区要将城市基础设施和公共服务设施延伸到农村居民点。”为此，明确了相应的土地政策：一是按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。二是探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模挂钩。三是探索实行城乡之间人地挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩。四是探索实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。
“三农”问题是全党工作的重中之重。《全国主体功能区规划》把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善；坚守18亿亩耕地“红线”，对耕地按限制开发要求进行管理，对基本农田按禁止开发要求进行管理；按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间，增加农村公共设施空间，重点将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间；通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。
城市并非以孤立的空间存在，它与其所在的区域是相互联系、相互促进、相互制约的辩证关系，用一句话可以概括城市与区域的关系——城市是区域的核心，区域是城市的基础：区域产生城市，城市反作用于区域。工业反哺农业、城市带动农村并不是一种施舍，而是巩固工业、城市“基础”的必然要求，是工业、城市可持续发展的唯一出路。本着基本公共服务均等化的原则，《全国主体功能区规划》加大对“三农”扶持力度，规定中央财政继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力；中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，重点考虑属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并通过明显提高转移支付系数等方式加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度；省级财政要完善对省以下转移支付体制，建立省级生态环境补偿机制，加大对重点生态功能区的支持力度；建立健全有利于切实保护生态环境的奖惩机制。同时，鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。
武汉城市圈和长株潭城市群在两型社会试验区建设中，都进行了统筹城乡的体制机制创新，也开展了财政转移支付和生态补偿试验，但仍然只是中观层次。只有主体功能区战略才是最高层次的城乡统筹，它的全面实施必将大大推进我国的两型社会建设和全面小康社会建设。