发达国家对外资银行的监管经验及其借鉴，本文主要内容关键词为：发达国家论文,外资银行论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截至2006年10月，在我国的外资银行的营业性机构已达225家，代表处211 家，其资产规模为591.45亿美元，所有者权益达62.13亿美元。加入WTO后，我国金融业将进一步融入国际金融体系中，外资银行业的发展对我国银行监管提出更高的要求。本文以发达国家对外资银行监管的成功经验为借鉴，考察我国外资银行监管现状及存在的主要问题，探讨金融市场开放后我国如何对外资银行进行监管。
我国外资银行监管现状及存在的问题
目前，我国已初步建立了对外资银行监管的基本法律框架，而且在逐步与银行监管国际惯例接轨以完善立法。这对规范外资银行的运作、保护国内金融秩序起到了一定的积极作用，但随着我国金融市场的完全开放，我国对外资银行监管法律的不足逐渐暴露出来。这主要体现在：
（一）对外资银行的监管目标不明确
外资银行的监管目标是对外资银行进行法律监管的基本出发点和最终归宿。明确规定对外资银行的监管目标是实现对外资银行有效监管的一个重要条件。正因如此，世界各国尽管由于经济发展水平不同，历史文化背景相异，法律制度有别，各自的金融监管目标在法律表述上存在差异，做法上也有所不同，但为确保监管目标的权威性和稳定性，大多在其金融法律、法规里对其予以明确的规定。但即使是我国的新《外资金融机构管理条例》也未对外资银行的监管目标作出明确规定。这种监管目标的缺失与模糊必然造成在监管中缺乏明确的指导，因而对我国的外资银行监管极为不利。
（二）有关外资银行监管的法律缺乏体系化
我国目前对外资银行监管存在立法空白，缺少一部调整和规范外资银行的基本法。目前对外资银行的监管主要依据是《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，作为行政法规，效力层次太低。新出台的《银行业监督管理法》也并非专门针对外资银行的立法；而对中资商业银行的监管依据是《商业银行法》。同一监管当局对外资银行和中资银行所依据的监管法律在效力层次上的不一致，易使被监管者对监管当局的公平性和执法的可靠性产生怀疑。对外资银行监管在法律法规上仍留有空白点。
（三）监管机构组织体系单一并且职责不清
银监会成立以后，代替中国人民银行行使对外资银行的监管权。但是在具体实践中，国务院相关机构也参与管理。这造成了多头管理、分工不明确、监管标准不一、关系不协调等矛盾，影响了监管机构的有效性和权威性。另外，2003年4月，中国银监会挂牌，2004年2月《中华人民共和国银行业监督管理法》正式实施，这标志着我国分业经营，分业监管的体制已经形成。在我国对内资银行实行分业经营、分业管理，但是对外资银行又允许混业经营，在我国银行、保险、证券三大监管主体分立又尚未建立有效合作机制的情况下，难免会使外资银行的一些业务游离在银行监管体系之外，形成监管的真空，破坏金融体系的安全和稳健。
（四）有关外资银行的监管未能与国际接轨
我国对外资银行的监管立法未能体现巴塞尔协议的有关精神。根据巴塞尔协议的有关精神，必须对跨国银行实行合并监管和统一并表监管，其中并表监管强调了跨国银行母国对其海外分支机构的监管责任。而我国重新修订的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》只要求外资银行在市场准入、变动投资额或股权及市场退出时，提供所在国或者地区有关主管当局的监管意见，在对外资银行的监管立法中，没有涉及与外资银行所在国监管当局之间的合作监管，以及国内法律与外国法律之间的冲突解决方法。
发达国家对外资银行监管的经验
（一）美国对外资银行的监管
美国对外资银行实行双重监管体制，即联邦储备局和财政部的货币管理局是联邦级外资银行的管理机构；各州的银行局则是州级外资银行的主管机构，这种体制可确保外资银行从申请注册到运营全过程都受到严格监管，也有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现外资银行经营中存在的问题，并及时采取措施降低风险。
美国法律对外资银行具体的监管措施包括：一方面，在外资银行准入的监管方面，规定了外资银行的进入形式，可以“分行”、“代理行”或“代表办事处” 形式在联邦注册，也可以通过购买现有美国联邦银行的方式进入美国。同时还规定了批准外资银行进入美国的标准和需要考虑的因素，如外资银行的财政和管理能力，是否向联邦储备局保证，对美国国内外商业竞争的影响及是否是社区需要的等标准和因素。这样，使外资银行在进入美国时就降低了风险。 另一方面，对外资银行业务的监管上，采取“ROCA”（是“风险管理”、“作业调控”、“遵守法规”和“资产质量”的简称）的等级评估制监管方式，其重点放在风险管理上，还规定对外资银行收取存款准备金，最高不得超过该分行或代理行所收存款的22%。此外对贷款数额的限制，贷款额不得超过其母行资本的15%。同时还规定了存款保险制度，要求吸收存款少于10万美元的外资银行联邦分行必须在联邦存款保险公司保险。
（二）英国对外资银行的监管
英国实行的是一元监管体制。英国的英格兰银行作为中央银行，具有独立行使金融监管职能的权力，它有权对包括 外资银行在内的所有银行统一进行监管。英格兰银行不但有权对外资银行行使发照权和检查监督权，而且在认为有必要时，有权撤销外资银行的执照。
由于英格兰银行不是政府的一个部门，它具有较强的独立性，政府不干预英格兰银行的货币政策执行，也不干预英格兰银行对外资银行的监督。因而在对外资银行的监管上，英格兰银行拥有全面的权力，具体监管体现在对外资银行市场准入的监管，新开业的外国金融机构的申请条件与国内金融机构相同，开设外资银行的代表处，要通知英格兰银行，并且由它提交有关管理机构的资料。而开设分行，则必须向英格兰银行申请“核准机构”的牌照，并符合相应的条件。
在业务经营监管方面，英格兰银行有权对接受存款业务的银行进行监督和控制， 并设存款保护草案，英格兰银行还要对银行贷款的国家风险实行监督，重点在银行管理的质量、市场信誉、损失记录及利润方面。监管手段以非现场监管作为监管的重点，要定期向英格兰银行报送统计报表、审查报告，审查报告还涉及银行的内部系统及控制等方面。英格兰银行还注重与外资银行母国开展交流与合作，如果它认为向其母国开展交流与合作，有助于该国更好地履行监督职能，则它会将与外资银行有关的情况通报给该国。
（三）日本对外资银行的监管
日本对外资银行的监管是由日本大藏省进行的，对外资银行的审批、监管都拥有极大的权力。其监管的内容包括：任何一家外资银行的开业经营、合并、歇业、解散等，都必须经过大藏大臣许可；大藏大臣有权要求外资 金融机构提交有关业务或财务状况的报告，并对其 进行监督检查，大藏大臣认为必要时，可命令外资银行停止其全部或部分业务，对于严重违反法律的可撤销其经营许可证。而日本银行作为货币政策的执行者，在行政上接受大藏省的领导，配合大藏省实施监管。其对外资银行监管的重点是从业务角度，对外资银行的资产质量和风险状况进行监管。
通过对以上国家的外资银行监管法律制度的分析，可以看出，在世界范围内外资银行监管法制具有如下发展趋势：中央银行和专门的金融监管机构共同监管；建立健全外资银行监管的法律法规体系，以实现监管的规范化和法规化；重视外资银行的自律。外资银行自律组织比政府更熟悉银行业运作的实际情况，在执法检查和纪律监控方面具有更大的灵活性和预防性；加强国际监管合作，加强与母国监管当局的合作，坚持银行监管的协调性原则。
完善我国外资银行监管的思考
（一）明确监管目标
世界上大多数国家都通过其金融法律、法规对监管目标予以 明确具体的规定。我国也应在立法中明确规定对外资银行的监管目标，可具体规定如下：维护外资银行稳健。稳健含有安全、稳定之义，是外资银行健康发展的重要标志，也理应成为我国外资银行监管刻意追求的核心目标；维护公众利益，尤其是存款人和投资者利益。存款人、投资者和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位。对金融业社会弱者利益的特殊保护，随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点；促进内外资银行公平竞争。外资银行与国内银行应在平等的基础上展开竞争。为此，监管当局要依法为外资银行提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会。
（二）完善相关法规体系
应由全国人大制定一部统一、权威、完善的外资银行法，应对外资银行的市场准入、市场运作及市场退出等各方面作出明确规定。对外资银行监管的立法应分层次进行。第一层次应为有关监管方向和原则的法律框架，即《人民银行法》和《商业银行法》及以这两部法律为依据而制定的外资银行法；第二层次为监管当局制定的外资银行法实施细则；第三层次为有关外资银行业务的具体指导措施，供银行监管人员具体操作使用。为保证法规能不断适应具体情况的变化，立法机关应当定期对《外资银行法》的有关条款进行修订，监管当局应当随时对实施细则和指导措施进行调整 或制定新的规定，使之系统化、具体化、定量化，增强其权威性和可操作性。
（三）完善监管组织体系
建立以政府监管为主导、行业自律为基础、完善的社会监督机制为补充的针对外资金融机构的组织体系。首先应建立专门的外资银行监管部门，培养高素质监管人员；其次应建立银行同业公会或类似性质的自律性组织，把外部监管和银行内部自律有机结合起来，促使外资银行按行政区域或经济区域组建外资银行同业协会，以协调同业之间的管辖，相互交流信息，解决行业中的纠纷和争端以维护市场的公平竞争，分担外部监管的繁重责任；再次，充分发挥独立公平的社会性监督机构的作用。另外建立银监会、保监会、证监会之间的有效合作机制。
（四）加强国际监管合作
跨国银行的发展趋势是越来越大型化，相比之下各国政府的监管机构越来越小，小政府、大银行将成为国际金融发展的一种趋势。因此，真正有效的监管是母国和东道国的监管机构联手合作，共同负担起跨国银行的监管任务。建立信息交流机制是实现母国和东道国共同监管的重要保证。《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》），为金融监管体系中各项基本要素制定了国际统一标准，为各国之间求同存异，在金融监管方面达成协调一致提供了基础。该文件也是中国人民银行正式与巴塞尔委员会合作，参与讨论指定的第一个巴塞尔文件。我国已承诺实施《核心原则》，这更要求我国监管当局尽早探索出一条合适有效的监管路径，以与国际通行做法接轨。《巴塞尔核心原则》要求：为使母国监管者有效实施监管，在对等和信息保密的条件下，东道国监管者应必须与其有关外国监管机构交流外国银行在当地的信息。我国对于金融市场和金融机构信息收集和处理未给予足够重视，相关的操作机制也未完善。在对外资银行的监管中，未对建立与母国的信息交流机制做出规定，应在今后的立法中加以完善。