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未来十年我国财政将面临许多新的问题与挑战。如何进一步深化财政体制改革，加快建立稳固、规范、高效、健康的财政体系和财政运行机制，是保证国民经济持续快速健康发展的关键。对此问题，在理论界也是分歧很大，莫衷一是。
当前财政承担起刺激经济增长的主要角色，但其内在矛盾也充分展现
进入“九五”时期以来，我国宏观经济环境发生明显变化。经济增长速度从1992年14.2%的高速度逐步回落到1998年7.8%,1999年的7.1%，物价自1997年10月份以来持续负增长，出现了通货紧缩的迹象。专家们普遍认为，伴随宏观环境的变化，财政政策从缩小财政赤字、压缩财政支出的紧缩取向转而扩大赤字，增加支出，承担起刺激经济增长、调控经济运行的主要角色。财政自身角色的遽然转变，不仅使财政收支状况发生明显变化，也使财政体制和财政调控机制的内在矛盾与缺陷得以充分展现：
全国财政收入占GDP的比重有所提高，但中央财政收入在全国财政收入在全国财政收入中所占的比重继续降低；财政政策从相对紧缩转向积极扩张，中央财政赤字是小幅压缩，随后在扩张的政策取向下快速膨胀；国债自身滚动加快，成为宏观调控的重要工具，导致国债发行规模和国债余额急剧扩大；财政支出增长速度相对于收入增长速度先低后高，支出结构开始进行调整，为刺激经济，基建支出和社会保障支出明显增加；政府职能还是在预算内、预算外、制度外三类资金共同支撑下实现的。
当前，积极财政政策为刺激经济增长，扩大内需，实现经济增长目标起到了举足轻重的作用，但理论界的专家指出，财政中存在的问题，蕴藏的风险也不容忽视。
第一，在财政平衡政策问题上，转变观念十分必要。在市场经济条件下，财政在全社会收入的初次分配中并不居于主导地位，初次分配主要是市场在调节，财政的角色成为“补缺口的上帝”。因此，在市场经济国家中，财政赤字和政府债务成为经常的现象。政府可以提出和做出减少赤字和债务的努力，但是消灭它们，达到计划经济体制中的那种平衡，既不现实，也与总的社会主义市场经济体制不相适宜。
第二，在市场经济条件下，要接受许多发达国家的经验教训，在迫不得已地采用财政赤字政策时，必须注意控制财政赤字和政府债务的规模。目前非常值得研究的不是能否或者说要不要财政赤字的问题，而是把财政赤字和政府债务的数量控制在一个适宜的规模上的问题。
第三，当前中国的财政状况比较困难，体制上的问题也比较多。压缩或消灭赤字好像暂时缓解了财政的压力，但这种做法会给经济增长带来不利的影响，反过来将进一步加剧财政的困难。这种消极的办法，可能会给经济发展和财政都带来进一步的困难。
第四，我国税收制度与经济发展格局依然不能相互适应；分配行为混乱；企业经济效益下滑；财政收入紧张的状况短期内将不会有大的改观。
第五，财政政策面临持续进行相对扩张的压力；支出的体制惯性和法定要求，以及经济中产生的新问题，致使财政支出刚性增长，财政可调控财力严重不足将成为愈加突出的问题。
第六，脆弱的财政基础和快速增长的债务负担并存，财政风险日益令人关注；财政的风险事实上并不仅仅在于财政赤字和国债方面，对我国威胁最大的有可能是多年来经济中积累的矛盾所形成的潜在风险。不论地方潜在赤字、银行不良资产，还是可能发生的社会保障收支矛盾，都可能直接使财政状况恶化，引发相对严重的财政风险。
未来十年财政仍将担任重要角色但要高度重视风险
我国的21世纪初期财政收支测算应包括“九五”最后一年即2000年和“十五”规划期间。按考察的因素的不同，对21世纪初期我国财政形势的看法也存在很大的分歧。
有的学者认为，对2000年的财政收入预测暂不考虑税费改革的体制因素，对政策因素、征管因素以增减持平处理，经济增长方面按7%考虑，物价方面按3%考虑，财政收入增长与经济增长同步。按此测算收支相抵，2000年中央财政赤字比1999年扩大157亿元。
“十五”期间，直接影响国家可支配财力的数量主要是经济增长，因此收入测算中以经济增长作为主要参数。据当前一些机构的研究报告及世界银行发展报告，按照7%的经济增长速度，和国家计委物价预测中的3%的价格方案考虑，“十五”的GDP现价增长速度为10%。据此，2005年全国财政收入将达到19150亿元，平均每年增加可支配财力1400多亿元。
支出的考虑主要从需要与可能两个方面来分析。“十五”期间是否需要继续扩张支出规模，主要取决于中期经济形势的发展，关键在于国际经济形势的变动趋向和近两年来采取的扩张政策刺激国内需求的效果。从经济周期的调控运行来看，财政政策从扩张到收缩都应有过渡，需要保持相应的连贯性，不可也不应该大起大落。因此不管形势如何发展。财政支出的压力是很大的。从财政支出能力的可能性方面分析，主要受制于政府资金的筹措能力。政府融资规模也必须有限度，要考虑经济承受能力，考虑财政负担能力。按现行统计口径加上当年的国债付息额的财政赤字规模控制在GDP的3%是一个稳妥的界限。1999年预算安排的中央财政赤字占GDP的比重为1.7%，如果考虑加上当年的国债付息额的财政赤字，估计当前占GDP的比重将占到2.2%，这样从可能性方面来讲，还有占GDP的0.8%比重规模可以实施财政扩张政策，余地不是很大，但还是有空间的。
另有学者认为，21世纪初期我国财政将面临以下几个影响因素。
1、“九五”时期财政收入占GDP的比重持续提高，2000年估计能够继续保持在12%左右的水平上。但“九五”时期财政收入的增长很重要的在于一些临时性、政策性因素的影响，这些因素在“十五”时期将很难继续发挥作用。“十五”时期国家财政收入的增长将主要依赖税收与经济的协调增长。
2、当前我国财政收入与经济协调增长的机制还没有真正建立，长期以来影响我国财政收入提高的因素依然存在。税收结构仍不能与经济发展的格局相适应。从全口径政府分配活动看，预算内财政收入仍然只是政府分配的一部分，预算外、制度外分配活动继续为政府运转提供大量资金来源，同时也可能继续造成预算内财政资金的大量流失。“九五”时期以来，我国经济进入生产相对过剩、产业结构需要进行大力调整的发展时期，在经济增长速度连续下滑的同时，企业的运营状况持续恶化，国有企业的状况令人堪忧。企业经济效益整体好转仍需假以时日。经济速度下降、企业效益下滑，从外部环境角度直接限制了政府的财源。
3、从预算内财政收入支出的角度看，经济的宏观税负（预算内财政收入占GDP的比重）很低，1998年也只有12.4%。而从整个政府分配活动看，把预算外、制度外等政府活动赖以维持的资金来源考虑在内，经济维持整个政府运转的负担估计占GDP的比重在25%以上。所以，从全口径的政府收入角度看，经济的税负并不算低。“十五”面临的困境是：如果在不能减少经济中不规范的政府分配活动的同时，采取措施增加财政收入，必然将加重整个经济的负担水平；如果仅仅把预算外、制度外转化为预算内进行管理，又不得不维持这部分资金原有的支出格局，并不能增加财政可直接支配的财力，从而也就不能有效缓解财政当前的收入困难。
4、1998年和1999年，我国已经连续两年实行增加国债发行、扩张政府需求的积极的财政政策。从目前看，在“九五”末期和“十五”初期，继续实行相对扩张的财政政策仍然难以避免。普遍的看法认为，我国经济需要比较长的结构调整时间。根据世界银行有关专家的分析，在这个期间里，如果不能采取有效的措施，经济增长速度可能下降到4.5%左右，这个速度显然是我国社会现状所难以接受的。因此，财政政策面临着持续扩张的压力。
5、初步测算，考虑物价因素，如保证法定支出增长与经济增长同步，“十五”时期仅支农、科教文卫支出、价格补偿等因素即可占去财政每年新增财力的50%左右。如果考虑到近年来大量下岗职工的生活保障问题、粮食收购等资金需要，财政（尤其是中央财政）的可调控财力极为有限，“十五”时期财政收支矛盾将更加突出，作为宏观调控主体的中央财政无疑将要面对更加严峻的考验。
6、在我国财政调控经济手段缺乏的情况下，实行积极的财政政策最终体现为财政赤字和国债的增加，但财政赤字的扩大和国债规模的增加，也相应增大了财政的风险。很显然，不论从财政赤字还是国债角度看，联系到我国脆弱的财政基础，财政风险都不是一个让人可以放心的问题。
还有学者认为：对“十五”时期我国国债规模的预测主要基于“九五”时期经济运行情况，特别是与1999年国民经济计划指标紧密相关。“十五”时期各主要指标预测是：GDP计划增长7%；中央财政收支保持1999年增幅不变；根据“十五”时期的中央财政赤字和内债、外债的还本付息情况，各年国债发行额将为4100亿元、3800亿元、3800亿元、3500亿元和3500亿元，累计近19000亿元，比“九五”时期新增3800亿元。依此计算，“十五”时期的不含利息支出和包括利息支出的中央财政赤字率，以及中央财政债务负担率仍都在国际公认的安全线内。如果依此指标，我国“十五”期间仍存在一定的发债空间。
但是，为避免给未来造成新的不良债务，必须同时注意处理好发债、用债和还债之间的关系，有效监督财政资金的运用，提高国债资金的使用效益。“十五”时期我国财政政策的立足点仍应放在继续支持国民经济适度增长，缓解和消除经济紧缩现象；同时，要下大力气调整优化财政支出结构，健全和完善财政管理体制，积极培植财源，增强财政基础，提高财政“两个比重”，尤其是要尽快提高中央财力，逐步降低中央财政债务依存度，灵活运用财政宏观调控政策。就债务政策而言，“十五”时期应进一步调整、完善国债市场，实行适度的国债调控政策，促进国民经济持续、健康、快速发展。
财政在承受压力的同时如何适应经济增长专家意见不一
目前财政为保证经济发展，承受更大压力的同时，也是迫使财政加快改革，集中财力，健全财政体制，增强调控能力的机遇。财政只有在这种挑战和机遇中，通过改革，克服困难，顾全大局，采取积极的措施，才能在促进经济增长的基础上，使财政走出困境。对于21世纪初期的财政政策在理论界大体存在着四种建议。
第一种建议：考虑短期政策与中长期政策的协调衔接，近期我国财政政策的取向有以下八个方面：
1.坚定不移地贯彻实施“反周期”宏观调控方针。市场经济的发展已使中国经济运行基于“自然节律”的周期波动趋于明显，因此财政政策作为市场经济下“间接调控”的主要政策手段之一，势必要更加自觉地和坚定不移地在目前所处的经济运行低谷阶段，与货币政策相互协调配合，作扩张性的“反周期”调控操作。
2.酌情对积极的扩张财政政策在实施重点和操作方面作出微调。根据项目实施情况和优化经济结构的通盘考虑，近期的投资重点，应向兴办基本农田水利、防治环境污染、建设一般民用住宅等方面适当调整并更为收扰。
3.财政职能应在退出“越位”和填补“缺位”两个方向上作出积极调整和探索。随政府职能和财政职能的进一步转变和调整，财政应在一般竞争性的生产建设领域“淡出”，其提供公共产品与服务以满足社会公共需要的职能，需要更加强调和重视，摆到更靠前的序位上。
4.“费改税”渐入快车道。以“清费规税”为重点的政府财力整合，代表了现阶段财政政策的一个必然导向。这也意味着对政府行为的规范约束和对“既得利益”的调整，将随之进入更深入，更具体的阶段。
5.改革的深化将引出进一步的机制磨合过程。财政政策是服务于发展和改革的，目前既需要作出不同寻常的短期调节，又需要掌握中长期的总体机制转换、协调与配套。
6.新调控方式与手段的探索将成为现实生活的迫切要求。财政政策需进入市场经济“间接调控为主”的轨道，因而必须积极探索新时期可行的间接调控新方式。
7.管理的科学化、规范化势在必行。现实生活正在呼唤财政收支管理的进一步严密化和与市场经济国际惯例的接轨。从财政政策指导上看，今后必将对收入、支出、转移支付的各个环节与相关领域，强化这类趋于严密、规范的管理。
8.进一步推进统一市场和企业公平竞争环境的营造。实现企业间的公平竞争、优胜劣汰，是建立社会主义市场的既定方向和动态过程。
第二种建议：在看到实施积极的财政政策，拉动经济增长积极效应的同时，还要对其下一步发展及可能出现的问题作出前瞻性分析。
实施积极的财政政策必须适度，并对可能出现的问题及早研究。从中长期看，我们必须坚持实行适度从紧的财政政策，严格控制并逐步缩小财政赤字和发债规模。要对国内外经济形势和国内的物价走势、国债资金使用效果及还本付息等进行密切监测，早作应对。要把激活消费作为今后我国经济增长的主要措施，而不宜简单地再靠政府投资推动。发挥政策要素的组合效应。财政政策与货币政策作为宏观经济政策的两个主要手段，首先必须相协调、相配合，要继续适度加大深化金融体制改革，开展消费信贷和对中小企业信贷的支持力度，以充分发挥两个政策工具的作用和效力。要特别注重发挥财政资金的杠杆和导向作用，更多地采取通过财政贴息和为高新技术贷款提供担保等间接手段，用较小的投入去启动企业和个人的投资和消费。
第三种建议：在短中期实行相对积极的财政政策过程中，要注意与长期建立稳固、规范、有效、健康的财政目标相衔接，根据经济运行的变化调整调控力度，追求财政在较长时期里相对的平衡；以界定事权为基础，以费改税为突破口，深化分税制改革，建立合理的转移支付制度，调整优化支出结构，下力气提高财政特别是中央财政的调控能力；继续完善和调整税制，加强征管，使税收成为政府行使职能的财力基础；改革预算制度，建立全口径政府收入、支出管理体系，合理控制国债规模和结构，实行国债的动态化管理，防范化解财政风险；加快对财政规范化、制度化建设。
第四种建议：对“十五”财政的测算，按照坏、中、好的经济大环境做三个方案。无论最大限度运用财政扩张政策方案，还是维持现行财政规模的扩张过渡政策方案，还是恢复适度从紧财政政策方案，“十五”期间财政赤字绝对量都不可能比“九五”时期减少。因为我国支出刚性的特点所造成的财政政策缺乏弹性的问题，始终还未在机制上解决。按最乐观的方案所展现的情况，“十五”期间要实现每年保持2000年赤字绝对额不变，财政支出年均增幅必须低于财政收入年均增幅1个百分点。那么，要实现2000年赤字绝对额还减少的目标，起码要低于1个以上的百分点才行。在经济逐步回升的初期，要求财政大幅度缩减开支，很不实际。为此，建议选择赤字率的相对标准，作为“十五”期间的财政状况的调控指标，将之控制在GDP3%（含债务利息口径）之内，并随着经济形势的发展变化，相机采取提高、维持不变或者缩小。
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