瑞典创新政策议程设置的“多源流”分析——以“2009—2012年研究与创新预算法案”为例，本文主要内容关键词为：瑞典论文,源流论文,议程论文,法案论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》中，瑞典2010年、2011年、2012年的排名分别位列第2位、第3位和第4位。[1－2]瑞典的优势除了政治等方面的制度健全、政府透明度高、腐败指数低外，强大的创新能力是其长期保持竞争优势的重要保障。瑞典在研发领域一直被视为是全球领先的国家，研发投入占GDP的比例达3.5％以上(OECD国家的平均水平是2.3％)。在创新政策①领域，瑞典的作为主要体现在每4年一度的“研究与创新预算法案”和瑞典创新战略的发展上。
从1982年开始，每4年，瑞典国会都会制定1个法案，以决定未来4年公共研究和创新支出的资金分配，并设定优先发展领域。这是一种具有历史传统的政府行为，法案在政府各部门、相关机构以及有关利益相关者的参与下制定。为保证法案的落实，不同的年份会出台相应的政策配套措施。1998年瑞典内阁提出建设“领先的知识国家”，在之后的2001年，由工业部长Bjorn Rosengren领导，开始了一项“瑞典创新战略”的筹备工作。2004年夏，工业能源交通部与教育研究部共同提出了“创新型瑞典”战略("Innovative Sweden")。2011年12月，工业能源交通部又组织了一次关于新的瑞典创新战略的讨论会，主线是关于将广义的创新观念运用到创新政策的制定和实施当中。[3]其间，“2009—2010年研究与创新预算法案”，是瑞典有史以来规模最大的创新预算法案，体现了瑞典对创新领域的空前关注。
显然，这样一个创新预算法案的形成不可能是某一单方面的因素导致的。在制定政策时，一方面，人们希望政策应具有信息基础并经过充分的分析，即可以理解为决策的科学化；另一方面，人们也希望政策制定过程具有民主的价值，瑞典这样的作为在创新领域表现突出的民主国家尤其如此。这些目的如何通过创新政策的议程设置与制定过程来实现，本文将运用多源流模型对此进行分析。
1 瑞典“2009—2010年研究与创新预算法案”
瑞典政府于2008年发布了“2009—2012年研究与创新预算法案”(以下简称“2009—2012年法案”)，力图通过该“法案”加强对国家战略研究的资助和管理。
瑞典2009—2012年法案资助额为15.7亿克朗，比前3个时期法案资助额的总和还要多(见图1)。根据该法案，瑞典2009—2012年，还将提供额外的50亿克朗支持公共研究与创新投入。在这4年里，额外增加的资金主要流向3个方面：一是投入15亿克朗，额外资助给各大学；二是增加共近8亿克朗，投入给瑞典创新体系局(VINNOVA)、瑞典四大研究理事会、瑞典能源署以及瑞典航空署；三是投入18亿克朗，用于该法案制定的24个国家战略领域研究计划。2009—2012年法案制定的24个战略领域，其每个领域将展开数个研究项目，瑞典各大学是主要的项目承担机构。[4]
瑞典2009—2012年法案，也是对高校和研究理事会及瑞典创新体系局直接拨款最多的一个法案。在此次预算分配中，最大的受益者是大学和教育机构，其次是瑞典研究理事会和创新局。
研究与创新预算法案虽然每4年都会自动地进入议程设置中，但其内容和优先领域会发生变化，2009—2012年法案是对瑞典60多年以来的基础研究资助体系最大程度上的一次改革。为什么本次法案的规模会扩大，为什么某些领域的问题会得到重点关注，会提到政策议程中，多源流政策分析可以更好地揭示这个过程。
2 多源流政策分析模型
多源流政策分析模型由美国著名政策科学家和政治学家约翰·金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出，主要探讨的是政策制定的前阶段——议程设立的过程。金登认为，在社会众多的问题中，其中的某些成为公共问题，并最后进入政策议程，偶然性事件发挥着重要作用，而且这也是问题、政策以及政治三大源流共同作用的结果。[5]
2.1 问题流
问题之所以被引起重视，在于可能是指标直观的警示作用；随之，危机、灾难等焦点事件使得问题被凸现出来；最后，现行项目运作的反馈使问题得以意识；在问题被识别和界定的过程中，价值观也会对其发挥影响。
2.2 政策流
政策流主要是指由特定领域的专业人士形成的政策共同体(包括专家和官僚、国会办事人员、学者、利益集团及学者、研究人员和咨询人员等)所完成的具有吸引力的备选方案和政策建议。其完成是一个不断提出议案、讨论、修改，然后再提出的反复过程，方案若想被接纳，则必须符合技术可行性和价值可行性标准。
2.3 政治流
政治流主要由国民情绪、公共舆论、行政当局的变更、党派或意识形态的变化、国会议席的重大调整以及利益集团的压力活动等因素构成。政治源流中的各种力量在寻求平衡的过程中并不是依靠科学合理性的说服来达到，而是通过政治的艺术——妥协和讨价还价完成。
这3股溪流最后在政策窗口汇聚，在政策企业家的努力下，当政策窗口被打开时，问题就会被提上政策议程。在这里，政策企业家是指那些为了争取到自己所偏好的未来政策而愿意投入资源的人。而政策之窗则是政策建议的倡导者提出其最得意解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。[6]
3 对瑞典“法案”议程设置的多源流分析
3.1 问题流
2008年，全球性的金融危机爆发，瑞典难以幸免。瑞典的经济属于出口型经济，国际贸易的低迷直接导致其进出口贸易的萎缩，国内实体经济受到较大影响[7]。但是，相比其他许多国家，瑞典受金融危机的冲击并不是非常严重。金融危机的冲击，进一步强化了瑞典发展知识经济、提升创新能力的意识。值得指出的是，瑞典政府加强对于创新的重视程度却不仅仅是为了应对经济衰退。
更主要根源可以回溯到由瑞典学界提出的“瑞典悖论”，它是指高创新投入指标与低产出指标之间的不匹配。Edquist等人基于欧共体创新调查二和欧共体创新调查三的数据，用不同的、具体的指标对瑞典和其他四五个小型欧洲工业化国家进行比较，其间发现：就高研发与创新活动投入对应产品与过程创新高产出方面来说，瑞典国家创新系统的能力表现不如其他小型工业化国家。[8]这使得在过去10年中，一种本国的创新绩效表现不佳的看法一直困扰着瑞典。而金融危机则在此基础上加深了要更加关注创新的紧迫感，并最终使得政府部门和企业部门共同努力，寻求提高创新能力和全球竞争力的方法。[9]
此外，瑞典政府从长远可持续发展的角度出发，认识到未来将深刻影响本国发展的两大问题：第一，在全球化的时代，作为出口导向型的国家，瑞典经济的国际竞争力必须建立在出口产品的高知识含量上，这就是瑞典政府将研发与创新视为经济发展政策的核心因素的原因。第二，人类越来越面临着一些巨大的挑战，例如，温室效应、能源危机、水资源短缺、世界局部地区的贫困问题、世界范围内人口变化的影响、此起彼伏的国际性冲突以及流行病的威胁等等，而这些问题的成功应对离不开新知识的产生和运用。基于以上两方面对于未来发展所面临的问题的判断，瑞典政府加强了对未来的投资。[10]
3.2 政策流
1982年开始，每4年，瑞典国会都会制定一个法案，以决定未来4年公共研究和创新支出的分配结构，并设定中期的优先发展领域。这是一种具有历史传统的政府行为，法案在政府各部门、相关机构以及有关利益相关者的参与下制定。
2004年，瑞典工业能源交通部与教育研究部共同提出了“创新型瑞典”战略。这一战略由一个专门的工作组制定，也获得了企业界和工会组织的支持。战略制定工作组成员包括国家各个部门的代表以及研究理事会、高等教育机构、研究基金会和科学团体等的代表。[11]
创新型瑞典战略内容包括：要把瑞典建设成为欧洲最具竞争力、最有活力和以知识为基础的经济体，从而成为对世界上各类知识型企业最有吸引力的国家；在许多优先发展的研究领域取得大量世界领先的知识；发展研究界、公共管理部门和工业与贸易界的相互作用，确保知识向产品和服务的大规模转移；更加密集、更快地开发商业产品和培养创新人才，将是确保新老公司发展的重要途径；政府投资将成为创新并且经济增长的推动力；瑞典将建设成为世界上受教育水平最高，利用人才能力最好的国家，具有鼓励首创精神和技术开发的工作环境；瑞典社会将用良好的环境把经济发展、社会福利和凝聚力结合在一起。[12]
2005年3月，研究政策的建议得到了进一步的深化，以力图实现创新政策的战略。在这个战略中，瑞典的研究领域将达到世界领先地位，学术界与产业界的合作也将进一步深化，研究机构得到进一步的发展，其与产业界的合作计划也将加强。
“创新型瑞典”战略对瑞典产生了很大的影响，但在实施细节上比较模糊。而2009—2012年预算法案，则是在该战略影响下的利益相关者们进一步协商的产物，一些模糊之处得到了澄清。例如，2009—2012年法案明确指出，提供额外的50亿克朗进行特定领域的创新研究。[13]
3.3 政治流
创新，被视为瑞典的生存战略。瑞典是在研发领域投入公共资源最多的国家之一，约占GDP(国内生产总值)的1％。基于创新在瑞典的重要地位，每到选举期间，政府都会出台一个研究法案，制定公共资助研发的计划[14]。而2009—2012年法案出台的特殊背景在于，2006年9月，瑞典温和党林费尔德领导的中右联盟在议会选举中战胜了从一战开始长期执政的瑞典社会民主党；2008年再一次进入选举期后，瑞典社民党与瑞典左翼党、瑞典绿党组成了红绿联盟，试图夺回政权，而中右联盟则要寻求连任；因此，作为执政党的中右联盟自然会通过政治资源的优势，用政策争取选票。
在选举前，中右联盟强调了由国际性大企业，如爱立信、阿斯康力、沃尔沃等进行的研发投入与国家的研发投入之间的重要关系，并着重指出，“如果没有高质量的学术研究作为保障，这些大型企业将不会在瑞典进行巨额的研发投入”。在瑞典，政府与大型跨国企业在传统上具有密切的关系，而大型跨国企业占企业研发投入的大部分，并与大学有着紧密的合作。[15]从中右联盟强调对于大学的资助这一表态来看，显示了相关利益集团的压力活动发生了作用。
4 瑞典创新政策制定的影响因素
通过对瑞典2009—2012年法案进行多源流分析，可以大致反映出瑞典创新政策的议程设置和制定过程中的参与主体和影响因素。下面首先考察瑞典政府内部创新政策过程的参与者，然后构建一个框架探讨主要参与者对瑞典创新过程的影响。
4.1 瑞典政府内部创新政策过程的参与者[11]
瑞典政府主要是从国家整体层面制定创新的战略目标、指导方针，并通过资源分配对创新进行支持。有关政府部门负责制定创新政策、管理期中预算、追踪并掌握创新发展的进度。政府部门下面还有一大批机构，它们行使部分的政府职能，包括进行具体政策的规划等。[9]瑞典研究与创新政策的管理结构见图2所示。
政府制定一般政策 下属机构或基金会的配套措施或资金支持 RTD招执行者 工业能源交通部 教育与研究部 其他政府部门 VINNOVA 部门机构 研究理事会 大学及高等教育机构 研究机构 公共或半公共科学研究基金会
4.1.1 工业能源交通部
瑞典工业能源交通部(Ministry of Enterprise,Energy and Communication)(简称“工能部”)是负责创新政策的主要政府部门之一，其主要职责是负责制定主要的国家创新政策和推动区域创新的政策。需要注意的是，相对于该部门广泛的负责领域(如贸易、能源、交通等)，创新只是其中的一个领域而已。工能部下面还有24个政府机构，主要包括创新体系局(VINNOVA)、国家专利办公室(Patent Office)、国家航空署(National Space Board)和运输研究所(Transport Research Institute)等。
瑞典VINNOVA是负责瑞典创新系统发展的关键政府机构，其总体目标是促进可持续工业发展及工业和公共部门革新，并通过世界一流的相关研究发展具有国际竞争力的学科。VINNOVA年度预算大约是2.2亿欧元。VINNOVA作为工业能源交通部的下属机构，负责执行有关的创新政策，其主要方式是资助需求驱动型的研究和强化创新主体的合作网络。VINNOVA经常与其他政府机构合作，努力促进并达成多行动者协作的倡议和方案。
4.1.2 教育与研究部
瑞典教育与研究部(Ministry of Education and Research)(简称“教研部”)负责教育和科学研究政策的制定。虽然创新政策不在教研部的负责范围之内，但是该部门是负责解决所有与研究有关的问题的主要部门，因此，也是协调研究与创新的主要部门。教研部的下属机构主要是研究理事会(Swedish Research Council)。能为各领域研究理事会和大学提供充足、稳定的研究经费。
瑞典研究理事会年度预算近40亿克朗，主要资助好奇心驱动的基础研究，资助对象主要是大学。研究理事会下设6个不同学科领域的理事会，主要是：人文与社会科学、医疗与健康、自然与工程科学、教育学、艺术研究及基础设施研究。研究理事会由专家组成，其实际功能在于为纯学术的基础教育研究拨款。
4.1.3 其他政府部门
除工业能源交通部和教育与研究部，瑞典国防部在军事国防领域也有着较强的R&D投入和创新的公共采购传统。另外，还有一些与特定领域创新活动有关的部门机构，主要是：瑞典能源署(Swedish Energy Agency)、航空署(Swedish National Space Board)以及环境保护署(Swedish Environmental Protection Agency)。
此外，除研究理事会外，还有两个重要的政府研究理事会：瑞典环境、农业科学和空间规划委员会(FORMAS)和瑞典职业生活与社会研究委员会(FAS)。这两个委员会把基础研究和需求驱动型研究作为重点，并重视实用性。
4.1.4 公共或半公共科学研究基金会
在瑞典与创新有关的公共机构中，还有一类是公共或半公共的科学研究基金会。它们是早期瑞典政治斗争的产物，在20世纪80年代初形成形式松散的组织，旨在改变瑞典工业的所有制结构。在几年后这些组织被解散，其所分配的资金被用于资助不同领域的研究和创新活动，由此产生了不同的基金会。这些基金会相互独立，并拥有相当丰富的资源，主要包括：瑞典战略研究基金会(SSF)，为自然科学、工程、医学等方面的研究提供资金；知识基金会(Knowledge Foundation)，主要帮助大学和其他高等教育机构建立研究环境以提高瑞典工业的竞争力；战略环境研究基金会(MISTRA)，支持有利于社会可持续性发展的环境课题研究；保健与过敏研究基金会(Vardal)，支持保健与过敏性疾病的研究；等等。
瑞典的部委规模较小，但其下属机构却往往较大，并有相对自主的权力。部委对于下属机构的控制力并不强，这些下属机构在政策设计发挥着强大的影响力。它们各自规定在创新系统中的职能，并制定相适应的政策工具；它们联合起来影响政府的政策，在制定研究法案的过程中发表协商一致的意见，并共同推进有关创新的战略。
4.2 参与者对于瑞典创新政策的影响
表1、表2为瑞典政府内部和外部创新政策的参与者以及他们在创新政策的议程设置和制定过程中的主要影响对象、作用方式和可利用的资源。
4.2.1 政府内部方面
政府内部的参与者主要分为内阁相关部委、部委下属机构和国会。
由表1可见，不同的参与者对于议程设置和备选方案的阐明过程的影响是有区别的。行政当局的具体参与者是教育与研究部和工业能源交通部，它们在创新政策过程中发挥着最为重要的作用，既影响议程设置，又影响备选方案。这是因为这些部委的政务官可以通过其职位抬高议题，影响议程设置，而下面的办事人员则负责拟定备选方案。两个部位下属的机构发挥着相类似的作用，它们在不同的社会领域发挥着影响力，并利用与行政当局的特殊关系影响备选方案，甚至也参与方案的拟定。国会则主要负责议程设置。
4.2.2 政府外部方面
政府外部的参与者主要是利益集团、学者和研究人员及政党，各自都发挥着不同的影响力。利益集团包括了工商业团体和专业团体等，为保障自身的利益，它们会展开各种活动，其中有些对议程有影响，另一些活动则对政策制定者考虑的备选方案有影响；政党主要是在选举时期通过宣传等举动推动创新政策的议程；学界则通过思想影响备选方案，如上文提到的由一些学者提出的“瑞典悖论”，对瑞典的创新政策产生了较大的影响。
5 政策之窗的开启
政策之窗的开启，很大程度上是因为政策流或政治流的一些重大事件的影响。由于制度的设计，作为常规性工作，政策之窗何时打开有些是可以预期的。瑞典的“研究与创新预算法案”，自1982年以来，每4年制定一次，已经属于一种常规议程，而非自由裁量的议程，其政策之窗的开启是“定期安排”可以预期的。因此，由于预算法案的周期，作为一项传统行为，法案将被自动提上议程。然而，预算的内容却具有很大的自由裁量性，受到种种难以预期的事件的影响，这就意味着，预算周期为每一个相关的参与者提出资金分配和项目变化提供了可能，在这一过程中政策企业家(包括政府内部和外部的创新政策参与者)具有一个影响资金分配的机会。[16]
回顾2009—2012年研究与创新预算法案，其主要内容可分为3点：第一，大幅增加研究经费，整体经费规模之所以扩大，主要源于问题流和政治流的作用；第二，大学等高等教育机构获得的拨款大幅提升，成为该法案最大获益者；第三，增加战略性研究和基础研究的预算，主要通过瑞典研究理事会和VINNOVA进行投入，从而也增加了这两个机构的可支配资金。该法案是在教育与研究部的主导下制定的，在制定期间，VINNOVA、研究理事会、研究基金会、大学等高等教育机构和产业界等都提交了各自领域内的研究报告。大约共有100多家机构和组织参与并提交方案，汇总构成了“研究与创新法案”的重要基础。
然而，预算的分配情况情况还是与政策企业家的话语权和影响力相对应的。法案主要由教研部制定，自然能反映该部门的诉求。从教研部与工能部联合制定的“创新型瑞典”战略中，可以看出其对于知识和教育的重视，这一点在2009—2012年预算法案中已充分体现出来。瑞典自20世纪40年代以来，就形成了以国家资助的形式加强大学内部的研究活动的传统，而大学又属于教研部管辖范围。因此，大学对预算法案的资金分配有着巨大的影响力。作为瑞典创新政策最重要的两个执行部门，瑞典研究理事会和VINNOVA具有不可小觑的力量，它们通过政策建议、制定详细的计划和方案等方式，也能在预算中分得更大的一杯羹。例如，24个领域的战略研究计划就由研究理事会和能源署等国家机构负责项目征集和评审。进一步地说，所选择的这些领域，对于瑞典的产业部门来说都是非常重要的，而这很大程度上又与产业界的影响有关。
6 结语
通过运用多源流的分析模型，揭示了瑞典创新政策的制定过程，分析了创新政策议程设置和制定的参与者及影响因素。瑞典教育与研究部、工业能源交通部、VINNOVA、研究理事会、大学及跨国大企业对于创新政策的备选方案、议程设置等有着最为重要的影响。瑞典的创新政策是在“多源流”达成共识的情况下制定的，但是，其内容仍然会受到历史路径的影响，还会受到来自各方的质疑，比如，有的学者稍早便已指出：“在创新政策领域，瑞典距离典范还很远”(霍刚·吉吉斯，2005)；瑞典的创新政策倾向于保守、关注面比较狭窄，即强烈聚焦大学的研究，对于创新的需求及最终用户关注不够(Lundvall,2008)。事实上，“2009—2010年研究与创新预算法案”中的预算分配仍继续反映着瑞典创新政策对于大学研究的偏向性。鉴于20世纪中期开始，瑞典的高校就承担着基础研究和技术发展等方面的任务，在创新活动中发挥着十分重要的作用，重视对高校的经费投入是瑞典历来的传统。因此，对于“多源流”基础上的“共识”，同样也还会受到“历史路径”依赖的影响。
收稿日期：2013－05－07
注释：
①Edquist(2000)认为，创新政策是指公共组织所开展的影响技术变迁和其他创新活动的公共行为。它涵盖了研发政策、技术政策基础设施政策、区域政策以及教育政策中的相关部分。创新政策关注的是未来，往往具有灵活性和动态性。