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[修回日期：2013-08-25]
【中图分类号】D815 F114.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-9550(2013)09-0023-29
2001年9月11日对纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼的恐怖主义袭击使得美国政府重新开始重视对外援助，把对外援助当作对付恐怖主义的手段，而且在很大程度上改变了对外援助的方法，“发展”观念重新得到重视。小布什政府的对外援助政策建立在这样一个观念之上：全球贫困同恐怖主义是联系在一起的，因此减轻贫困有助于同恐怖主义作斗争。①在这一观念的指导下，小布什政府对对外援助项目和机构做了相当大的调整。奥巴马总统更加重视把对外援助当作美国软权力的资源来使用，并试图大幅度扩大美国的对外援助。虽然他的援助理念与小布什有所不同，但他也同样认为第三世界的发展同美国的安全密不可分，其援助方法与小布什政府时期相比较也是一脉相承。但是2008年发生的美国金融危机和随之而来的国际金融危机严重地打击了美国经济，在债务危机导致美国联邦预算不得不做大幅度削减、国防开支和国内社会保障开支都不能幸免的情况下，奥巴马很难实现其把对外援助资金翻一番的承诺。
一 九一一事件后美国对对外援助目标的调整
在冷战刚刚结束后的20世纪90年代，美国国内各种政治因素包括国会、公众舆论以及部分政府官员都对对外援助抱有消极的看法，认为美国的对外援助从未有效地推动美国的战略目标，而且其中存在着大量的浪费。苏联解体瓦解了美国对外援助的政治基础：美国需要确保同共产主义作斗争的国家的国内政治稳定。这样，苏联解体就打破了那些从安全角度重视对外援助的保守主义者和从人道主义角度重视对外援助的自由主义者之间的联盟。美国的对外援助也随之在90年代末降到了历史上的最低点(参见表1)。进入21世纪时，美国的对外发展援助水平在发达国家中已经名落孙山，其官方发展援助(ODA)占国内生产总值(GDP)的比例仅为0.17％，在经济合作与发展组织(OECD)的22个成员中名列倒数第一，即使把私人慈善资金都算上，美国的排名也不过上升到22个成员中的第21位。②结果，美国在第三世界国家中得到了一个“吝啬鬼”的名声。
小布什总统在上任之初并不打算增加美国的对外援助，他在2000年总统选举时曾表示，那些对于美国地缘政治缺乏重要性的国家(包括非洲)，将不是美国政府对外援助项目的优先考虑对象。小布什政府并不讳言其对原有对外援助政策的不满，时任财政部长保罗·奥尼尔(Paul O'Neill)批评世界银行和国际货币基金组织用过多的贷款把许多贫困国家推到经济困难的境地。2002年4月30日，小布什总统宣布，“旧有的把大量资金分散给发展援助而不关心结果的方法已经失败了，它常常导致痛苦、贫困和腐败”。2002年9月的一份白宫报告宣布，对外援助“常常支持失败的政策，减轻改革和长久痛苦的压力”。③
虽然在20世纪和21世纪之交，美国还可以列出其对外援助取得的一些成就，如促进了科索沃、东帝汶和中东的和平，拆除了苏联的核武器，解除了中美洲贩毒集团的武装，使尼日利亚民主化等，但是，正如克林顿政府的国务卿马德琳·奥尔布赖特(Madeleine Albright)所承认的，美国在对外援助方面仍维持着冷战时期的传统做法，如促进美国的出口、刺激美国的海外发展、帮助其他国家实现市场经济。2000年，美国在对外行动上开支了165亿美元，包括为和平队(The Peace Corps)开支的2.44亿美元和用于国外军事训练的48亿美元。④小布什总统在2003年向国会要求为对外行动拨款161亿美元，如果以当时的美元价格计算，还不及1985年国会拨给里根总统的一半。
实际上，在九一一恐怖主义袭击之前，美国国内就出现了一些新的推动增加对外援助的努力，而恐怖主义袭击成为美国对外援助维持多年低水平之后出现增长的一个新的刺激。小布什总统在2001年九一一恐怖袭击之后发表了与以往不同的对对外援助的看法：“我们同贫困作斗争是因为希望是对恐怖的回答；我们同贫困作斗争是因为机会是人类尊严的基本权利；我们同贫困作斗争是因为信念和良知要求我们这样做。我们同贫困作斗争时日益确信我们能够实现重大的进步。”他同时表示，正如富裕国家有义务施与援助一样，受援国也必须自助，援助必须同改革和自我改善结合在一起。他说：“我们的发展援助目标是为了国家的发展和繁荣，从而不再需要任何援助。”⑤当国际恐怖主义成为美国的心腹大患时，小布什总统确信他必须重新考虑其外交政策，并开始转变成为对贫困国家援助的积极支持者。
美国国内在对外援助上的舆论也在九一一事件后发生了变化。2002年11月，一项民意调查显示，80％的美国人赞同“通过帮助贫困国家发展其经济来建立它们对美国的良好意愿”。⑥当2003年补充开支法案在国会中进行讨论时，许多国会议员纷纷表示国会应对海外援助有更多的拨款。参议院于2003年6月4日通过了民主党参议员戴安娜·范恩斯坦(Dianne Feinstein)提出的议案(S Res 182)，要求政府在未来的五年内每年把对外援助提高25％，使之达到占政府预算的3％。这显示了在对外援助上跨党派的立场。财政部长保罗·奥尼尔原本对对外援助持消极态度，小布什总统特意指定他对对外援助项目进行评估。2002年在与爱尔兰摇滚乐队主唱博诺·沃克斯(Bono Vox)共同经历了12天的穿越非洲之旅之后，奥尼尔从根本上改变了看法，表示他希望看到美国对非洲大陆的援助集中在三个领域里：清洁水、初等教育和同艾滋病的蔓延作斗争。2003年2月12日，一个由160个发展和人道主义非政府组织组成的联盟“互动(InterAction)”发起了一场宣传活动，要求在未来的五年内把传统发展援助项目的经费增加38亿美元，包括在2003财年增加10亿美元。
此时，无论是美国的自由主义还是保守主义的外交政策专家都认识到，对外援助是加强美国外交政策和恢复美国全球领导地位的关键手段。他们都赞同，美国不能仅仅依赖于国防和安全来实现外交政策目标，而必须更多地运用所有的治国之道，包括外交、贸易、投资、情报和强大而有效的对外援助。同时他们也认识到，美国的对外援助项目已经过时，必须对它进行更新，以应对21世纪的挑战。
在九一一恐怖主义袭击发生之后，美国立即增加了对外援助预算，其大部分资金是来自紧急开支法案。2002财年用于对外援助的经费增加了27亿美元，即在2002年拨款的基础上增加了8％，这些援助大部分是给予新盟国的经济和军事援助。2002年3月14日，小布什总统宣布了一个令外界震惊的消息，他将在三年内把对贫困国家的发展援助增加50亿美元，并打算设立“千年挑战账户(The Millennium Challenge Account)”。2002年6月20日，小布什又宣布他将建议国会把对非洲的援助在五年内翻一番，使之达到2亿美元。小布什还声明他希望看到多边机构，如国际货币基金组织和世界银行执行同样的政策。他于同年6月26-27日在加拿大艾伯达举行的七国集团(G7)峰会上发出了这样的倡议。为了使这些计划在全球得到支持，小布什要求国会在2003财年拨款1.78亿美元，作为美国对多边开发银行偿付欠款的三年计划中的第一笔付款。2003年世界发展协会从美国那里得到了约8.5亿美元。小布什表示，如果世界银行执行类似的计划，他将寻求在2004财年为该协会贡献另外1亿美元，2005财年再贡献2亿美元。⑦
二 小布什政府新的对外援助重点项目
九一一事件之后，小布什政府的对外援助项目主要集中在五个领域：(1)对阿富汗和伊拉克的战后重建；(2)设立“千年挑战账户”；(3)设立总统艾滋病紧急救助计划(President's Emergency Plan for AIDs Relief)；(4)免除发展中国家的债务；(5)对东欧和中亚国家进行援助。其中，对外援助资金的增长主要来自前四个领域。
(一)对阿富汗和伊拉克的战后重建
在阿富汗战争之后，小布什政府很快给予了阿富汗2.97亿美元的援助，给予了巴基斯坦6亿美元的援助，并许诺给予约旦2.5亿美元的援助。在2004年的预算中，小布什政府要求为反恐战争中的关键国家提供总计为47亿美元的援助，包括给阿富汗的2.55亿美元、给约旦的4.6亿美元、给巴基斯坦的4.95亿美元以及给土耳其的2.55亿美元。2004年3月，小布什政府根据2003年补充开支法案为上述这些国家和其他被视为在伊拉克战争中发挥至关重要作用的伙伴国家提供了50亿美元的援助，目的是为了消除滋生恐怖主义的温床，通过援助来使羸弱国家在反恐战争中发挥直接作用。美国对阿富汗的援助在2005年达到了13亿美元，2006年为14亿美元，这使阿富汗成为美国的第二大受援国。
美国在阿富汗的援助主要用于四个方面：第一，帮助阿富汗建立内部和外部安全。重点在于对阿富汗军队进行培训，培训的费用来自美国的安全援助。国务院根据《支持阿富汗自由法》(The Afghanistan Freedom Support Act)为此提供1.5亿美元。美国还与欧洲和其他援助国进行协作，帮助阿富汗同毒品走私作斗争，加强其反恐和控制扩散的能力以及警察训练，并试图根据2001年12月在波恩会议上达成的路线图来建立一个稳定而有效的中央政府。
第二，经济重建和发展。2002年1月，美国在东京保证给予阿富汗2.97亿美元的援助，以后在布鲁塞尔保证给予它另外6亿美元的援助，同时解冻了阿富汗被冻结的财产，并开始执行在贸易、商业和金融领域里的计划。美国国际开发署推行的项目的重点是私人企业、就业、农业、阿富汗人的生计以及医疗和教育。
第三，人道主义援助。美国继续对滞留在巴基斯坦和伊朗的阿富汗难民、阿富汗国内的流离失所者给予人道主义救助，帮助他们重返家园和进行经济重建。
第四，对巴基斯坦的援助。由于巴基斯坦对美国的“持久自由行动(Operation Enduring Freedom)”，即美国及其联军对“基地”组织和对它进行庇护的阿富汗塔利班政权所采取的军事行动，给予了大量有效支持，2002年10月巴基斯坦通过选举产生一个非军人政府之后，为了促进巴基斯坦成为一个民主体制的、稳定的和温和的伊斯兰国家，美国开始对它提供大量援助。美国与巴基斯坦的关系由于反恐战争而极大地拓宽了，两国在反恐方面的合作在许多战线上展开，包括情报和执法部门合作搜寻“基地”组织成员和巴基斯坦境内的其他恐怖主义者，沿阿富汗边境与巴基斯坦军队和执法部门合作，加强巴基斯坦执法和反恐怖主义的能力。美国还继续与巴基斯坦执法部门在反毒品方面密切合作，并同巴基斯坦进行了关于双边经济的对话，免除了巴基斯坦的部分债务，对巴基斯坦政府预算给予支持，并把大量资源用于支持巴基斯坦的经济发展以及教育和医疗领域。⑧
2003年3月美国发动了对伊拉克的战争。自伊拉克战争结束以后，美国把大量资源用于伊拉克的战后重建上，对伊拉克重建援助的年度开支最高时(2005年)超过了当年美国所有其他对外援助开支，对伊拉克的援助项目也成为自1947年马歇尔计划以来美国最大的援助项目。伊拉克在2005年得到了112亿美元的援助，2006年得到了47亿美元的援助(包括一次性免除伊拉克的40亿美元债务)。对伊拉克的援助在2005年和2006年相当于美国对外援助的1/3。⑨美国承认，在2004-2008年用于对伊拉克的救助和伊拉克重建的拨款是460亿美元。⑩
不过，除了对阿富汗和伊拉克的援助，2000-2005年美国对外援助的增长十分有限，仅从112亿美元增到168亿美元(实际增长)。
(二)建立“千年挑战账户”
千年挑战账户是对美国对外援助方式的重大改革。2002年3月14日，小布什总统在墨西哥蒙特雷的联合国资助发展的国际会议上宣布，美国将同其他50个国家一起支持联合国千年发展目标：到2015年把贫困人口减少一半，提高识字率、妇女权利、母子健康和环境质量，同艾滋病和其他疾病作斗争。为了实现这些目标，美国将建立“千年挑战账户”。
千年挑战账户是美国对外援助在21世纪的一个“创新”。在建立千年挑战账户的建议中，小布什总统指出了该项目的两个引人瞩目的特点：第一，该项目是同贫困和恐怖主义作斗争的一个工具，换言之，它不仅是为了同全球贫困作斗争，也是“反恐战争”的一部分。小布什总统说：“我们也为了繁荣和机会而进行努力，因为它们有助于击败恐怖主义。持久的贫困和压迫可能导致无望和失望。当政府不能满足人民最基本的需要时，这些失败国家就成为恐怖主义的天堂。”(11)第二，该项目也被看作是一个机会来重建美国的对外援助政策。
小布什总统在宣布建立千年挑战账户时说，“我们将挑战贫困和无望、缺乏教育和失败的政府，这些弊端常常被恐怖主义者利用来转化成为对自己有利的条件”。(12)2002年的美国《国家安全战略》报告强调了贫困与恐怖主义之间的关联，报告指出，“贫困并没有把穷人变成恐怖主义者和凶手。然而，贫困、羸弱的体制和腐败可以使贫困国家易于受到恐怖主义的网络及其国界中的贩毒集团的伤害”。(13)在美国的外交史上，这并不是第一次把贫困同外交政策联系在一起。在冷战时期美国的决策者就担心，贫困会导致对政府的不满，从而增加共产主义的诱惑力，消灭贫困就能消灭不满的根源，阻止共产主义的蔓延。九一一恐怖主义袭击把世界上贫困人口的问题再度带到发达国家中决策者的视野内。如果说在冷战期间，美国重视第三世界的发展是为了争取第三世界国家的民心，从而在与苏联的全球对抗中取胜的话，那么在21世纪，小布什政府重新重视第三世界国家的发展，是为了在全球同恐怖主义作斗争。
千年挑战账户项目的指导思想是，从20世纪后期成功的国家发展案例中，可以引出一个明显的教训：除非存在来自国家内部的对体制改革的要求，否则新的体制是建立不起来的，仅有来自外部的压力不足以推动改革。因此千年挑战账户把重点放在了数量较少的和明确限定的对象国上，仅为精心挑选的、具有良好发展政策的低收入国家提供援助，并且让受援国在项目设计、执行和评估方面发挥更大的作用。千年挑战账户申明对受援国的挑选在政治上是中立的，对资金的分配不受战略考虑的影响。千年挑战账户的资金仅仅提供给低收入国家，但它们必须满足三个标准：公正的统治、投资于人民、鼓励经济自由。
为了执行和设计千年挑战账户项目，布什政府建立了一个新的机构——千年挑战公司来分配资金，由公司的董事会来对公司的管理进行监督，由国务卿担任董事长。政府根据三个大项中的16个小项来选择受援国(参见表2)，标准是一个国家必须在每一个项目上超过指标的中位数。一旦一个国家达到了要求，公司将与该国政府、非政府组织和私人部门就项目设计进行磋商。由受援国本身来设计重点项目，建议具体行动，并就可以用来衡量进步的标准提出建议。如果项目失败，援助资金将受到削减。
千年挑战账户的运作方式是：每年千年挑战公司发布一个达到千年挑战账户门槛和符合千年挑战账户资格的国家的名单，所有达到资格的国家都需要为获得援助而进行竞争。2004财年有63个国家达到了门槛标准，千年挑战公司挑选了其中的16个，并邀请它们提供关于本国使用资金的建议。2007年1月，有10个被认为够资格的国家同千年挑战公司签订了有关千年挑战账户的合同(参见表3)。
在千年挑战账户项目中，非洲是援助重点，这一点也可以从表3中看出。然而，关于千年挑战账户项目的执行情况，资料显示，2004-2006年国会预算办公室实际分配的资金仅有17.4亿美元，大大低于小布什总统所建议的100亿美元(参见表4)。(14)
关于千年挑战账户对受援国的选择，有两点值得注意：第一，选择过程限制了政府使用千年挑战账户来实现与贫困无关的目标，这就可以使该项目集中于发展和减少贫困的目标上。第二，从数据来看，这一时期该项目所分配的援助只有很小一部分被用在奖励美国在反恐战争中的盟国身上。虽然2004-2006年达到千年挑战账户门槛的名单中包括了美国的许多盟友，如哥伦比亚、约旦、埃及、阿富汗、巴基斯坦等，但是这些国家中最终没有一个获得千年挑战账户的资格，因此，没有证据表明地缘政治的考虑在千年挑战账户项目的执行中占很大的分量。
然而，从2006年起，小布什政府对最贫困的国家的关注减弱了，因为它打算扩大需要较少援助同时又能得到较多私人资助的中等收入国家的资格范围。在这些国家中，包括对于美国来说具有战略意义的国家，如俄罗斯、哥伦比亚、埃及、约旦和土耳其。这就造成了千年挑战账户可以被利用来达到战略目的的可能性。这一倾向遭到了一些批评。(15)
(三)总统艾滋病紧急救助计划
总统艾滋病紧急救助计划是小布什总统2003年在国情咨文中宣布的，并在当年就得到了国会立法的支持。根据这一计划，美国对国际艾滋病防治的资助将在五年内从50亿美元增加到150亿美元，其中10亿美元给予全球防治艾滋病、肺结核和疟疾基金，90亿美元用于建立一个新的项目——总统艾滋病紧急救助计划，集中在非洲和加勒比地区的14个发病率最高的国家执行。(16)这被看作是一个曾经对对外援助的有效性表示怀疑的总统采取的突破性步骤，表明他的政府认识到艾滋病的流行构成的道德危机也是对美国外交政策利益的重大威胁。小布什政府赞同用综合的方法来同艾滋病作斗争，包括预防、护理和治疗以及提供抗逆转病毒药物。
在宣布这个项目之前，小布什政府处理全球艾滋病问题的方法还是常规性的和局部性的，例如，2002年美国政府设立了母子艾滋病传染项目，旨在促进对100万人口的艾滋病防治，对200万以上的遗孤和脆弱的儿童提供照顾。该项目获得了跨党派的支持，它最初得到国会5亿美元的拨款。政府在国务院中建立了一个全球艾滋病协调办公室(The Office of the U.S.Global AIDs Coordinator)来监督和协调国务院、国际开发署、卫生与公众服务部，包括疾病控制和预防中心以及全国卫生研究院的工作。该项目取得的初步成功可以确保它继续得到支持，并得到政府更多的资助。
(四)免除债务
免除债务建立在克林顿政府时期开始的免除第三世界国家债务计划的基础之上。在21世纪，美国进行了几次较大的债务免除，包括2006年免除了尼加拉瓜的5.97亿美元的债务；2005年免除了伊拉克39亿美元的债务；刚果(布)在2003年和2006年分别被免除14亿美元和6.89亿美元的债务(这些都是以2005年不变价格计算)。2005年免除债务使美国的官方发展援助增加了44亿美元，2006年增加了20亿美元，分别占这两年美国官方发展援助的12％。除了对阿富汗和伊拉克免除的债务，美国对全球的官方发展援助从2000年的106亿美元增加到2006年的148亿美元，增加了40％。(17)
此外，21世纪灾害频发也使美国的人道主义援助有了很大的增长。例如，当地震及其引起的海啸摧毁了南亚和东南亚地区时，美国迅速做出承诺，给予它们3.5亿美元用于救灾和灾害重建。
(五)继续对东欧和中亚国家提供援助
美国对东欧和中亚国家的援助在21世纪也获得了新的目标，即争取这些国家对美国反恐战争的支持，并促进中亚国家向美国所希望的制度方向转变。在前一个目标方面，2004年，美国欧洲和欧亚事务助理国务卿伊丽莎白·琼斯(A.Elizabeth Jones)在对美国对这一地区的对外援助项目进行评估时说，美国的对外军事财政(FMF)、国际军事教育和训练(IMET)、维持和平行动(PKO)项目，帮助了美国在反恐战争中的盟国，加强了北约的能力。在后一个目标方面，美国通过《支持自由法》(The Freedom Support Act)下的政治经济转型援助和《支持东欧民主法》(The Support for East European Democracy Act)，“正在向东扩大欧洲和民主的繁荣地带”。“通过援助民主和政府及更广泛的社会参与，正在建立将在未来若干年里巩固美国与其他国家关系的强有力的纽带。”(18)此外，美国对草根和非政府组织的支持将促使它们支持开放性的和竞争性的政治和经济制度，其效果甚至比正式的美国援助都更加持久。她表示，美国将继续支持市民社会组织，在这一领域里，没有一个捐赠国像美国一样活跃。(19)
美国政府认为，其对欧洲和欧亚地区的援助已经获得了大量收益。这些国家支持美国对外政策中的优先考虑，是美国全球反恐战争中的重要伙伴。自20世纪90年代初以来，27个转型国家都得到了美国的援助，其中有24个是美国在“伊拉克自由行动(Operation Iraq Freedom)”或“持久自由行动”中的参与国，包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、捷克共和国、爱沙尼亚、格鲁吉亚、匈牙利、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、立陶宛、马其顿、摩尔多瓦、波兰、罗马尼亚、塞尔维亚、黑山、斯洛文尼亚、塔吉克斯坦、乌克兰和乌兹别克斯坦。其中3个中亚国家向美国提供了某种形式的军队基地，而美国的对外援助被认为在巩固双边关系方面发挥了关键作用。美国的安全援助也促使这一地区的许多国家参与了巴尔干地区的维和努力。这些安全援助通过对外军事财政、国际军事教育和训练、维持和平行动项目提高了欧洲和欧亚国家军队与北约共同行动的能力。
美国政府承认，培育这些欧洲国家和欧亚国家的稳定、繁荣和民主与美国的安全利益密切相关。美国通过交流项目为东南欧和欧亚国家培养了十万名大学毕业生，通过教育项目，美国向这些国家灌输美国的价值观、对自由的重视以及人权观念。中亚穆斯林领导人在结束美国的学习项目回国后，对美国的宗教宽容留下了深刻印象，并表示愿意在自己的社会中推广这一观念。
美国的援助在格鲁吉亚2003年11月发生的“玫瑰革命”中发挥了作用，通过这些援助项目美国向格鲁吉亚提供了训练、赠款和美国的思想。新当选的格鲁吉亚总统米哈伊尔·萨卡什维利(Mikheil Saakashvili)曾获得根据《支持自由法》设立的哥伦比亚大学研究生奖学金，其内阁中的14名成员，包括总理祖拉布·日瓦尼亚(Zurab Zhvania)和外交、国防、农业、经济、内务、司法、财政各部的部长，都曾参加过美国资助的交流项目。美国还对格鲁吉亚的选举给予了援助，特别是投票后对选民的民调和对2500名国内选举监督者的训练，有助于避免选举中的舞弊现象。
21世纪初，美国国会还对“支持东欧民主行动(SLL
[中图分类号]D81 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2013)05-0020-24
澳大利亚与东盟毗邻而居，无论从地缘政治、经济贸易还是区域发展角度来看双方都有着十分密切的联系。自2010年执政以来，吉拉德政府采取了一系列强化澳大利亚与东盟关系的举措。澳大利亚是亚太地区的“中等强国”，而东盟是亚太地区的战略力量之一。深入探究当前澳大利亚东盟政策的动因、表现及影响，有助于研判亚太国际关系的走势。
一、澳大利亚在东盟的战略利益
国家利益是一国对外政策赖以制定与实施的根本出发点和最终归宿。澳大利亚在东盟有着多重重要的战略利益。寻求各项战略利益之间的平衡是澳大利亚东盟政策的指针。
从经济层面看，东盟系澳大利亚发展的重要伙伴。澳大利亚与东盟在经济上有着较强的互补性，这为双方贸易的展开奠定了稳固的基础。目前，东盟作为一个整体已经超越日本成为澳大利亚的第二大贸易伙伴。据统计，2011年澳大利亚与东盟的商品和服务贸易额为901.16亿澳元，占澳对外商品和服务贸易总额的14.4％。就具体的东盟国家的情况来看，目前新加坡、泰国和马来西亚分列澳大利亚第5、第9和第10大贸易伙伴，2011年它们与澳的商品与服务贸易额分别为190.15、110.91、104.88亿澳元。①此外，印度尼西亚、越南分列澳大利亚第13大、第19大货物贸易伙伴。②值得关注的是，2010年1月1日东盟-澳大利亚-新西兰自由贸易区(AANZFTA)正式启动。AANZFTA的建立有助于实现贸易和投资自由化，将进一步促进三方间投资与贸易的增长。根据初步估算，东盟10国、澳大利亚、新西兰这12个国家的经济在2020年之前将因自由贸易区的建立而增加480亿美元的收益。AANZFTA覆盖澳大利亚对东盟商品出口的96％，因而澳方对于AANZFTA给予高度评价，认为该自由贸易区的建立对澳经济发展具有里程碑意义。
从安全层面看，东南亚地区是澳大利亚对外防范的主要区域。澳大利亚政府认为“作为一个在地理位置上孤悬于南太平洋的国家，自身未来所可能受到的威胁是全方位的和不确定的”③。2013年5月澳大利亚发布的《2013年国防白皮书》系统阐明了澳大利亚的四项逐层推进的“关键性战略利益”。白皮书认为澳大利亚“最根本的战略利益是保卫澳大利亚防范直接的武装进攻”；“其次的重要战略利益是包括巴布亚新几内亚、东帝汶和南太平洋国家在内的我们紧邻地区的安全、稳定和团结”；再次，“在我们直接邻近地区之外，澳大利亚在印度-太平洋特别是东南亚和海洋环境稳定方面具有持久的战略利益”，“其核心是东南亚的安全”；最后一项战略利益是维护“稳定的、基于规则基础上的世界秩序”。维护东南亚地区的安全虽然系澳大利亚第三层次的安全诉求，事实上却与其第一和第二层次安全利益息息相关。这是由澳大利亚所处的地缘位置决定的。澳大利亚孤悬于太平洋和印度洋之间，仅有北部地区与他国较为邻近。东南亚地区地跨澳大利亚北部的门户，通过这一门户“潜在的侵略者将对我们(澳大利亚)展开持续的武装进攻”。④这意味着如果东南亚地区为“敌对势力”所掌控，澳大利亚的本土安全也将岌岌可危。此外，从非传统安全的角度看，东南亚地区存在的恐怖主义活动、跨国犯罪等也对澳大利亚的安全构成一定的挑战。
从外交层面看，积极参与东南亚事务有助于澳成就“中等强国”的目标。自二战结束以来，澳大利亚历届政府都坚持澳“中等强国”的国家定位和诉求，力求在国际舞台上发出自己的声音。近年来，随着澳大利亚综合国力的提升，澳渴望发挥重要国际作用的愿望日趋强烈。陆克文第一次执政时期，澳大利亚明确提出了成为“富有创造力的中等强国”的外交目标。⑤继任的吉拉德政府在外交上亦积极进取。2013年1月，吉拉德政府发布的《强大与安全：澳大利亚国家安全战略》明确表示“增强我们作为有影响的地区角色的作用是我们外交政策的核心”。⑥澳大利亚与东盟毗邻，东南亚是澳展现其外交风采、提升国际影响力的理想平台。其一，长期以来澳大利亚与东盟一直保持着密切的政治经济联系。早在1974年澳大利亚就成为东盟的第一个对话伙伴国。三十多年来，“澳大利亚和东盟的伙伴关系持续增强和提升”。⑦目前，澳大利亚与东盟间业已建立起一系列合作机制并共同签署了《东盟-澳大利亚全面伙伴关系联合宣言》等政治文件。其二，东盟欢迎澳大利亚参与东南亚事务。东盟在对外关系上奉行“大国平衡”战略，即“利用大国对权力的追求，使大国势力在东南亚地区达到一种平衡状态，旨在防止某个大国的势力在该地区过分膨胀，从而实现地区的安全与稳定”⑧。为此，东盟先后创立“东盟+3”、东亚峰会(EAS)等机制，以接纳区域外部大国参与本地区的事务。澳大利亚系东盟的近邻且具备一定的实力，因而亦是东盟“借力”的对象。其三，澳大利亚在东帝汶维和的成功经验，增强了澳参与东南亚事务的信心。1999年，5000名澳大利亚维和军人进驻东帝汶执行联合国授权的维和行动。此次维和行动系由澳大利亚单独主导，这使得澳大利亚举国激昂，而澳大利亚参与东南亚地区事务的热情和信心因此大增。
从历史上看，追求经济利益是澳大利亚东盟政策的重点，“一定程度上主导了东盟政策的酝酿和成型，并在调整时期继续占据东盟政策的要点”⑨。然而，就目前的情况来看，上述三项战略利益对澳大利亚而言可谓等量齐观。这是澳大利亚综合国力提升以及亚太地区国际环境变化的必然结果。还需提及的是，一国国家利益的实现是以其国家力量为后盾的。澳大利亚系“中等强国”，虽然澳具备一定的提出某种倡议和解决问题的能力，但是相较于地区大国而言其实力毕竟有相当强的局限性。这种局限性使得澳在东盟的各项战略诉求之间存在某种内在矛盾性。例如，对澳大利亚来说防范敌对势力控制东南亚与寻求外交独立性两者就很难得兼。就此而言，澳大利亚的东盟政策是其对平衡上述几项战略诉求的产物。
二、当前澳大利亚东盟政策的主要实施举措
冷战结束之初，基廷政府大力推行“面向亚洲”的政策，澳大利亚与东盟的关系实现良好互动。然而，在1996—2007年霍华德执政时期，澳大利亚与东盟虽然在经济上更加靠近，但是在政治互信和安全合作方面却多有波折。2007年12月，陆克文就任澳大利亚总理后，澳大利亚与东盟关系重新进入平稳发展的轨道。吉拉德政府执政后延续其前任的东盟政策框架，采取了一系列加强澳大利亚与东盟关系的举措。
首先，深化和拓展与东盟组织的全方位合作。澳大利亚政府认为“东盟在本地区处于核心地位”，“没有任何其他组织能比东盟更加关系到澳大利亚的安全和繁荣”。⑩自2010年以来，澳大利亚强化了与东盟组织在各领域的合作。在经济领域，澳大利亚在努力推进AANZFTA建设的同时，全力支持东盟倡议的区域全面经济伙伴关系(Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP)并积极参与其谈判。RCEP涵盖亚洲最为活跃的经济体，其目标是“创造一个全面的、互惠的经济伙伴协议”。(11)RCEP的自由化程度将高于AANZFTA，加入RCEP无疑会使澳大利亚获得更多亚洲经济成长的红利。在机制建设方面，最为引人注目的是2010年10月澳大利亚与东盟举行了首届峰会。会后，双方共同发表了题为《东盟与澳大利亚：持久的联系》的联合声明，高度评价了近年来双边关系的发展状况并表示将来将继续举行东盟澳大利亚峰会。(12)2011年7月澳大利亚与东盟还建立了东盟-澳大利亚联合合作委员会。该委员会的主要职能是评估双方合作的方向。值得关注的是，澳大利亚业已明确表示2013年年底将向东盟派遣常驻大使。澳大利亚外长鲍勃·卡尔(Bob Carr)认为：“常驻东盟大使将增强澳大利亚在重点的地区政治和经济问题方面与东盟合作的能力。”(13)这些新机制的建立大大拓展了澳大利亚与东盟组织之间的合作渠道、提升了双方合作的层次。在安全领域，澳大利亚不但在反恐、打击跨国犯罪和人口贩运等非传统安全领域与东盟展开实质性合作，而且还借助东盟主导的东盟地区论坛(ARF)和东盟国防部长扩大会议(ADMM-Plus)与有关国家就地区热点问题进行探讨。这些举措大大增强了澳大利亚对东南亚地区安全事务的影响力。在对东盟的发展援助方面，澳大利亚可谓双管齐下。从全区域看，目前澳对东盟的主要地区援助计划是为期七年的东盟—澳大利亚合作发展计划Ⅱ(AADCPⅡ)。该计划的目的是支持东盟贯彻其经济整合政策。就次区域看，目前澳大利亚与东盟正在探讨强化在湄公河三角洲和“文莱—印尼—马来西亚—菲律宾东东盟成长区”(BIMP-EAGA)的合作。
其次，加强与东盟国家全方位的双边合作。东盟由十国组成，各国国情各异。有鉴于此，澳大利亚在强化与东盟组织关系的同时，还有选择、有重点地发展与东盟国家的关系。印度尼西亚是最大的东盟国家且系澳最大的邻国。澳大利亚政府认为“一个稳定、民主和持续繁荣的印尼符合澳大利亚的直接利益”。(14)为强化与印尼的关系，吉拉德政府执政后大力推动澳与印尼“全面的战略伙伴关系”的发展。在政治领域，澳大利亚与印尼于2011年11月举行了首届印尼-澳大利亚年度领导人会议，2012年3月双方举行了首届外交部长和国防部长(2+2)联合会议。这两个机制的建立标志着澳与印尼的关系已经进入一个“全新的历史阶段”。(15)在经济领域，除了依托AANZFTA来推动双边贸易发展外，澳大利亚正与印尼进行“印尼—澳大利亚全面伙伴关系协议”的谈判。这一协议将进一步推动双边贸易自由化，并鼓励澳对印尼进行更多的直接投资。在安全领域，2011年9月澳大利亚与印尼签署了《防务合作协议》，这使得双方“在防务领域合作的热度达到15年来的最高点”。(16)在发展援助方面，澳大利亚向印尼提供了其最大的对外援助计划。2012—2013年度澳对印尼的援助总额达到5.74亿澳元。新加坡是澳大利亚在东盟最大的贸易伙伴且系澳参与东南亚地区事务的积极支持者，因而澳大利亚一直视新加坡为“有价值的伙伴”。(17)吉拉德政府执政后澳新关系较之以往又有了新的进展。其表现之一是2012年4月澳新两国决定建立年度领导人会晤机制；二是澳大利亚承诺再次续订新加坡空军部队使用澳昆士兰奥基(Oakey)基地的协定；三是两国总理于2012年年内实现互访。除了强化与印尼、新加坡两国的全方位关系外，吉拉德政府还加强了与菲律宾和越南的军事合作、与马来西亚的经济合作、与缅甸的政治合作。
最后，介入南海事务以凸显澳的地区影响力。南海问题事涉越南、菲律宾、马来西亚等东盟国家，因而系东南亚地区最为复杂的安全问题之一。东盟的南海声索国积极推动南海问题国际化，以此作为“对付中国的不明示的外交保障”。(18)这给热衷在地区事务中扮演一定角色的澳大利亚提供了良机。近几年来，澳大利亚频频介入南海事务，成为影响南海问题走势的新的域外力量。具体而言，这表现在以下几个方面。其一，明确宣称澳大利亚在南海有重要的战略利益。2012年5月，澳大利亚外长鲍勃·卡尔在上海举行的新闻发布会上公开表示：“考虑到我们(澳大利亚)在南海的利益，考虑到我们贸易往来的大部分都要经过该海域，我们强烈呼吁各国政府根据国际法，包括《联合国海洋法公约》，去澄清和追求其主权和相应的海洋权益。”(19)其二，借助多种时机表达对南海问题的关切。例如，在2012年9月的澳大利亚与日本、澳大利亚与新加坡“2+2”联合部长会议上，澳大利亚分别与日本和新加坡共同阐述了在南海问题上的立场和看法。其三，加强针对南海的军事活动。其中较为引人注目的是，2011年7月，在南海争端升温之际，澳大利亚海军会同美国海军、日本海上自卫队在濒临南海的文莱海域举行了一次联合军事演习。其四，明确表达出希望在南海事务上扮演一定角色的愿望。2012年9月14日，澳大利亚外长鲍勃·卡尔在悉尼举办的一场题为“中国世纪的澳大利亚”的会议上发表演讲时表示，澳大利亚有“充分的空间”来发挥在本地区的影响力，以确保一种针对南海争端的方案能够达成。(20)客观地讲，澳大利亚对南海事务的介入，契合了东盟在南海问题上的“平衡”战略并使越南、菲律宾等南海声索国在外交上有所倚重。
澳大利亚政府所采取的这些政策大大推动了澳大利亚与东盟对话伙伴关系的发展。更为重要的是，吉拉德政府较其前任更为注重与东盟建立制度性的全方位合作关系，这无疑会助推澳大利亚东盟关系的长久发展。
三、影响未来澳大利亚东盟政策走势的主要因素
一国的对外政策是多种因素共同作用的产物。未来澳大利亚东盟政策的走势深受澳在东盟的战略利益、澳的对外战略、亚太国际环境的变化、东盟方面的反应等多个因素的影响和制约。
从国家利益的角度看，未来一段时期内东盟对澳大利亚的战略价值将进一步提升。一方面，从总体上看东盟经济将继续保持高速增长，经济实力将日益壮大。尽管最近几年全球经济疲软，东盟主要经济体却保持了强劲的增长势头。根据东盟主要国家的官方统计，2012年印尼的经济增长率为6.3％、马来西亚为5.2％、菲律宾为6％至7％、新加坡为1.2％、泰国为5％、越南为5.03％。由于内需潜力巨大，未来东盟国家经济增长的势头将会延续。据经合组织(OECD)预测，“东盟十国2013到2017年的平均经济增长率将达到5.5％”。(21)澳大利亚系东盟的重要经济伙伴，将从东盟的快速经济增长中获益良多。另一方面，伴随东盟一体化的深化，其政治影响力将进一步提升。2003年东盟第九届首脑会议签署《东盟第二协调一致宣言》，宣布将于2020年建成“东盟共同体”。2007年东盟第十二届首脑会议决定提前于2015年建成“东盟共同体”。目前，东盟国家正为“东盟共同体”的最终建成进行最后的冲刺。“东盟共同体”建成后将会充分整合东盟各国的力量，而东盟在亚太区域合作中的作用将进一步突出。这意味着东盟在澳大利亚政治天平中的分量将会不断提升。
从对外战略看，澳大利亚已经明确了融入亚洲的战略方向，强化与东盟关系是澳亚洲战略的重要组成部分。“在当今世纪，亚洲将成为世界上大多数的中产阶级所生活的家园，并将成为世界上最大的商品和服务的制造者和提供者及其最大的消费者”(22)。为抓住亚洲崛起所带来的机遇，2012年10月澳大利亚政府正式发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，规划了澳融入亚洲的宏伟蓝图和具体路径。在澳大利亚融入亚洲的进程中，东盟的作用不可或缺。一方面，东盟的发展是亚洲崛起的有机组成部分之一。就此而论，强化与东盟关系本身就是澳融入亚洲、分享亚洲发展红利的一部分。另一方面，东盟在推动亚洲的经济、政治和安全合作方面起着至关重要的作用。依托东盟所建立的东亚峰会、东盟地区论坛等区域合作平台，澳大利亚不但可以更多、更直接地参与亚洲事务，而且可以顺势进入中国、印度等亚洲新兴国家的市场。
从区域环境来看，亚太“权力转移”的和平进行将为澳大利亚与东盟关系的进一步提升创造良好的外部条件。当前，伴随中国的和平崛起，亚太地区的“权力转移”悄然兴起，“崛起国”中国和既有“主导国”美国在经济和安全领域各领风骚的权力架构呼之欲出。从国际关系史的角度看，大国之间的“权力转移”多以战争方式实现。未来亚太地区的“权力转移”如果重蹈历史的覆辙，澳大利亚将要面临在中美之间“选边站”的困局。(23)对澳大利亚而言，无论选择什么样的道路，澳“有关地区和平与繁荣的希望就将破灭”，(24)而澳的东盟政策也无从展开。“权力转移”也可以通过和平方式进行，其条件是“崛起国”满意既有的国际秩序且“主导国”选择接纳“崛起国”。(25)就此研判，未来亚太地区的“权力转移”将沿着和平的轨道推进。一方面，中国发展的成就是在其融入世界的过程中实现的，中国是现有国际秩序最大获益者之一，也是现有各种国际规则和机制的积极参与者和塑造者。另一方面，尽管美国对华战略“两面下注”，但是从总体上看是接纳中国崛起的。美国现任总统奥巴马多次明确表示欢迎一个和平、繁荣的中国崛起。这意味着美国选择的是同中国建立“建设性关系”而不是“敌对或对抗”。亚太“权力转移”过程中中美和平关系的构建，将为澳大利亚提升与东盟关系创造良好的外部条件。
就东盟方面的情况看，它将会继续欢迎澳大利亚强化在东南亚地区的力量存在。尽管2015年东盟建立共同体后其整体影响力将会有很大提升，但是对于东盟而言“大国平衡”依然是其最佳的对外战略选择。一方面，东盟力量的提升并不足以改变亚太地区既有的权力格局。当前，不断拓展自身在东南亚地区的影响力依然是各大国的共同外交方向。这意味着东盟选择“大国平衡”战略的初始条件并没有改变。另一方面，既往“大国平衡”战略的实施使得东盟获益良多。亚太各大国“竞逐”发展与东盟关系，不但大大提升了东盟的国际影响力而且使东盟国家在经济上普遍受益。这意味着东盟继续推行“大国平衡”战略的动力依然强劲。澳大利亚是东盟推行“大国平衡”战略的倚重对象之一。近年来，东盟邀请澳大利亚加入东亚峰会、东盟国防部长扩大会议、东盟海事论坛扩大会议(EAMF)、区域全面经济伙伴关系等都是典型的例证。由于澳大利亚与东盟在一系列重大问题上有着共同利益，因而与澳大利亚建立密切合作关系将是未来东盟“大国平衡”战略的重要组成部分之一。国际关系的发展是各行为体相互作用的产物。未来东盟对外战略的这种选择无疑有利于澳对东盟政策的展开。
注释：
①Australia Government,Department of Foreign Affairs and Trade,“Australia’s trade in goods and services by top ten partners,2011-2012 (a)”,http://www.dfat.gov.au/publications/tgs/FY2012_goods_services_top_10_partners.pdf，访问日期：2013年5月18日。
②Australia Government,Department of Foreign Affairs and Trade,“Indonesia fact sheet”,http://www.dfat.gov.au/geo/fs/indo.pdf; “Vietnam Fact Sheet”,http://www.dfat.gov.au/geo/fs/viet.pdf，访问日期：2013年5月18日。
③甘振军、李家山：《简析澳大利亚海洋安全战略》[J]，《世界经济与政治论坛》2011年第4期。
④Australia Government,Department of Defence,“Defence White Paper 2013”,http://www.defence.gov.au/whitepaper2013/,pp.24-28 and p.25，访问日期：2013年5月17日。
⑤参见唐小松、宾科：《陆克文“中等强国外交”评析》[J]，《现代国际关系》2008年第10期。
⑥Australian Government,“Strong and Secure:A Strategy for Australia National Security”,http://www.dpmc.gov.au/national_security/national-security-strategy.cfm,p.23，访问日期：2013年5月16日。
⑦ASEAN Secretariat,“Overview of ASEAN-Australia Dialogue Relations”,http://www.aseansec.org/23212.htm，访问日期：2013年5月15日。
⑧曹云华：《金融危机以来东盟日本关系的变化》[J]，《当代亚太》2003年第2期。
⑨程晓勇、曹云华：《澳大利亚的东盟政策解析》[J]，《当代亚太》2007年第8期。该文认为20世纪90年代中期至2007年澳大利亚的东盟政策处于调整阶段。
⑩Vietnam news,“Australia Wants Closer ASEAN Ties:FM Carr”,http://talkvietnam.com/2012/11/australia-wantscloser-asean-ties-fm-carr/#.UYDuRI3bJhp，访问日期：2013年5月12日。
(11)ASEAN Secretariat,“ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership”,http://www.asean.org/news/item/asean-framework-for-regional-comprehensiveeconomic-partnership，访问日期：2013年4月28日。
(12)See Australia Government,Department of Foreign Affairs and Trade,“Joint Statement of the ASEAN-Australia Summit” (ASEAN and Australia: An Enduring Connection),http://www.dfat.gov.au/asean/，访问日期：2013年5月22日。
(13)Australian Minister for Foreign Affairs,“Building Relationships with our regional partners”,http://foreignminister.gov.au/releases/2012/bc_mr_121028.html，访问日期：2013年5月17日。
(14)Australian Government,“Australian in the Asian Century”,http://www.dfat.gov.au/publications/asian-century/indonesia.html，访问日期：2013年5月17日。
(15)Prime Minister of Australia,“1[st] Indonesia-Australia Annual Leader’s Meeting-Joint Communique”,http://www.pm.gov.au/press-office/1st-indonesia-australia-annual-leadersmeeting-joint-communique，访问日期：2013年5月27日。
(16)Australian Minister for Defense,“Australia and Indonesia:Strategic Partners”,http://www.minister.defence.gov.au/2012/09/04/minister-for-defence-australia-and-indonesia-strategicpartners，访问日期：2013年4月28日。
(17)Australian Government,“Australian in the Asian Century”,http://www.dfat.gov.au/publications/asian-century/singapore.html，访问日期：2013年5月10日。
(18)Nayan Chanda,“Stampede for Oil:U.S.Firms Rush to Explore Vietnamese Waters”,Far Eastern Economic Review,Vol.156,No.8,1993.
(19)Australian Minister for Foreign Affairs,“Transcript of Press Conference in Shanghai,China”,http://foreignminister.gov.au/transcripts/2012/bc_tr_120512.html，访问日期：2013年4月26日。
(20)Australian Minister for Foreign Affairs,“Australia in the China Century Conference”,http://foreignminister.gov.au/speeches/2012/bc_sp_120914.html，访问日期：2013 年5月6日。
(21)Organization for Economic Cooperation and Development,“Southeast Asia Economic Outlook 2013:with Perspectives on China and India”,http://www.oecd.org/dev/asiapacific/saeo2013.htm,p.4，访问日期：2013年5月27日。
(22)Australian Government,“Australia in the Asian Century”,http://asiancentury.dpmc.gov.au/white-paper，访问日期:2013年5月15日。
(23)Hugh White,“The Limits to Optimism:Australia and the Rise of China”,Australian Journal of International Affairs,Vol.59,No.4,Dec.2005.
(24)休·怀特：《谨慎乐观：澳大利亚与中国的崛起》[J]，《现代国际关系》2006年第5期。
(25)A.F.K.Organski,World Politics,2[nd] edition,New York:Alfred A.Knopf,1968,p.123.
修改日期：2013-07-20
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