明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点，本文主要内容关键词为：切入点论文,明晰论文,支出论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2012)40-0003-09
现行财政体制的框架是1994年建立的，从整体看，它依然有很强的适应性。但1994年启动的财政体制改革并没有完成，今天仍需深化这项改革。但如何改革，却莫衷一是。这与对现行财政体制存在“问题”的判断有关。以西方国家的做法作为标准来判断，还是从我国的实际情况出发，从社会主义市场经济的要求来判断，其结论是不一样的。现行财政体制的“真问题”究竟是什么?这要放到我国现行的政治架构下来观察，离开我国的具体环境，以一种所谓理想的财政体制模式来衡量我国财政体制，那诊断出来的“问题”都将是假的。河北财政体制改革的实践，为矫正观察视角给我们提供了启示。本文正是基于对河北的调查而形成的。
一、对我国现行财政体制存在问题的基本判断
我国是一个单一制国家。国家权力的行使要经过多重的委托代理，或者说层层授权。人民授权给国家，国家再把权力授给各级政府，上级政府是委托人，下一级政府是受托人，各级政府之间是一种委托代理关系。下级向上级负责，国家向人民负责。这种政治架构是我国的一个基本国情。这个基本国情决定了我国独特的事权划分方式：不是按照事权项目，而是按照事权要素划分的。从事权项目来看，大多数事权是由各级政府共担的；从事权要素来看，各级政府的事权是不同的，“中央决策，地方执行”是我国事权划分的总体特征。共产党领导下的中国无法按照西方的方式——中央决策，中央执行，中央拿钱；地方决策，地方执行，地方拿钱，井水不犯河水——来划分政府间的事权。
但长期形成的一个认识误区是，按照西方的方式划分各级政府的事权，在此基础上划分各级政府之间的财权，只要财权与事权匹配了，财政体制改革也就万事大吉了。而现实无情地否定了这个思路。不仅事权无法按照项目划分清楚，而且由于各地经济发展条件不同，其财权的财力含量也不同，即使做到了财权与事权相匹配，却也无法实现财力与事权相匹配。对任何一级政府来说，有多大事权，就应有多少财力，这是起码的要求。财政联邦主义使财政体制改革误入歧途，这是导致2005年以前县乡财政陷入困境的根本原因。
由于忽视了国情，对“中央决策，地方执行”这种事权划分方式缺乏认识，使我们对财政体制存在问题的判断也发生了偏差。而现行财政体制存在的问题，恰恰是对我国独特的事权划分方式认识不足而导致的。
只有不断完善“中央决策，地方执行”这种事权划分方式，下列问题才能得到解决。如果无视这一点，从一开始就否定这种事权划分方式而想另寻他途，那将是一个死胡同，不但无助于下列问题的解决，反而会愈演愈烈。
(一)财力与事权难以有效匹配。
各级政府的事权不确定，处于不断地变化之中。各级政府的财力也是如此。“上面点菜、下面买单”是我国现行体制下各级政府财力与事权难以匹配的根源。“上面点菜”是指上级政府各个部门发文件，要求下级政府贯彻落实的事项。这些事项体现为下级政府的事权，是必须完成的任务。这些任务，有的是一次性的，多数是长期性的，属于政府职能的扩展，也是政府与市场关系调整的结果。例如与“三农”、保障房建设、教育、医疗、生态环境等相关的事项，是政府职能的扩大，主要责任是在地方政府。事权扩大是上级政府的决策，而所需财力主要靠下级政府自己想办法解决，即“下面买单”。这使下级政府的事权、财力都处于不确定性状态，导致两者难以匹配。在现实生活中，这存在两种基本情形：
1.只点菜，不给钱。一是点菜多了，扩大下面事权，下面无力买单；二是点菜标准高了，事权没有扩大，但支出责任扩大了。
2.既点菜，又给钱。一是上面点菜、给钱不同步，造成下面无法及时地买单；二是点菜多，给钱少，要求配套；三是点菜标准提高，给的钱不增加，造成财力缺口。不点菜，给钱钓鱼。例如，专项转移支付通常是钓鱼项目，这样的项目越多，地方负担越重。不点菜，也不钓鱼，给钱的时间进度跟不上。一是转移支付增长慢，而地方事权对财力的需求扩大快。二是资金调拨不及时，如一般性转移支付进度滞后于下面的支出需求。
(二)横向部门间财政关系缺乏基本规则。
政府各项职能的履行离不开政府各个部门，各部门政策的出台都需要各级政府财力的支撑。但各部门出台政策主要考虑的是必要性和“收益”大小，而其可能性以及风险考虑不多，往往没有经过充分的风险评估和财力论证，包括转移支付的能力、下级财政配套能力的论证，甚至根本没有考虑财力这个基本条件。
横向部门间的事权与财力缺乏匹配的机制，导致纵向政府之间的事权与财力不匹配。上级各个部门只顾点菜，导致下一级政府的支出责任处于严重不确定性状态，无法预期。上级各个部门对点菜所需的财力缺乏测算分析，主观随意性明显，致使下一级政府难以买单。上级各个部门点菜与上级财政所能提供的财力之间缺乏协调，上级部门引发的事权调整与财力配置不对称，使下级政府往往无力承担。
(三)重视本级财政，缺乏辖区财政责任。
在现行体制下，中央财政、乡镇财政处于两端，具有无可推卸的辖区责任。而省市县则可以向上或向下推，缺乏财政上的辖区意识。本级财政日子过得去，对辖区范围的其他层级财政状况关注少，分级吃饭变成了彻底分家，各顾自己的利益。在下级服从上级的体制背景下，层级越低的政府往往就会越困难，财力与事权不匹配的状况就越是严重。
二、河北省政府间支出责任划分改革探索及其启示
(一)基本做法。
1.目标与原则。总的目标是理顺地方政府间财政关系，健全各级政府财力与事权相匹配的体制，推进地方基本公共服务均等化。财力与事权匹配的过程，实际上同时就是支出责任划分的过程。反之亦然。事权是支出责任形成的依据，财力是支出责任实现的保障，二者缺一不可。所以，划分支出责任，也就是同时在划分事权和配置财力，使二者互动，从而实现匹配。在区域非同质条件下，事权划分很难整齐划一。对于发展条件较差、发展能力较弱的地区，事权需要上划；相反的情况，则可以下划。财力跟着事权走，这样就有助于公共服务在区域间均等化。
那么，划分政府间支出责任遵循什么样的原则呢?河北省确定了以下原则：一是按照市场经济要求确定政府与市场的边界，合理划分政府与市场的责任。二是按照财政支出的现有覆盖范围，明确各地各级政府有能力提供的公共服务，不按照层级搞一刀切。三是按照政府间分级负担和共同负担办法，形成科学、合理的分担机制。四是根据公共服务“外溢”程度来划分各级支出责任的大小和各级财政的负担比例。五是按照辖区财政责任，明确上级调节辖区内下级政府财力差距的财政责任。
2.循序渐进，支出责任划分改革范围由局部到全部。纳入支出责任划分的范围按照轻重缓急，依次推进。2008年首批选取涉及公共安全、民族宗教事务、农村义务教育、城市义务教育、文物保护、医疗卫生、社会保障与就业、污染防治、农业资源保护、水库移民后期扶持、农村公路建设与养护、土地资源管理12类47项内容进行试点。2009年扩大试点范围，支出责任事项划分增加10类75项。到2010年，支出责任划分已经实现了对所有1242个项目的全覆盖。
3.重点解决财政专项资金在政府间的配置问题。一是来自中央专项资金的配置。中央专项资金通常只明确了补助地方总额或整体专款配套比例、金额，但并没有明确补助资金省以下如何划分和地方配套资金各级如何负担。这要求对省以下各级政府的支出责任进行明确划分和界定。例如在明确“人口与计划生育管理事务，按机构隶属关系由省、市、县财政分级承担”后，规定2010年预算中，“计划生育家庭奖励”由省、市、县财政分别暂定按60％、30％、10％的比例承担。二是对于一些省级要求的支出责任，如何在省、市、县间负担的比例做了明确。例如在对公共安全进行支出责任划分后，即对部分省级专项资金进行了调整。
4.支出责任划分不搞“一刀切”，实行多种方式交叉组合。在河北省支出责任划分中，体现了非常鲜明的具体问题具体分析的特点，对各级政府之间的支出责任不搞层级化的彻底“分家”，同时力求各级政府财政责任清晰。如对某项特定支出责任，在政府间采取了单独或多种组合的负担方式。针对各项支出责任的不同特点和各级政府的财力状况，分别采取了“省级承担”、“分级承担”、“谁组织，谁承担”、“按隶属关系承担”和“分级承担，上级补助”等五种方式，一方面落实了支出责任的承担主体，另一方面又保障了责任主体的支出能力。此外，对每大类支出责任的划分，对原有的资金、补助都做出了针对性调整。如对农业资源保护的支出责任划分后，对于其中森林植被恢复费收入同步做出调整，把入库、返还办法改为按比例分级入库，由市、县自主安排森林植被恢复项目支出。
(二)改革的成效。
1.初步形成省以下政府间支出责任的划分框架。1994年分税制改革，仅对中央和地方事权和支出的划分做了原则性规定，地方主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。但是，对于省以下如何划分并没有涉及。河北省的做法不仅对于省级支出责任进行了全面梳理，而且在此之下又做了细化，并积累了经验，为我国省以下支出责任界定、细化提供了范例。
2.减少了不同政府间对支出责任的推诿、交叉等现象，有利于责任的落实与问责。上级政府“点菜”，增加了下级政府事权，但钱从何来往往是未知数，这是导致难以问责的重要原因。通过细化支出责任的划分，这个问题就可以得以解决。谁点菜，谁掏钱；反之，上面掏钱，也可以委托下面做事。这样支出责任的两个主体——做事主体和掏钱主体就明确了，支出责任就真正得到了落实。
3.为政府间财力配置提供了依据。一般来说，依据事权分配财力更符合逻辑。河北省对于财政支出责任的划分，在事权的清晰化方面大大前进了一步，为在政府间合理配置财力提供了根据。通过支出责任的清晰界定，依据所需要的资金量和不同收入的特性将各项财政收入划分给各级政府，从而使各级政府履行支出责任获得相应的财力保障。相应地，对财政体制在制度层面上，如转移支付、税收收入分成比例、非税收入分配等制度的完善，可以提供更为合理的参照系。 4.增强了基层政府提供公共服务的能力。基层(县乡)财政困难曾一度是我国财政体制运行中的突出矛盾。时至今日，“加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力”仍然是中央强调的任务。河北省支出责任的划分，在责任清晰化的同时，有意识对省级专项资金、补助项目、非税收入分配等资源配置进行了同步调整，无资金来源的支出责任下沉基本消除，保证基层财政有稳定的收入来源，增强了县级政府提供基本公共服务的能力。
(三)河北改革的几点启示。
1.以政府间支出责任划分为切入点来深化财政体制改革更符合我国当前国情。自1994年实行分税制财政体制以来，对于政府事权的界定已经提了很多年，但是迟迟没有实质性进展。事权划分和国家的政治体制、行政管理体制高度相关。我国当前大量事权的确定带有很强的“中央决策，地方执行”、“上级决策、下级执行”特点，多数政府间事权都属于共担性质，很难做简单的、明确的划分。因此，选择相对可操作的支出责任划分，特别是和更加具体的专项资金配置挂钩，更容易使改革取得进展，有利于解决事权与财力不匹配的矛盾。
2.支出责任划分与财政收入划分形成互动。从整体情况看，1994年的分税制改革主要是财政收入划分方式的改革，以保基数、调增量为原则，与支出责任、事权的关联考虑不多。河北省政府间支出责任划分改革，实际上已经触及到了这种关联性，把财力配置和事权责任关联起来考虑。特别是对一些收支挂钩的专项资金，在调整支出责任的同时，也相应调整收入划分。支出责任划分的依据是事权，确定具体的资金负担比例，决定于事权分担的状况。支出责任划分和各级政府的资金比例明确后，财力配置同时跟进，这样就可以做到财力与事权相匹配。
3.支出责任划分与横向的政府间财政关系是相互关联的。纵向财政分配关系改革需要横向财政分配关系的同步。河北省省以下财政支出责任划分改革目前已经受到横向财政分配关系不明晰、互动不足的影响。从省级财政的角度，往往在省内支出责任划分调整后，省政府各个部门依据中央文件又出台了新的支出要求，甚至是方向相反的规定，迫使地方财政责任必须再次做出适应性变动，使支出责任的划分难以保持相对稳定，影响了改革的效果。因此，规范横向的政府间财政关系是理顺纵向的政府间财政关系的重要条件，孤立的纵向改革很难收到实效。
三、支出责任划分的国际比较及其与中国的差异分析
在任何一个多层次政府的国家中，都需要处理政府间财政关系，需要划分政府间支出责任。国外学者对各国支出责任划分的实践予以总结归纳，并上升为理论，较好地解释为什么要政府间进行支出责任划分，遵循的原则是什么等。在“吸收和借鉴发达国家有益做法和经验，少走弯路”的大环境下，我国学术界充分宣讲西方国家政府间支出责任划分的理论和具体做法，并以此为坐标系，评价判断我国支出责任划分的对与不对，好与不好。诚然，了解和学习国外做法有益于我们开拓思路，但更为重要的是，我们应深刻分析理论的实践基础、具体做法的形成因素，不但要“知其然”，更要“知其所以然”，只有如此，才能判断这些理论在我国是否适用，具体做法是否符合我国国情，做到有选择地吸收和借鉴。
(一)支出责任划分的两种模式。
支出责任源于政府管理相应事务的责任。总的看来，可以将各国支出责任划分的实践归为两类，一类是按照公共产品的特点进行支出责任划分，也就是对某类公共产品在不同层级政府之间做出明确的分工和界定；另一类是根据责任要素在政府间进行划分。一般而言，责任要素可分解为决策权、执行权、监督权与支出权，相应可将同一公共产品的不同责任要素在政府间进行划分。前一种模式可称为“横向”责任划分，后一种可称为“纵向”责任划分。这两种模式各有利弊，横向划分可促进地区间差别化公共产品的提供，满足不同居民的需要，而纵向划分可促进地区间公共服务均等化，可集中力量办大事。
欧美国家大多采用前一种模式，即按照公共产品的层次性，将国防、外交、全国性社会基础设施、社会保障等与全国有关的公共事务由中央负责，而社会治安、交通管理、教育、医疗卫生、垃圾处理等辖区特点明显的公共事务交由地方政府生产提供。这种模式比较具有普遍性，相应也成为我国学界和实践部门推崇的“范本”。而我国目前支出责任的划分模式恰属于后一种，即决策权多集中于中央，中央政府决定“干什么”，如新农村建设、医疗卫生改革、义务教育等事项，而执行权多在地方政府，支出责任则由各级政府共同承担，形成“几家共担”的特色。这样，任何一项公共产品，从决策到执行，各级政府均参与，共同出力，负有共同责任。
(二)支出责任划分模式形成的社会环境比较分析。
1.地方政府制度的差异。归纳起来，对世界各国地方制度的形成产生重要影响的国家主要有法国、英国和前苏联。法国的地方政府制度产生于法国大革命，其主要特征是中央政府对地方行政实施严格控制，地方政府处理中央政府授权的地方事务，相应地方政府财政活动权力也由中央政府授权。法国地方政府制度随法国势力扩张，影响了其亚洲、非洲的殖民地国家，但需要注意的是，随着美国影响力的增强，法国地方政府制度对当今国家的影响力在减弱。而美国地方政府制度体系却深受英国地方制度体系的影响，英国地方政府制度体系的最大特点是“居民自治”，居民参与地区政府事务的程度较高，中央政府多通过立法和司法对地方政府事务进行间接干预，地方自治特征明显，相应地方政府财政权力并非由中央政府授权，而由地方政府派生，独立于中央政府。英国地方制度曾在英属殖民地广泛使用，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家，而这些国家目前恰属发达国家之列，因而我国学界对这些国家财政体制研究较多。前苏联国家的社会主义地方制度模式的主要特征是重视行政职能，中央高度集权。
在英式地方制度体系下，地方政府有很大的自治权，选民投票决定地方行政长官，地方政府相对独立于中央政府，只向选民负责。中央政府一般不参与地方公共事务，包括向地方提供财力支持。比较极端的情况是美国，美国宪法明确规定联邦政府和州政府各自拥有独立的立法、行政和司法权力，互相不得干涉，即使是联邦政府向州政府提供财政补助，也必须以州“自愿”接受为原则，否则被视为对州政府事务的干涉。在这种地方政府制度体系下，支出责任划分自然适合于采用横向划分方式。而我国地方政府制度深受我国历史文化传统以及前苏联模式影响，中央高度集权，地方政府没有自治权，地方各级行政长官在考虑民意基础上由上级指派，政府各项事务大都采用“中央统一领导，地方分级管理”的模式，因而在支出责任划分上，自然而然形成了中央决策、地方执行的划分模式。
2.国家结构形成的历史差异。相对而言，联邦制国家地方政府权力大于单一制国家，并且许多联邦制国家的中央政府的建立迟于地方政府，如美国和澳大利亚，是由原来相互独立的政权集合而成，并在此基础上形成中央政府或联邦政府。因此，在事权上，也仅将必须由更高一级政府才能有效履行的事务上交给中央政府，比如国防、货币等，也就是说，这些国家仅从地方事务中“剥离抽取”一部分事务上移给中央政府，而这些公共产品必是需要中央政府完整提供的，这种先有地方政府、再有中央政府的历史也决定了事权划分适宜采用横向划分模式。对于诸如英国、法国之类的单一制国家而言，尽管中央政府先于地方政府建立，中央集权的特征也比较明显，但都是小国，社会发育程度较高，且法治化比较完善，也宜采用横向划分模式。而我国在历史上一直是幅员辽阔的大国，地方割据的危害产生了深刻的历史记忆，历史演变形成的中央集权已不仅是一种制度，而且也是一种政治文化，根深蒂固，加之高度集中计划经济体制的影响，在各项事务中，中央政府充当“司令部”或“董事长”的角色，地方政府担当“总经理”的角色在所难免，纵向的支出责任划分也具有明显的“历史路径”依赖特征。
3.国家任务和经济发展的差异。中国是一个具有悠久历史的多民族统一国家，长期弥漫着一种维护祖国统一、促进地区共同发展的民族情感，因此，实现基本公共服务均等化是全国各族人民、各级政府的共同愿望。同时，我国又是一个地区经济发展极不平衡的国家，要实现地区基本公共服务均等化则势必要求采取中央统一决策、各级政府共同出资出力的纵向分工模式，以促进地区公平均衡发展。对于美国来说，美国宪法未将地区均衡作为联邦与州的共同目标，反而更强调地区公共服务的多样化和差异化，因此，采用横向的支出责任划分模式，则更有利于各地区按照自己的偏好和方式提供个性化公共服务。
(三)基本结论。
从上述分析中可以看出，不同的政治制度、历史传统以及国情基础使得我国支出责任划分方式不同于西方国家。从横向划分方式来看，我国权力集中程度高，决策权几乎都集中于中央。从纵向划分方式来看，我国分权程度又很高，每一项公共事务的履行都离不开地方政府，而西方国家恰恰相反。我国中央与地方政府间存在着明显的委托—代理关系，“责任共担”特征的形成既有历史原因，也是我国现行政治架构和国家任务所决定的，还与我国政治经济社会文化现实密切相关，有其存在的合理性和条件性。如以西方国家的横向划分模式为标准，评判改造我国支出责任划分模式，既不符合我国国情，也是行不通的。
因此，我国支出责任划分和界定应该在基于目前政府间“委托—代理”这一客观现实出发，对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善，即将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度的细分，并分权至不同层级政府。这样，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。
四、以支出责任划分为切入点推进财政体制改革
(一)细化中央和地方政府间支出责任划分。
亚当·斯密认为，分工是国民财富增长的源泉。分工能够提高效率，从而产生新的生产力。划分不同政府层级的支出责任，是经济社会系统变得日益复杂化之后产生的另一种社会分工，是国家通过各级政府提供公共服务的有效方式。这有利于各司其职，提高行政效率，也有助于发挥各级政府及各相关主体的积极性与主动性，使公共资源实现更加合理的配置，从而提高整个社会的资源配置效率。
针对当前中央与地方之间的支出责任划分较粗的现实状况，借鉴河北的做法，应当进一步细化，以尽可能减少事权与财力的脱节。支出责任划分，不仅仅是财权或者财力的划分，而是和事权及其变化紧密结合在一起。在“中央决策、地方执行”的整体框架下，支出责任划分的重心是针对下级政府。在这里，重心是地方政府，让其承担的每一项责任都有其相应的支出来源——来自财权或转移支付产生的财力。通俗地说，就是让地方政府“干什么事”、“钱从何来”，都有明确的一个规则。如果只对地方政府在“干什么事”方面提要求，而把“钱从何来”撇在一边，就会造成财力与事权的脱节。
在我国发展的现阶段，由于公共风险的扩大，整个政府的职能呈现为扩大的趋势，政府要干的事情在增加，如应对经济波动、调整经济结构、防控金融风险、提供公共服务、监管资源环境和消费安全、维护社会稳定等。过去，全国上下主要是围绕“经济增长”下功夫，现在则需要在经济、政治、社会、文化、生态等方面统筹兼顾。显然，政府应当履行的职能，需要中央与地方来共同分担，而如何分担则有很大的不确定性，没有任何现成的固定模式可以照搬。为了应对这种不确定性，就需要细化中央与地方的支出责任，以期望在财力与事权的匹配上获得更大的确定性，尤其是使地方政府更有效地履行其职能，从而提高整个政府的效能。
不确定性大，是现代社会的基本特征。问题的关键不在于事权、财权、财力在各级政府固化稳定下来，事实上也做不到，而在于使各级政府的事权和财力实现匹配。不言而喻，两者的匹配不是静态的、固化的，而是动态的、相互跟进的。核心是支出责任的划分要有一个确定的规则，这样，事权与财力的动态匹配才有可能实现；否则，就可能演变为一种随意性和过多的讨价还价。
从中央与地方的财政关系来看，划分支出责任的规则是在分税制的基础上使中央与地方的事权的边际变化和财力的边际变化相等。分税制是财权的划分，应当基本稳定，而且中央地方之间应当是统一的，不存在一个省一个做法，以保证中央的控制力。而在事权的增量和财力的增量上，则可以依据不同省份的情况下做出不同的安排。事权既可以下移，也可以上移；既可以是全国统一，也可以是视情况而论。财力也是如此。一级政府，一级事权，但各个地方的事权未必是同质的，会有因区域条件的不同而有明显的差异。
(二)理顺与规范横向的政府间财政关系。
在“中央决策、地方执行”这个大的格局下，横向的政府间财政关系就显得格外重要。中央决策体现在两个层面：一是党中央、全国人大和国务院的方向性决策，二是中央各个部门代表党中央与国务院做出的实施性具体决策。由于部门众多，各个部门拥有的事权、财权和财力对地方会产生极其复杂的影响。从大类来讲，中央各部门可以划分两类：一类是事权部门，另一类是财政部门。事权部门履行职责，由财政部门提供财力保障，在横向上做到财力与事权相匹配。如果各个部门自己干的，以及要求地方干的，都有相应的财力相匹配，那么，在地方就不会出现财力与事权不匹配的情况。但现实情况往往相反。各个部门要求地方干的事情，也就是各个部门点菜，通常没有相应的财力跟进。或者中央财力没有跟进，或者地方财力不愿意跟进而去干了地方认为应当干的事情，从而导致中央各部门点的菜，地方没有钱买单的现象。这就需要重塑横向的政府间财政关系。
因此，横向上，应进一步改革中央各个部门设置，推行大部制，减少职能交叉和模糊。同时，中央各部自己能干的事情自己干，不委托给地方。凡是要求地方干的事情，应当实行财力可行性评估，杜绝超越中央和地方财力可能去要求地方做难以做到的事情。要让预算对中央及其各部门的决策真正形成约束。这是地方财力与事权相匹配的重要前提条件。
(三)细划省以下政府间支出责任。
长期以来，省以下的政府间支出责任划分是不清晰的。原因是重心放在本级财政，缺乏辖区财政责任，使得对省以下政府间支出责任划分没有足够的动力。过分关注本级财政，对省以下的财政状况就以分税分级财政体制的名义交给下级政府“自主负责”了。而对于要求下级政府干的事情，以行政命令的办法来布置，至于财力如何保障往往考虑不多。这往往导致了省以下政府的财力与事权不相匹配，而且层级越低，不匹配的情况就越是严重。
因此，建立地方辖区财政责任制度就成为省以下支出责任划分的前提条件。从全国看，有的省份财政辖区责任意识较强，省以下的支出责任划分做得较好，促进了辖区范围纵向的和横向的财政平衡。2005年以来，中央强化了对省以下转移支付的监管和奖励，省域范围的财政平衡状况改善，尤其是基层财政状况大为好转。但要巩固当前的成果，则仍需要细化省以下的政府间财政支出责任。
通过省以下政府间支出责任划分，有利于理清地方各级政府的事权、财权、财力划分和配置状况，实现省以下各级政府之间的更合理分工，有利于提高地方政府的效率和地方社会公平。
(四)建立健全财政管理的基础及激励约束机制。
政府间支出责任划分之后的正常运转，依赖于一个健全的财政信息系统。通过建立事权、财权、财力(收入、支出)信息采集机制、信息传导机制以及信息评估与分析机制，有利于及时全面掌握政府间支出责任的变化状况，对于各级政府财力与事权匹配的状况实现及时的反馈。在公开、公平、公正的环境下，有利于减少不必要的讨价还价带来的成本，也使决策和执行更符合实际情况。运用信息技术，从源头上收集和掌握关于各部门预算单位的信息，有利于提高透明度，还可以减少决策者和各部门及预算单位之间的时空间隔，有助于降低成本和提高资金绩效。
(五)通过立法确立支出责任划分的法律地位。
针对目前中央与地方之间，地方各级政府之间支出责任频繁变动导致事权与财力脱节的情况，应尽快通过立法，为政府支出责任的划分确定清晰的规则。
一是制定《中央与地方政府财政关系法》。以基本法的形式将中央政府与地方政府的支出责任划分形成明确规则，尽量减少随意性。一方面，要明确中央与地方在决策、执行、财力、监管等方面的具体责任，另一方面，要明确上述责任调整的权限和程序，从而使中央与地方之间的委托代理关系法治化，减少行政命令给财力与事权相匹配带来的不确定性。
二是制定《地方辖区财政责任法》。只有从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任，才能从根本上矫正主要关注关心本级财政的分级吃饭状态，避免基层财政陷入困境。基层财政困难是地方的事权下移和财权财力上移导致财力与事权不匹配的反映。地方辖区财政责任法的最终目的是建立实现地方各级政府财力与事权匹配的法律保障。只要达到这个目的，各个地方可以采取不同的体制实现形式，因地制宜，但不得与中央与地方的分税制相冲突。
通过制定地方辖区财政责任法，也有利于减少中央“越级”干预所带来的低效率问题。我国幅员辽阔，对于基层财政状况要求中央直接过问，超出了中央的能力范围。如果长此以往，有可能体制复归，为了解决问题而不得不集权。从这个意义上讲，地方辖区财政责任法有利于约束中央政府行为，避免不适当的干预。这样，也有利于全国财政体制的稳定。
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