大型项目公众参与决策模型研究
高 艺，杨高升
（河海大学，江苏 南京 211100，E-mail：535672686@qq.com）
摘 要： 大型项目决策中的公众参与可以提高项目决策的科学性、民主性和有效性进而降低社会稳定风险，但过多的公众参与可能导致项目决策成本增加。所以要为项目决策选择合适的公众参与模式，就需要项目决策者平衡这一矛盾关系。通过研究，设计了连续型公众参与模式库并且分析了影响模式选择的主要因素，以社会稳定风险最小化和项目决策成本最小化为双目标，建立了大型项目决策的公众参与决策模型。综合运用定性分析和定量分析，构建的决策模型适用性较强，对于项目决策者选择公众参与模式具有一定的参考和指导意义。
关键词： 大型项目决策；公众参与；多目标决策模型；连续型公众参与模式
近年来，很多大型项目在没有与公众充分沟通的情况下启动，引起了公众的强烈反对，尽管政府和企业采用各种方法缓解公众矛盾，但还是导致了项目半途终止。四川什邡钼铜项目、江苏启东造纸排污项目、厦门PX事件、云南安宁石化项目无一不上演了这场悲剧。目前我国大型项目决策中的公众参与存在着公众介入时间滞后、参与方式不规范、信息公开质量不足、相关法律法规不完善等问题[1]。有效的公众参与可以调和多重利益团体之间的矛盾、保障利益相关方的多样化利益需求、提高公众满意度、提高项目决策的科学性、民主性和有效性进而降低社会稳定风险，但过多的公众参与可能导致项目决策成本增加。选择适合本项目的公众参与方式是保障公众参与高效进行，进而实现项目决策科学有效的关键，这就需要决策者们找准自主决策和公众决策的合理平衡点，由此可见在项目决策过程中选择合适的公众参与模式应该引起项目决策者们的充分重视。
很多学者在公众参与项目决策方面做了相关研究，其中影响最为广泛的是约翰·克来顿·托马斯[2]的公民参与有效决策模型，该模型将公众参与过程中涉及到的具体问题放在模型中来研究，为政府管理者在政策决策中加入公众参与提供了参考。托马斯在模型中建立了影响公众参与程度的问题库和公众参与模式库，并通过决策模型把两者联系起来，为决策者提供了选择公众参与方式的方法。但是托马斯主要研究了公共政策制定过程中的公众参与，除政策本身特征之外的外界影响因素很少，而项目决策中的公众参与不但与项目本身特征有关，还受项目之外的很多因素影响，这是托马斯模型中没有考虑到的。本文在托马斯模型的基础上，加入了除项目本身特征之外的影响因素，并且在公众参与典型属性分析的基础上形成了模式库，运用多目标决策模型，对各影响因素进行量化分析，设计出了全新的公众参与模式选择模型，使决策者可以根据不同项目的处境在模式库中选择到适合的模式。
1 公众参与模式选择的影响因素分析
1.1 公众参与模式选择的影响因素体系构建
项目决策过程中对公众参与的需求程度会受到项目本身属性特征和项目外在因素的影响。
1.1.1 项目内在因素
定山破袖无尺大，东归袖取蓬莱峰。峰头老秃几千树，槎牙万古撑长空。箕山老人不晓事，问余欲向青天住。醉中见许不作难，袖中滚滚倾天地。老人睹此造化权，返却而走心茫然。忽然江海一平地，千仞万仞飞苍烟。锦树苍峰不须买，草阁秋崖明月在。白头得此当有知，还我东坡袖中海。［3］卷一，5叶
The idea of our method of measurement is to analyze...
（1）项目危险性。判断项目危险性主要从 3个指标入手：一是居民的健康风险。主要指项目在建设和运行过程中是否会给附近居民带来健康损害，这种健康损害包括项目在建设和生产过程中是否会产生对人体有害的污染物，以及项目是否有发生突发性安全事故对周边居民的生命财产安全造成威胁的风险；二是项目的生态破坏。主要指项目建设是否破坏了当地原本的生态；三是项目与聚居地距离。该指标可直接影响前两项的危险性效果，即项目与聚居地越近项目所带来的健康风险和生态破坏越被人们重视，项目选址远离聚居地可适量降低项目危险性[3]。
（2）项目民生性。项目民生性可以体现在新建项目为当地提供就业岗位、带动当地经济发展、提供公众服务（医疗卫生、教育、文体设施等）3个方面。例如采矿场虽然有破坏当地生态环境的风险，但同时也给当地提供了很多就业岗位，带动了当地经济发展；修建在大草原上的公路虽然会对生态景观造成影响，但是也让道路沿线的居民享受到了便利的交通，促进了全球化发展。项目的民生性越高，公众既然是项目受益者，那么对项目的反感程度也会相应降低[4]。
论文作者总结说，似乎某些精神疾病“重新编程”了突触体。事实上，更强烈或新的突触体图可能是精神分裂症患者产生错觉和幻觉的原因。
（3）项目可讨论性。项目可讨论性主要从 3个方面体现。一是技术约束。有些项目决策的技术要求较高，由于公众缺乏相关专业知识，只是从自身利益角度提意见，反而会降低项目决策的效能和质量；二是预算约束。即项目承办方可以为项目组建筹备多少资金，如果项目决策者有足够的预算可以为任何项目决策方案买单，那么可以增大项目的公众参与度来获得更大的公众满意度，但是如果项目有较强的预算约束，即使公众有更好的决策建议，也可能由于预算限制而变为空谈；三是项目结构化程度。一些项目最终不得不在两个或者多个可替代的方案中进行选择，甚至是一些没有替代方案的项目，这就限制了公众参与的范围，公民自身也会觉得从很少的替代方案里进行选择的参与意义不大[2]。
1.1.2 项目外在因素
在目标权重设定上，本文把影响因素分为权重加大型因素和权重减小型因素。即某一影响因素的分值越大会导致其中一个目标越被重视，而另一个目标越被忽视。那么，这一因素就被称为前者目标的权重加大型因素和后者目标的权重减小型因素。
（1）当地公众素质水平。当地公众素质水平对项目决策中公众参与程度的影响主要体现在公民的参与意识和参与能力上。公众意识是公众参与能力的先决条件，决定着公众是否有参与项目决策的意愿。公众参与意识可以从两方面来衡量，一方面是公众对相关法律法规的了解程度，这决定了公众是否明确自己的参与权利以及是否可以使用正确的参与方法；另一方面是公众是否明确自己的参与义务，这影响着公众参与项目决策的积极性[5]。公共参与能力包含公众自身具备的理解能力、语言表达能力、推演能力等，这些能力直接决定着公众参与建设项目决策的有效程度和参与效率。项目建设地公众的素质越高，公众参与的效能越大，相应也就应该选择公众参与度较高的模式。
（2）当地经济发展状况。根据以往经验，经济发展状况较好地区的公民往往比经济发展落后地区的公民更具有项目决策参与的积极性[6]。所以选址在经济发达地区的建设项目应该考虑加大公众参与程度，选择公众参与程度较高的参与模式。处于经济条件较好地区的公众更有可能从温饱问题中抽离出来，去关心身边可能会影响到自身利益的事情，更有可能参与到项目决策过程中去；而处于经济条件较差地区的公众可能更关注自己的生计问题，而无暇顾及身边的项目建设决策参与。
本文采用给多目标设定权重的方式简化函数，即将多目标准则函数
化为单目标准则函数
。不同的建设项目在两目标上设置的权重是不一样的，需要根据当前项目的内在因素和外在因素，确定本项目更重视社会风险最小化目标还是项目决策成本最小化目标。
（4）当地政府公信力。当地政府公信力主要受行政人员素质水平、行政执法公平公正性和以往社会群体事件发生频次影响。行政人员素质水平越低、行政执法缺乏公平公正、社会群体事件发生的频率越高、影响越恶劣，当地政府公信力越低。相应地，新建项目需要做更多的公众工作，来获取公众的信任和支持。
公众参与模式选择的影响因素体系如图1所示。
图1 公众参与模式选择的影响因素体系图
1.2 设定影响因素的打分标准
2017年河北省非油气持证矿山较上年减少139个(其中，大型增加28个，中型增加1个)；煤矿数量减少36个(其中，大型与上年相同，中型减少6个)；铁矿数量减少9个(其中，大型增加1个，中型增加2个)。
银行业务可通过电子支付渠道的创新实现转型，特别是在移动支付领域，这将可以增加银行未来在零售业务领域的竞争砝码。同时商业银行可通过“云闪付”支付平台，实现商业银行和服务行业的有效对接，不断扩大合作伙伴和成员机构的数量，拓宽服务领域，逐步建立NFC移动安全支付生态圈，并通过统一标准使银行及各行业应用共同为用户打造安全便利的一致性体验，形成银行的业务核心竞争力。银行可通过整合物流、商流、信息流和资金流来延伸传统业务领域，为客户提供融资等金融解决方案。
通过对《建设项目环境影响评价技术导则》《环境影响评价技术导则钢铁建设项目》《关于规范火电等七个行业建设项目环境影响评价文件审批的通知》等相关规定的研究及总结，本文设定了对居民健康影响风险和生态破坏风险较大的八大行业：火电、水电、煤炭石油化工、钢铁、铜铅锌冶炼、制药、高速公路、制浆造纸行业。
具体打分标准如表1～表7所示。其中，当地公众素质水平赋分值等于居民文化水平在高中及以上的比例。
（2）公开征询+定向征询。此种方式是在第一种参与方式的基础上加入了定向征询，代表方式有论证会和座谈会。这种公众参与途径由两部分构成，公开征询的目的是获取大量公众反馈信息，定向征询是为了增加利益相关者对项目决策的可接受度和认可度。
翠姨自从订婚之后，是很有钱的了，什么新样子的东西一到，虽说不是一定抢先去买了来，总是过不了多久，箱子里就要有的了。那时候夏天最流行银灰色市布大衫，而翠姨的穿起来最好，因为她有好几件，穿过两次不新鲜就不要了，就只在家里穿，而出门就又去做一件新的。
表1 居民的健康风险赋分表
表2 生态破坏赋分表
表3 项目民生性赋分表
表4 项目可讨论性赋分表
表5 当地经济发展状况赋分表
表6 区域敏感性赋分表
表7 当地政府公信力赋分表
1.3 设定影响因素的权重
科学公正的指标权重是保证模型可靠性的前提。层次分析法是目前普遍采用的指标权重分析方法，本文采用1～9标度法建立两两比较矩阵，为了保证判断的科学性，邀请从事项目决策及公众参与相关研究和工作的 35位专家学者进行问卷调查和访谈交流。通过对调查数据进行整理分析及一致性检验，可确定各层指标的判断矩阵，并运用 Yaahp软件计算权重。具体权重赋值情况如表8所示。
表8 公众参与模式选择影响因素权重
2 大型项目决策的公众参与模式构建
为了实现项目综合效益最大化，让项目决策者更直观地了解不同模式之间的关联，本文定义了公众参与模式的3种属性，并构建了连续型参与模式。
2.1 公众参与模式的属性集合
2.1.1 加入公众参与时间（T）
本文以x（0≤x≤1）表示不同的公众参与模式，x越大表明公众参与程度越高。同时设定了3种节点式的公众参与模式：了解式公众参与模式（x=0）、半过程式公众参与模式（x=0.5）、全过程式公众参与模式（x=1），并在此基础上建立了连续型模型。以上述对3种属性的分析为基础，对3个节点（x=0、x=0.5、x=1）及两个区间（0＜x＜0.5、0.5＜x＜1）公众参与模式的属性、模式特点及适用项目类型进行详细分析，如表9所示。
师：刚才我们通过观察和推算得到一共是27块，不过，我们在实验时发现中心的那一块被一个十字支架给替换了。大家都很棒！在只能看到外表时，我们能有方法推算看不见的地方，很棒！想象之后我们会质疑、会实验分析也是棒棒的！
一般项目决策流程包括项目建议书、项目可行性研究、可行性研究审批，考虑到项目决策中的公众参与主要体现在环境影响评价过程中，故把环评过程作进一步细分：签订环评合同（第一次公示）、编制环评、报送审批或审核（第二次公示）。根据不同建设项目的需求选择不同的加入公众参与的时间。
2.1.2 公众参与度（D）
公众参与度属性在项目决策过程中表现为公众对项目的了解程度和公众意见被决策者重视程度两方面。
（1）平滑上升式公众参与度。平滑上升式公众参与度模式是公众参与度最高的一种模式，在项目建议书阶段就加入了公众参与，在项目决策整个过程中公众参与度平滑上升。
（2）加速度式公众参与度。此种模式的公众参与始于签订环境影响评价合同时，但此时参与度较小，随着时间推移参与度呈加速上升趋势。
这种状况当然不适合有外人在场。但一切来得太快，也来得太突然，柳红想避已经避不开了，她像是被孙悟空定了身，傻傻地竖在苏秋琴面前。苏秋琴也如同从噩梦中惊醒，两眼惊恐地盯着她弟媳妇柳红。四目相对，犹如雷电相击，震得俩人赶紧别头，一个张东，一个望西。
（3）陡增式公众参与度。陡增式公众参与度模式是参与程度最小的一种模式，该模式中的公众参与虽然开始于环评第一次公示，但是参与度非常小，公众参与主要集中在环评编制后期，即第二次环评公示之后，公众参与度在此时陡增。
2.1.3 公众参与途径（M）
瑞士的冬天，大雪封山长达数月，天气十分寒冷。为了抵御严寒，人们发明了奶酪火锅这种高热量的美食。将大块奶酪放入锅中，待其溶化后，加入一些白兰地酒或白葡萄酒，然后就可将整锅端上餐桌了。食用时用一个酒精炉小火加热保持锅中的温度，大家用叉子将小块面包伸入锅中裹上浓浓的奶酪食用，看着柔滑细腻的奶酪裹满面包然后拉出细长的奶丝，真是绝佳的享受。也有人用土豆和肉代替面包，甚至在某些地方还有“Fondue chinoise”（中国奶酪锅），是将各种蔬菜放到奶酪锅里烫熟后食用。对于瑞士的奶酪锅，有些人说难以下咽，但是对于喜爱奶酪的人来说却是极品美食。
我国项目决策中的公众参与途径存在缺乏规范性的问题，本文设计了3种参与程度逐渐加深的参与方式来为其规范化提供参考。
（1）公开征询。公开征询的代表方式主要有信息公示和问卷调查。这种参与方式的主要目的是获取大量的反馈信息，但是存在信息整理和反馈效率低的不足。公开征询可以大范围地公布项目信息，帮助项目识别潜在的利益相关者，并且此种参与方式是进一步加深公众参与的基础[9]。适用于对公众参与需求较低的项目，此种模式特点为可有效降低项目成本，但获取的公众信息较少。
一直以来，在审美活动中人们更重视所谓的精神升华，极少数的学者会从审美地存在、尤其是“诗意的栖居”的角度去阐述自然审美。而“诗意的栖居”定会联系到人与自然的友好关系，并且已然成为曾繁仁生态美学体系中的一个重要范畴。我们怎么做能够实现“诗意的栖居”？这就要求我们需要摒弃工业时期时对地球的控制和征服欲望，转而建立爱护自然的意识，让人们可以更好地生活在这片土地上。不少大自然文学作品中都有详细描绘生态环境和人类与自然友好为邻的场景，很好的呈现了创作者们对“诗意栖居”的畅想和期盼。
（3）公开征询+定向征询+公开听证。此种方式是在第二种参与方式的基础上加入了公开听证会。公开听证会可以把项目的利益相关者聚集起来进行最直接的辩论和对话，为各方充分表达自己的意愿和诉求提供了一个平台，同时项目决策者可以根据听证会的讨论结果对决策进行修整。这样既可以保障各方利益又可以提高项目决策的科学有效性，但是较高的决策成本是这种参与方式不可避免的缺点[10]。
2.2 连续型公众参与模式的构建
目前我国项目决策中的公众参与存在参与时间滞后的现象，这会导致建设项目前期缺乏有效的公众参与和及时的信息反馈，前期的公众参与可以起到高水平的风险预控作用，并且可以给项目决策者提供了解新建项目社会影响的渠道[7]。但是过长时间的公众参与又会给项目决策增加财务成本、时间成本、风险成本和协调成本等[8]。
表9 公众参与模式属性一览表
3 公众参与大型项目决策的多目标决策模型构建
公众参与项目决策过程可以提高项目决策的可接受性来降低社会稳定风险，但是过多的公众参与可能导致项目决策成本增加。为了综合考虑项目的社会稳定风险和公众参与带来的项目决策成本，本文的决策模型设立了双目标：社会稳定风险最小化（R）和项目决策成本最小化（L），使得公众参与的综合效益达到最高[12]。
3.1 设定参与模式赋分标准
通过专家调查法，确定了两目标关于连续型公众参与模式（x）变化趋势。赋分标准如表10所示。
表10 参与模式赋值量化表 （分）
3.2 确定多目标决策模型的权重
（3）区域敏感性。从自然环境和人文环境两方面来考虑，区域敏感性的影响因素包括项目所在地的生态敏感性和当地历史文化背景。通过借鉴《环境影响评价技术导则生态影响》中对生态敏感区的划定方法，本文分为重点生态敏感区和一般生态敏感区。历史文化背景主要考虑项目所在地是否在历史上曾作为政治、经济、文化、交通中心或发生过重要历史事件。这样的地区往往历史建筑集中成片，并且保留着传统格局和历史风貌，居民会更在意建设项目对当地社会环境的影响，相应区域敏感性较高。
校企深度融合，对企业来说，可从学校毕业生中选择优秀毕业生充实员工队伍，学校成为企业人才的储备库；对学校来说，可以通过企业了解企业对人才的需要状况，从而修订人才培养方案。由于企业的参与，突出了学生专业技能的培养和素质的全面提高，培养学生的良好职业道德和职业能力，实现学生的专业技能训练与岗位需求“零距离”对接，达到学校人才培养与社会试产该需求全面对接，真正实现校企双赢。
采用德尔菲法对各影响因素的不同情况打分，并且通过Kendall一致性检验法对专家打分进行检验。四级指标中的公众参与意识、公众参与能力、地区生产总值、人均消费和收入水平、区域历史文化背景、行政人员素质水平和行政执法公平公正性几个指标难以量化打分，但可在同级可量化的其他指标中得到反映，故在本节影响因素赋值量化中不做研究。
8.牛呼吸道合胞体病毒感染。潜伏期2～3 d，急性发病牛精神沉郁和厌食，高热40℃～42℃，流涎和流浆液性鼻液，呼吸困难，张口呼吸，发出呻吟音。部分牛靠近肩峰处皮下可触摸到气肿，无继发细菌感染的情况下，一般病程为10～14 d，死亡率很低。
通过相关文献阅读及专家访谈交流确定了各影响因素的类型：社会稳定风险最小化目标权重加大型因素包括项目危险性、项目可讨论性、当地公众素质水平、当地经济发展状况和区域敏感性；项目决策成本最小化目标权重加大型因素包括项目民生性和当地政府公信力。
3.3 公众参与大型项目决策的多目标决策模型
通过上文对模式选择影响因素（D）、公众参与模式（
）、决策目标（R、L）、目标权重（
）、影响因素权重（
）的分析，建立如下公众参与大型项目决策的多目标决策模型：
模型说明如下：
（1）x表示公众参与程度，x越大公众参与程度越高。
（2）Di/Dj表示 Di/Dj项影响因素得分，且 Di为社会稳定目标的权重加大型因素，Dj为决策成本目标的权重加大型因素，打分标准如1.2节所示。
（3）
表示Di/Dj项影响因素权重，影响因素权重系数设定如1.3节所示。
（4）约束条件式（2）、式（3）分别为社会稳定风险目标和项目决策成本目标权重，目标的权重加大型因素取 Di/Dj值，目标的权重减小型因素取（1-Di/Dj）值。
目标函数式（1）为社会稳定风险最小化和项目决策成本损失最小化的双目标函数。将目标权重
计算结果带入到式（1）中求出x-Z曲线图和最优公众参与程度值x*。
本文通过使用Matlab软件得到
取一位小数时的x-Z关系图来验证模型的适用性，具体情况如图3所示。
图2 x-Z关系示意图
从图中可以看出，随着社会稳定目标权重（λ1）的增大和项目决策成本目标权重（λ2）的减小，最优公众参与程度值在总体呈上升趋势。具体来讲，当λ1＜0.3时，最优公众参与度值在x=0处，即宜采用了解式公众参与模式，但随λ1增大，最优点处的优势程度在不断减小；当λ1＞0.3时，最优公众参与度值随λ1的增大而增大。
4 结语
大型项目决策的公众参与可以提高项目决策的科学性、民主性和有效性进而降低社会稳定风险，但过多的公众参与可能导致项目决策成本增加。本文建立了以社会稳定风险最小化和项目决策成本最小化为双目标的决策模型，设计了连续型公众参与模式并且研究了影响模式选择的影响因素，为项目决策者选择合适的公众参与模式提供了参考。
表1列出了4种工况下各部件最大的Von Mises应力值，由此可知工况3和工况4各部件最大的Von Mises应力值基本是工况1和工况2的1.25倍。说明作用载荷呈线性增长，应力分布也呈线性增长。
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Research on Decision-making Model of Public Participation in Large-scale Projects
GAO Yi，YANG Gao-sheng
（Hohai University，Nanjing 211100，China，E-mail：535672686@qq.com）
Abstract： The public participation in project decision-making can help make scientific，democratic and effective decisions. It can also reduce social stability risks. However，excessive public participation may lead to the increasing of project decision-making costs.Therefore，it is necessary to balance this contradictory relationship to choose the most appropriate public participation mode for project decision-making. A continuous public participation model and several factors that affect the choice of model are designed.Finally，this study establishes a decision-making model of public participation in major projects with the aim of minimizing the risk of social stability and minimizing the cost of project decision-making. Through qualitative analysis and quantitative analysis，the decision-making model is verified with strong applicability，which can provide solid reference for project decision makers to choose public participation mode.
Keywords： decision of major projects；public participation；multi-objective decision model；continuous public participation model
中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 1674-8859（2019）03-104-06
DOI ：10.13991/j.cnki.jem.2019.03.019
收稿日期： 2018-10-27.
基金项目： 国家自然科学基金面上项目（71402045）.
作者简介：
高 艺（1996-），女，硕士研究生，研究方向：管理科学与工程；
杨高升（1966-），男，博士，副教授，研究方向：管理科学与工程。
标签：大型项目决策论文; 公众参与论文; 多目标决策模型论文; 连续型公众参与模式论文; 河海大学论文;