冷战后美国科技政策导向及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,战后论文,导向论文,启示论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以大力发展科学技术为强大杠杆谋求国家的经济发展和综合国力的增强，已成为世界各国政府的高度共识。特别是在当代科技发展全球化的今天，科技政策更已成为各国（特别是发达国家）政府公共政策的一个重要组成部分。美国科技政策在全球范围内具有普遍性和代表性，其科技政策导向值得我们借鉴。
一、及时制定“科技强国”战略计划
20世纪90年代初，随着苏联解体和冷战结束，和平与发展成为时代的主题，世界经济格局也发生了重大变化，高科技逐渐成为经济发展的制高点，竞争异常激烈。面对日趋激烈的全球竞争，克林顿政府一上台就以“振兴美国竞争力”为目标，及时提出“科技强国”战略。
1993年2月，克林顿发表了一篇题为“以技术促进美国的发展—振兴经济的新方向”的国家技术政策报告。报告确定了在以技术为基础的日益激烈的全球经济中美国技术的新战略，即技术必须迅速转向促进经济增长的新方向。同年11月，克林顿签署总统令成立国家科学技术委员会(NCTC)并亲自担任主席。其任务是协调国家科技发展战略和对预算分配提出建议。这就使科技决策机构不仅进入了政府决策系统的最高层次，具有了最高权威性，还实实在在地赋予了预算分配建议权。此外，美国还通过白宫科技政策办公室运筹科技政策，并由联邦科学工程和技术协调委员会协调政府各部门的研究与开发计划，使政府计划与工业需求联接。（注：黄宏：《克林顿政府的科技政策》，《全球科技经济了望》，1999年第4期。）
为了促进科技进步，营造更好的创新环境，以提升国家竞争力，在1993-1994年间，克林顿政府推出了一系列重大计划，诸如国家信息基础设施计划(NII)，即“信息高速公路”计划，帮助建立未来信息社会框架，抢先占领信息科技的全球制高点；先进技术计划(ATP)；技术再投资计划(TRP)；环境技术计划(ETI)；制造业扩展合作计划(MEP)；新一代车辆合作计划(PNGV)；小商业创新与研究计划(SBIR)等。同时，国防先进研究项目局(DARPA)更名为先进研究项目局(ARPA)，并且将注意力集中在能够双重应用的技术上。政府实验室（许多属于能源部）被极力引导与工业界建立研发合作关系。
2000年是克林顿连续两届执掌白宫的最后一年，仍花较大精力关注美国科技的发展。克林顿在2000年1月发表其任期最后一个国情咨文中，再次强调科技进步的重要性，并提出了美国发展数字技术、生物技术和纳米技术的战略和政策，接着在同年7月推出了国家纳米科技计划。
布什总统上台伊始，在接受美国《科学》杂志采访时，特别强调了科技政策和国家利益的关系。布什新政府的科技政策在与克林顿政府保持必要的连续性基础上，进行了一系列的调整，更加强调要大力推进高新科技尤其是数字信息科技，以确保美国21世纪在科技和经济上的绝对优势。
“9·11”事件发生后，美国加强了科技部门和安全部门的合作与协调，充分利用先进科技为国家安全和反恐斗争服务。
2002年2月美国政府发表了题为《先进技术计划：为共同的目标而改革》的报告，旨在充分调动高等院校的科技资源，保证科技进步和科技创新工种的持续发展。该报告共推出6项主要改革措施：①允许大学主导“先进技术计划”中的合作项目甚至合资企业；②允许大学与合资企业协商，继续持有科研成果的知识产权，以鼓励高等院校参与技术的商业化；③限制参与先进技术计划的大公司控制项目合资企业；④对ATP的反馈资金进行再投资，以促进对其他高风险科学研究项目的长期投入；⑤在ATP项目投资决定过程中，帮助科技人员识别并清除有关科技方面的障碍，以保证好的科研项目能顺利商业化；⑥允许私营部门，甚至非业主人士参与ATP项目投资评估（注：王俊鸣：《美国推出“先进技术计划”改革措施》，《科技日报》，2002年2月22日。）。
东欧剧变和苏联解体之后，正是美国走过世纪之交，迈入新世纪的关键时期。美国面对机遇与挑战，适时制定了“科技强国”战略系列计划。目前可以说，美国政府在“科技强国”中所扮演的角色在世界上是最为成功的一个。
二、谋求军事高新科技绝对优势
美国是目前惟一能在全世界每一个角落发动有效的大规模军事行动的超级大国，而美国的军事强权是建立在先进军事技术基础之上的。美国发展科技的主要目的和重点之一是发展高新技术武器，抢占世界军事制高点，确立其绝对军事优势地位。
为此，美国把高新技术兵器的研制、更新和发展，作为维系军事实力的关键环节，以确保美国未来的战争是“非接触”战争，即在美军与敌军接触之前动用高科技兵器将其打垮，然后再由美军进入敌区收拾残局。海湾战争和科索沃战争开了不接触战争之先河。不接触战争就是高科技战争，重点是打“全隐形战”。为实现“全隐形作战”，美国空军已计划在未来装备多达2000多架的隐形战斗机，陆军在重点研制隐形坦克和装甲车。海军正在研发隐形航母、新型核潜艇。在战略武器方面，美国特别重视研发和部署国家导弹防御系统(NMD)和战区导弹防御系统(TMD)；加速核武器的现代化和实战化；大力研制卫星武器和航天飞机等天战武器系统，以实现攻防兼备的“全面军事优势”。
作为冷战后世界上惟一的超级大国，美国的军事霸权也是建立在巨额军费基础上的。近年来，美国军费连年上升，2003财政年度国防预算为3660亿美元，比上一年增加了15%，是自上个世纪80年代中期以来美国军费增加最多的一年。在世界处于和平与发展时期，美国连续大幅度增加军费的目的是为建立全球霸权，加快科技成果向武器装备的利用，使科技优势转化为军力优势，加强对世界各地的军事威慑和干预提供经济保障。
三、积极构筑技术进步的国家创新体系
创新是当今世界科技发展的主旋律。加大科教和改革力度，促进科技与经济的结合，全面增强国家的整体创新能力，是当前众多国家科技创新立国战略的核心。美国一向认为科技创新是国家的最大实力，尤其注重科技领域的不断创新、改革，以适应新的科技发展趋势。
美国联邦政府技术创新体系最重要的内容是创造一个健康的鼓励竞争的商业环境从而刺激技术创新。美国自冷战结束以来制定的有关促进技术创新的法规达20多个，对政府和国家科研机构的职能以及它们与大学、企业的合作关系、专利和知识产权保护、财政和税收政策、劳动力的教育与培训、政府采购制度以及宏观经济环境等诸多方面都作出了明确具体的规定，形成了比较有效的技术创新运行机制和包括产、官、学、军在内的国家技术创新体系。其科研成果的转化率已从冷战前的20%提高到现在的60%以上。美国采取知识产权保护的严格执法，同时，积极创造各种条件鼓励国家实验室、研究所、大学和企业建立各种伙伴合作关系，使研究人员能在各体系间自由流动。这是成果转化最重要和最有效的工具，也能为科技人员在流动中寻找到最能发挥才能的位置创造了条件。
众所周知，技术创新的全过程是由“把钱变成技术”和“把技术变成钱”这两大部分构成的。研究与开发只是把钱变成技术的过程，而把技术变成钱的过程更重要、更复杂、更漫长。事实上，技术创新的最根本的目的是把科技成果转化为生产力，把技术转化为产品，最终把产品变成钱。美国是市场经济高度发达的国家，科技创新具有很好的经济内部条件。美国科技创新的科研成果转化过程直接面向国民经济发展，面向企业的需求，基本上是一种水到渠成的自然行为。
美国十分重视强化政府在推进科技成果转化过程中的职能。其主要做法：①制定法规和鼓励政策，为科技成果转化提供良好的法律环境和有力的物质支持。②制定和实施各种促进科技与经济结合的计划，并指导产业部门有计划、有重点及时转化科技成果。③共建产学研合作机构。合作研究中心的经费三分之二来自企业的资助。企业出资，高校、科研单位出技术。这种企业一般为高新技术型的、经营机制灵活的中小型企业。④建立成果转化的服务机构和良好的社会环境，包括提供风险资本。据统计，美国风险资本的运作资金总额1993年为289亿美元，1994年为327亿美元，1995年为372亿美元，1999年高达519.2亿美元。大量活跃的风险投资是美国高新技术产业化保持高速发展的重要原因之一。风险资金扮演催化剂和运载工具的重要作用，把好的主意和好的技术不断从纸上、车间里运到资本市场中大浪淘沙，鼓励新的商业概念和新的技术创新成果不断产生。⑤完善科技人才创业机制，发挥硅谷科技创新带动作用，等等。
与此同时，美国企业在科技成果转化和新产品开发中也发挥了重要作用。这主要得益于：①建立企业科技成果转化和开发决策机制。美国企业虽然绝大多数是私营企业，但在科技成果转化和开发决策过程中体现了既有民主，又有集中的原则。决策方式是先由部门经理充分发表意见，总裁综合各方面意见，加上自己的思考和分析，最后决定是否开发和生产该项新产品。②建立企业新产品开发的奖惩机制。一般地说，企业每年有一个利润计划指标。完成指标数，公司总裁可以拿到100%的工资和占工资15-20%的红利，全体员工可以相应增加收入。若完不成利润指标，各级人员的红利都要打折扣。若企业连续多年没有接受科技成果转化和开发出新产品，老产品进入衰退期，销售额下降，企业经理就会被解雇，员工也会被裁减。这一无情的法则，明确了企业从总裁到员工与科技成果转化、新产品开发的直接关系，因此，美国企业开发新产品的积极性很高。（注：王林：《美国的科技成果转移政策》，《全国科技经济了望》，2001年第2期。）
四、政府强有力的政策支持
美国政府认为，在以知识为基础的经济发展趋势不可逆转的大前提下，科技进步与创新是一项具有很高外部经济性的活动，仅靠市场很难使科技进步与创新活动处于社会需求的最优水平，这还必须依靠国家的政策支持。综合美国联邦政府近10年来所采用的促进科技进步政策手段来看，主要有以下：
一是增加对科技的投入，这是科技进步的基础。美国的科学研究与开发投入是世界上最多的国家。1994-2000年的5年，是美国研发支出增长最快的年份，从1994年的1692亿美元激增到2000年的2993亿美元，扣除通货膨胀因素，年平均增长率达6%，大大超出同期GDP的增长率。美国的科技研发经费总量比日本、德国、英国、法国、意大利和加拿大6个国家的总和还多。美国研发投入构成中，联邦政府投资约占30%，主要用于基础研究；大学投资约占5%，主要用于基础研究和应用性技术研究；企业投资约占65%，主要用于技术应用性研究和新产品开发。政府、大学和企业的科技研发各有侧重又互为补充，构成美国科技进步和创新的整体能力。（注：黄宏：《克林顿政府的科技政策》，《全球科技经济了望》，1999年第4期。）研发资金大量投入推动了美国科技发明迅速增加和成果商业化应用加快。美国在最近8年内新增加了100万件发明专利。目前美国新产品率已达40%，比20世纪70年代提高了20个百分点。（注：科技日报国际部：《2001年世界科技发展回顾》，《科技日报》，2002年1月1日第2版。）
二是税收优惠。美国通过改变所得税率、减税和免税等措施，间接地为企业技术进步和创新提供各种津贴与优惠，鼓励研究开发，推动工业技术进步。美国的《经济复兴税法》把研发的投资税从原来的49%降到了20%。《研究与试验抵税法》规定，如果企业增加研发投入，可将20%的投入用来抵税。2001年，美国实施研究领域永久税费优惠。私人企业研发经费约占美国总研发经费的三分之二，因此，研发的永久税费优惠，可刺激私人企业加大研发的长期投资。此外，布什政府为了加速电子网络的发展，在其庞大的减税计划中已提出要将网上销售延期偿付税推迟到2006年以后实行。
三是政府采购。任何没有市场的技术进步和创新是无法持续的，技术进步的最终价值也必须通过市场来实现。美国对于某些领域和某些行业通过政府采购制度来为其创造一个竞争性的市场以支持其发展。美国政府由于其采购额达2000亿美元之巨，而其中相当一部分花费于科技产品市场，从而支持了科技特别是高科技企业的发展。
四是快速折旧。提高设备的折旧率以加速企业收回投资，从而提高资金的利用率，这对于企业的技术进步和发展有着极大影响。美国企业的固定资产折旧年限，已从战前与战后初期的20-25年，缩短至目前的10年左右，年折旧率约为12%，从而使折旧金额常常超过企业所增资本额，对于企业更新设备和采用新技术发挥了巨大作用。
五、大力加强人才培养与引进
人才是科技进步最强大的推动力，也是科技创新的关键。培养与引进富有创造性的人才，提高人才素质已经成为美国促进科技进步的重要措施和实现“科技强国”战略的关键因素。其主要做法：
一是高度重视教育。美国科技进步之所以如此迅猛，从根本上说，是美国对科技人才培养教育的重视，和吸引集聚世界优秀人才为之服务的结果。在美国联邦预算诸项开支中增长最快的是教育，特别是冷战结束以来，教育投资一直占美国GDP的7%左右。到2000年教育投资已从1989年的3530亿美元增加到6000多亿美元。美国高中以下教育费用全部由国家承担，学费全免。公立大学经费主要由政府拨款，一般学费较低或不收学费（对本州居民）。私立大学办学经费主要来自学费和私人捐助，但政府给重点大学资助大量科研经费。
二是培养高层次科技人才。杰出人才的数量是一个国家或企业实力的重要标志。美国大学培养了大量高层次科技人才。据调查统计，美国现有高等院校3856所，在校学生1500万人，18-21岁适龄青年入学率达到85%。在3856所高校中有125所研究型大学，约占高校总数的3%。美国大学教育比较注重应用性人才培养。近几年来，研究型大学本科教育进行改革，试行文理学科交叉渗透，强调培养复合型人才，鼓励学生从事社会科研活动。
三是使尽招数留住和吸引人才。美国凭借其先进高等教育系统、世界级的研究设施和发达的知识密集产业网罗世界精英。现在在美国的留学生已超过49万，约占世界留学生总数的三分之一。许多留学生毕业后都留在美国。美国一些重要高科技和科研计划实施，如核技术发展、计算机应用、航天计划、生物和新材料等，都是在移民美国的科学家参与或主导下实现的，这是美国科技进步和创新的最大优势。为了争夺科技人才，美国1998年放宽外国优秀科技人才进入美国的限制，把每年发放H-B签证的限额由原来的6.5万名增加到11.5万名。2000年10月4日，国会又通过新法案，将签证年度配额从11.5万名扩大到19.5万名。（注：李长久：《美国注重科技创新》，《人民日报》，2001年3月9日第7版。）
四是提高劳动力的科技素质。其措施是，政府和企业双管齐下，增加教育和培训的投资。提高劳动力的科技素质，重点有三个：即培养年轻人的科技才能；给劳动者提供终生受考试的机会；提高国民的科技文化素养。随着全民终生教育的深入发展，美国正迈向群众性知识社会。
六、借鉴与启示
究其概要，主要有如下几点：
首先，要努力完善国家科技体制，全面增强国家的整体创新能力。美国非常重视发挥政府职能的指导作用，我国也应对科技管理体制进行一定的改革，完善对科技进步的宏观调控办法，以促进对科学的有效决策。在完善科技体制中更为重要的一点是，应建立起政府与市场有机结合的新模式，实现科技与经济管理一体化，以提高决策与管理效率。要充分利用开放条件下科技全球化提供的机会，加快完善我国的创新体系，全面增强国家的整体创新能力。这样的创新体系应该能够充分的利用国际技术资源，广泛参与双边、多边和全球的科研合同和技术开发活动，从而为我国的技术进步、国家安全、可持续发展提供技术支持，特别是为了我国在战略性领域形成具有自主知识产权和国际竞争能力的技术开发和产业化能力提供基础支持。这也是当今美国“科技强国”战略的核心所在。
其次，要继续加大对科技进步的扶持力度。我国与美国等发达国家的高技术产业差距，主要是科技创新能力的差距，根本的是研发投入的差距。根据国家统计资料，我国1999年研发经费仅为600亿元（合70多亿美元），占GDP比重为0.71%，远低于同期美国(2.79%)，而绝对量只有美国的3.1%。而且科研经费收入的结构极不合理。在美国等发达国家，科研开发的主体是企业，企业的创新动力和创新能力是社会科技进步的基本落脚点，是国家经济竞争力的重要因素。但我国的企业一直没有成为科技创新的主体，企业对创新的有效需求不足。1998年我国企业的研发经费投入仅占全国此项经费总投入的14.7%。而美国的企业科技活动投入要占全国的65%，两者相差甚远。因此，我们应当进一步加大科技经费的投入，尤其要运用财政、税收等一系列政策措施，鼓励和支持企业对技术进步和创新的投入。要积极稳妥地加快技术进步与直接融资的步伐，根据需要和可能，逐步增加技术改造债券发行规模，鼓励有条件的企业发行债券募集技术改造资金。要尽快完善投融资体系，加快建立风险投资机制。应在全社会范围内多渠道地筹集资金，要利用外资，鼓励企业与国外公司特别是跨国公司搞技改项目的合资合作。
第三，提高我国科技成果转化率，是目前研发工作中的当务之急。我国普遍存在着科技成果转化率低，科技贡献率低的情况，许多成果仅停留在实验室的阶段，不能有效的加以应用，特别是在高科技领域，我国的科技成果转化率与发达国家相差甚远。现在发达国家科技进步对经济增长的贡献达60%，而我国只有25%左右。因此，我们必须以市场机制和政策引导相结合，促进企业技术进步机制的形成和完善，将产、学、研有机结合起来，理顺各类中介服务机构的关系，理顺高新区、创业服务中心、风险投资机构的关系，使之在功能上相互衔接和互补互动，以提高技术转化成生产力的能力。
第四，科技进步和经济发展关键是人才。知识经济是一种创造性的新经济，它的发展取决于对高智力资源的占有，而智力资源的载体是人才。因此，迎接知识经济时代，人才是关键。江泽民同志早在十五大政治报告中就曾明确指出：“人才是科技进步和经济社会发展最重要的资源”。为此，我们要通过各种方式更多地发现、引进和培养科技人才，尤其要通过加强教育为我国高科技及其产业的发展提供有力的人才支持。