我国城市土地租赁制度建设现状_制度建设论文

我国城市土地租赁制度建设现状_制度建设论文

当前我国城市土地租赁制度建设,本文主要内容关键词为:制度建设论文,当前我国论文,土地论文,城市论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

当前我国城市土地租赁制度建设,是要在城市存量和增量土地上构建以国有土地所有权代理人城市政府为一方,以从事工商业的土地使用者或房地产开发经营主体为一方的土地租赁关系。在当前我国法律规定的城市国有土地所有权和土地使用权分离的情况下,城市土地租赁制度建设显然将有助于国有土地所有权的经济利益的实现。但从国外的若干经验(注:主要是指英国、荷兰、加拿大等国的城市土地租赁制度所提供的一些正反两方面的经验。)来看,城市土地租赁制度不仅仅作为土地所有权的经济实现形式,而且还是一种促进经济全面发展的工具。然而,在当前我国城市土地租赁制度的建设上,人们争论的焦点却往往静态地着眼于将城市土地收益收归城市政府应由谁来收、怎样收、收多少等技术性问题上(无疑这也是重要的)。而很少有人从城市土地租赁制度建设对我国城市经济发展的可能深远影响出发,来考察城市土地租赁关系的培育。我们认为,构建城市土地租赁制度必须要考虑这项制度建设对我国城市经济发展的可能深远影响,其中最为根本的是,城市土地租赁制度建设必须坚持“三个有利于”,即要以“是否有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平”为根本判断标准。

一、 当前我国城市土地租赁制度建设为什么必须坚持“三个有利于”

1.只有以发展社会生产力为根本目标的城市土地租赁制度建设才符合我国社会主义初级阶段的基本国情

我国的基本国情是人多地少底子薄,生产力不发达。因此,要富裕、要兴旺,我国当前最为紧迫的任务是发展生产力。在发展生产力上,我国城市经济应当而且必须起着带头作用。而要发展城市生产力,城市土地租赁制度建设的目标就应首先提高城市土地资源的配置效率,也就是必须保证城市的每块土地都能动态地与劳动、资本进行最优配置,从而达到每块土地的产出最大化。西方发达国家的经验表明,市场机制是保证土地资源优化配置的基本手段,是提高土地资源配置效率的最佳机制。因此,要实现上述目标,城市土地租赁制度建设就必须有利于城市土地配置的市场化进程,即有利于地价机制的形成。从经济运行来看,上述目标着眼于土地配置的短期效益,因此,这构成城市土地租赁制度建设的短期目标。

2.只有以增强综合国力为努力方向的城市土地租赁制度建设才符合改革的本意

国土面积是影响一国综合国力的重要因素。但对国土面积一定的国家来说,提高单位国土面积上的经济产出是提高其综合国力的根本途径。要提高单位国土面积上的经济产出,唯一的办法是增加单位国土面积上的投资(包括人力和物质资本)。由于农村土地主要用于农业生产,在单位面积土地上增加投资会很快趋近于不经济。因而,提高一国国土面积上的经济产出的重中之重就是提高单位面积城市土地的经济效益。由于当今世界,一国综合国力能否增强的最为根本的因素是其制度是否有利于投资,进而有利于资本积累。因而,从增强综合国力来看,城市土地租赁制度建设的目标应必须有利于增加单位面积土地上的投资,进而有利于资本积累,最终有利于国民经济持续稳定地增长。从经济运行来看,这一目标着眼于土地配置的长期效益,可称之为城市土地租赁制度建设的长期目标。只有满足这一目标的城市土地租赁制度建设才是符合我国经济体制改革的本意的。

3.只有以提高人民的生活水平为最终目的的城市土地租赁制度建设才符合我国人民的愿望

提高人民的生活水平是我国社会主义社会初级阶段发展生产力的最终目的。从短期来看,经济发展带来的土地收益增加的好处能否为人们(城市居民)比较公平地享受到,直接关系到人民生活水平能否普遍提高的这一目标的实现。因而,使城市居民和全国人民都能分享城市土地收益及其增值带来的各种好处,就成为城市土地租赁制度建设的短期目标之一。也就是说,城市土地租赁制度建设要体现公平的原则,使人们都有平等的机会从土地中获得好处。再者,土地对每一个国家来说都是有限的,都是稀缺的不可再生资源,从而这也决定了土地始终是当前和未来社会经济发展的制约因素。从长期来看,土地对社会经济发展的制约突出地表现在地价水平的上涨对经济增长的可能影响。地价上涨越快意味着我们就要用更多的资本来替代土地,以克服土地对社会经济发展的制约。相应地,下期经济增长所需的设备、人力等方面的投资的资本就越少。而在资本有限的情况下,地价上涨就更可能会导致经济增长趋于缓慢,并最终导致人民的生活水平难以改善。因而,对于资本极为稀缺的我国来说,城市土地租赁制度建设的目标就应尽可能地为相同的经济增长速度提供成本最低的土地,以利于下期的经济增长。由于这一目标与有利于增加投资是同一含义,因此,我们将其归入长期目标的内容。由于土地投机导致通货膨胀是经济运行中引起土地收益分配不公,进而使人们不能较为平等地享受经济发展所带来的土地收益及其增值好处的重要原因。因此,我们将使人们能较为公平地享受经济发展所带来的土地收益及其增值的好处,作为城市土地租赁制度建设短期目标的内容。

二、 协调好“三个有利于”之间的关系是当前城市土地租赁制度建设的关键

从上述分析来看,“三个有利于”对城市土地租赁制度建设的目标约束可基本上概括为:在短期是经济效率与分配公平,在长期是经济持续稳定增长。可见,城市土地租赁制度建设的上述目标约束之间是有矛盾的:在短期表现为效率与公平的矛盾,在长期表现为经济快速增长与宏观经济稳定之间的矛盾,而长期和短期目标的矛盾则表现为资源配置的短期效益最佳与长期经济增长的矛盾。由于我国改革所坚持的是效率优先兼顾公平。因此,城市土地租赁制度建设首先应着眼于扩大市场配置城市土地的范围,发挥地价机制在土地资源供求矛盾协调上的作用。由于我国社会主义初级阶段必须将改革的力度、发展的速度和社会可以承受程度统一起来,因而,根据上述目标约束,在加快城市土地配置的市场化步伐的进程中,城市土地租赁制度建设必须处理好地价机制形成与土地投机、经济增长、宏观经济稳定之间的关系。

1.在短期要处理好地价机制形成与土地投机之间的关系

城市土地租赁制度建设的目的之一是形成地价机制。我们培育地价机制的目的是,试图运用市场竞争机制和价格机制,通过市场公平交易,将城市中的土地资源配置到其最适的经济活动中去,或者说,使每一块城市土地都得到与其利用潜力相适的资本和劳动投入。可是,市场交易形成地价的过程又不可避免地存在着买进土地等待时机再卖出土地的土地投机现象。从国外的经验来看,土地投机导致地价暴涨暴跌,不利于土地收益的公平分配。虽然只要存在着土地市场,也就存在着土地投机,并且在经济增长缓慢时期,土地投机在一定程度上还有利于地价机制的良好运行。但在象我国时下的经济高速增长时期,城市土地租赁制度建设要处理好地价机制形成与土地投机之间关系就面临着很大的压力。这是由于,经济高速增长必然会扩大投资,增加土地需求,加之,城市土地供给短期内缺乏弹性,从而必然会导致土地供不应求,地价迅速上涨;此时,如果再来一些买进土地持有以等待时机售出的土地投机者,那么,土地市场因土地供给进一步减少,就会出现土地供给与土地需求(包括投机性需求)之间的差距进一步拉大,从而必然导致地价猛涨,甚至出现土地市场“有场无市”的状况。更何况,这还导致土地收益向少数投机者集中。显然,这不仅不利于地价机制优化配置城市土地资源,而且还不利于土地收益的公平分配。因而,在加快地价机制形成或扩大城市土地市场化配置进程中,城市土地租赁制度建设若不考虑尽量消除土地投机的种种副作用,那么,加大土地配置的市场化步伐只能与提高人民生活水平的目标约束相矛盾,最终制约社会主义生产力的发展。

2.在长期要处理好地价机制形成与经济增长之间的关系

城市土地租赁制度建设要有利于培育地价机制,但地价机制的形成应保证我们国家的经济增长速度基本不受影响。这是由我国是一个资本不足国家的国情所决定的。这一方面是因为,在资本不足的情况下,如果前期经济增长所形成的新增资本量全部用于购买土地或被土地价格上涨所抵消,这期经济增长所需的资本也就根本没有增加。另一方面,城市土地租赁制度的安全性直接决定着人们是否向城市土地投资。一般地,城市土地租赁制度越安全,就越给人们带来投资未来报酬的稳定预期,从而就越促进人们向土地投资。由于一个经济中没有新增资本的投入,也就没有持续增长的动力。因此,在我们这样一个土地资源短缺或土地总供给不足的国家,建设城市土地租赁制度,培育地价机制,一方面就只能逐步放开土地价格,尤其是在开始阶段要千万小心,以使经济增长速度基本不受影响,宏观经济才能稳定,并在保持相当强劲的经济增长势头下,通过资本不断积累来消化土地价格日趋显化给短期经济增长带来的负面影响;另一方面,又要保证土地租赁制度的适度安全,以有利于向土地投资,从而,最终通过资本替代土地来缓解土地资源不足对我国经济增长的制约。

3.在长短期目标兼顾上要处理好地价机制形成与宏观经济稳定之间的关系

城市土地租赁制度建设要有利于生产力的发展,最为重要的是,通过地价机制的培育,促进土地上的投资持续增长,提高土地单位面积上的产出。可是,在我国这样一个土地资源和资本双重不足的国家,通过地价机制优化土地资源配置必然会使地价保持在相当高的水平上并以一定的速度上涨。地价提高一方面将使本来用于经济增长的一部分新增资本转化为购买和支付土地的费用,进而可能导致经济增长速度放慢,最终导致经济衰退。另一方面,土地价格上涨太快导致土地投机在短期可能使物价水平普遍上涨。这是因为土地投机增加了当前各项投资的土地成本;而前景看好,又使人们愿意加大当前各项工程的开支,进而增大当前整个宏观经济中的货币流通量,最终使一般物价保持在较高的水平上。一般物价水平的上涨,相当于相同的货币仅能购买比原来少的商品,从而影响当前人民生活水平的提高。

因此,我们在建设城市土地租赁制度时,必须考虑“三个有利于”的方方面面,否则,将导致失败。

三、当前我国城市土地租赁制度建设(注: 城市土地租赁制度建设不管是土地出让还是其他形式的租赁按照国外的称法(theleasehold system of urban land)我们这里都统称为城市土地租赁制度。因为土地出让在法律意义上所获得的只是地上权,土地由土地所有者所有的状况并没有根本改变,并且是受租期限制的。)的基本思路

鉴于我国土地使用制度改革的目标是将传统计划经济下无偿、无限期、无流动的土地使用制度转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度,并且已经以收费或收税的方式基本上突破了“无偿”。因此,当前城市土地租赁制度建设的关键一环就是要在存量土地上建立“有限期”。只要建立了“有限期”,那么“有流动”也就自然而然地解决了。根据“三个有利于”的条件约束和建立存量土地使用的“有限期”的设想,我们认为当前城市土地租赁制度建设的基本思路应是:

第一,确立有利于增长土地上的投资的租期。城市存量土地的租赁制度建设的关键一步是确定当前存量土地的使用者的最长租期。对于存量土地应赋予其与国有土地出让相同的租期,或一般不能短于30年或建筑物再建设的经济周期,以鼓励其开发。当前广为提倡的不确定租期的年租制的最大缺陷是不能保证土地租赁的安全,从而不利于土地上增加投资。

第二,收租方式。除愿意一次交清租期内所有租金的以外,一般按年交纳,定期调整,以将土地增值的一部分收归城市政府。

第三,允许持有上述租期的存量土地使用者转让土地,包括出售、出租、转租。对于出售的存量土地,土地租金的年租由购进者按剩余年限逐年上交。对于土地出租、转租,土地租金由原存量土地使用者交纳,以刺激土地出租方对承租人土地利用行为的监督。

第四,建立土地交易税制度和土地闲置税制度。对上述土地流转(出售、出租、转租相适应),应建立土地交易税制度,根据土地市场上的供求状况,随时调节税率(在地价太高时增加税率,在地价低时降低税率)来控制引导土地交易量,防止土地价格猛涨,引致土地投机。对城市闲置土地征收高额的土地闲置税,以防止土地投机者囤积土地,控制土地供给和需求,从而操纵地价。

第五,尽快建立与城市土地租赁制度相适应的土地登记制度。

第六,对于城市中的临时用地,建立临时租赁制度,以控制临时用地上的乱建现象。

第七,建立合理的城市土地收益使用制度,以使土地收益对城市的经济发展做出最大的贡献。这里需要特别指出的是,应建立政策性土地金融机构来对土地收益加以管理,以使土地收益转化为生产资本。城市土地收益要通过适当的方式为农业发展做出贡献。因为我们的城市化、工业化有相当一部分是通过工农剪刀差来实现的。利用土地金融机构对农业的低息贷款也有利于激励村集体和农民保护耕地。

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