关于国家能力理论的探讨，本文主要内容关键词为：能力论文,理论论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
八十年代中期以来崛起的以国家为中心的研究方法(the state ce-ntered approach)，以强调国家与国家能力(state capacities)而引人注目（注：参见Theda Skocpol,"Bringing the State Back In:Strategies of Analysisin Current Research"in Peter B.Evans,Dietrich Rue-schemeyer and Theda Skocpol eds.,Bringing the State Back In(New York:Cambridge University Press,1985),pp.1-28.）。特别是90年代初期以来，研究中国问题时，这个理论受到多数学者的关心和选择。国家学派理论的基本出发点是，无论在工业化社会或发展中国家，国家（其代表为中央政府）是各国的社会演变、经济发展、政治变革和国际间互动关系的独立和主要的驱动者（注：亚洲四小龙等一些发展中国家的成功经验，强化了政府作为发展的重要角色，学术界有些人甚至将此一趋势称之为将国家角色再度带回政治学的研究领域。关于这一观点可参见P-eter B.Evans,dietrich Rueschemeyer,and Theda skocpol,Eds.,Br-inging the State Back In(New York:Cambridge University Press,1985);Stephen d.Krasner,"Approaches to the State:Alternative Conceptions Historical Dynamics,"Stephen D.Krasner,"Approaches to the State:Alternative Conceptions Historical Dynamics,"Co-mparative Politics,Vol.16,No.2(January 1984),pp.223-246;Gabriel Almond,"Return to the State,"comparative Politics Science Re-view,Vol.82,No.3(September 1988),pp.853-901.）。国家学派特别关注国家能力问题，桥·米格代尔(Joel S.Migdal)将其定义为一国中央政府“影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”（注：Joel S.Migdal,Strong Societies and Weak States (Princeton:UniversityPress,1989),p.4.）。换言之，即国家（中央政府）“将自身意志转化为现实的能力”（注：参见王绍光，“建立有关强有力的民主国家：兼论政权形式与国家能力的区别”，李少民主编，《中国大陆的社会、政治、经济》（台北：桂冠图书公司，1992），第96-98页。）。这种能力被视为各国在国家政策和国家发起的活动方面成败与否的关键。需要说明的是，本文所指的国家能力主要指中央政府的能力，因为除了中央政府以外，其他公共权威以及地方政府都是无法代表国家意志和国家利益的。
本文将从三个方面论述国家能力理论问题：国家能力的概念、国家能力与财政的互相关系以及有关中国国家能力的评价。
国家能力的概念
一般来说把“国家能力”的概念解释为国家贯彻自己的政策目标的能力。这个定义主要从国家作为一个主体的主观方面来分析国家能力，这很容易使关于国家能力的界定失去共同标准，因此许多学者对“国家能力”这个概念还没达成一致的定义（注：而且一些学者对于国家能力理论提出怀疑，可参见Xiaobo Hu,"Decentralization reform in Post-Mao china:a Framework ofchoice"Issues & Studies vol.32 No.9(Sept-erber 1996),pp.41-68.），虽然国际学术界在中国问题的研究上似乎一直很重视国家的作用（注：关于这一特点的早期学术著作见Franz Schurmann,Idology and Organizationin Communist china(Berkeley:University of California Press,1966);较新的著作见Vivienne Shue,The Reach of the State:Sketches of the ChineseBody Politics(Stanford:S-tanford University Press,1988);Jia Hao and Lin zhimin,eds.,cha-nging Central-Local Relations in china:Reform and State Capacity(Boulder:Westview Press,1994).）。
在美国耶鲁大学政治学系助理教授王绍光和中国科学院研究员胡鞍钢合写的一本书里面比较明确提出了国家能力的概念。他们主张“国家能力是指国家将自己意志(proference)、目标(goals)转化为现实的能力”（注：王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993，第一章。）。而且他们认为国家能力可以概括为四种能力：第一，汲取能力(extractive capacity)，是指国家动员社会经济资源的能力，国家汲取财政的能力集中体现了国家汲取能力。第二，调控能力(stee-ring capacity)，是指国家指导社会经济发展的能力。第三，合法化能力(legitimation capacity)是指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其经济地位的能力。第四，强制能力(coercive capacity)，是指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位。其中财政汲取能力是最重要的国家能力，是国家能力的核心和实现其他能力的基础；并且明确主张以前两个能力作为衡量国家能力的指标，这两个指标值高，就是强政府和强中央，对经济发展和制度变换就有利；反之，就是弱政府和弱中央，就不利于经济发展和体制转轨。
香港中文大学政治学者吴国光分析国家能力时，是从实现国家职能的能力这个意义上来看国家能力问题的（注：吴国光（编）：《国家、市场与社会》，牛津大学出版社，1994年，第95-97页。）。他主张从三个方面来概括国家职能，并分别实现这三个方面国家职能的能力，进而认识和分析作为一个概念总体的“国家能力”或“政府能力”。他所说的这三个方面的国家职能是“消极的(passive)国家职能”即“消极国家能力”，“积极的(active)国家职能”即“积极国家能力”和“超(su-per)国家职能”即“超国家能力”。消极国家能力，这包括调节基本的社会冲突，维持起码的社会秩序，防止暴力和犯罪等。积极国家能力，主要表现为促进经济发展和发展社会福利。超国家能力，在这种状况下，国家的主要职能往往被确定为实现某种意识形态目标，在深层次上改造社会，并在这个意义上重新安排社会秩序，促进社会发展，实现社会福利。如果说象美国这样的国家基本上是在行使第一种国家职能，那么，日本和北欧国家则可以说是行使第二种国家职能的典型，而过去的共产主义国家就是行使第三种国家职能的一种典型。
对于第三世界国家能力方面有过深入研究的一位美国学者米格代尔(Joel S.Migdal)将其国家能力定义为一国中央政府“影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力”。具体地说，他认为国家能力包括为以下四个能力。第一，国家对社会各部门发挥影响的浸透(Penetrate)能力；第二，社会内多种关系的调节(reg-ulate)能力；第三，社会内存在的各资源的汲收(extract)能力；第四，把汲取资源适当地分配或使用的能力（注：Joel s.Migdal,Strong Socie-ties and Weak States(Princeton:Princeton University Press,1989),PP.4-5.）。按照他的看法强国家(strong states)能高度实现上述四个能力，相反弱国家(weak states)则很难实现上述的四个能力。
总的来说，国家能力是把国家的政策目标和意志有效地浸透入社会各部门或发挥影响的能力。特别对发展中国家来说，国家能力构成的若干要素中，最重要的是强制能力基础上的国家自身需要的资源汲取能力和规范社会关系的调节能力。国家只有掌握了社会资源，才能实现其他的国家能力和国家职能。
国家能力与财政的互相关系
一个世纪以前，英国政治活动家柏克(Edmund Burke)在他的一本书里就强调指出“国家的税收就是国家本身”(The revenue of the state is the state)（注：Edmund Burke,Reflections on the Revolution in France,edited byconnor C.O'Brien(Harmondsworth:Penguin Books,1969),P.351.）。有名的现代政治经济学家Margaret Levi也强调说，“国家税收生产的历史就是意味着国家本身的发展历史”（注：Margaret Levi,of Rule and Revenue(Berkeley:University of Califormia Pr-ess,1989),P.1.）。虽然看起来Burkeh和Levi的主张有点夸大，但是不能怀疑税收是国家机构的作用和维持的基本重要部分。著名经济学家熊彼特(Joseph schumpeter)更强调财政在现代国家发展过程中的作用。他甚至认为，现代国家机构和形式实际上是根源于其财政上的使命。所以，他把现代国家称为“税收国家”(the tax state)。在熊彼特看来，税收制度可以影响到一个国家的民族精神、文明程度和社会结构。根据他的观察，任何一个国家经济政策的主要动因，都是其财政利益（注：Jos-eph A.Schumpeter,"The crisis of the Tax State,"in Richard Sw-edberg,ed.,The Economics and Sociology of capitalism(Princeton:Princeton University Press,1991).）。总而言之，财政动因创造了经济形式，推动了工业发展，导致国家政治制度的变化。
财政在实际政治发展中的重大作用，首先表现在由于财政制度的改变而往往导致了其他许多新制度的发展。每当财政发生危机，国家便不得不去调整其旧的制度和创造一种新制度。正像诺贝尔经济学奖获得者、制度学派经济学家诺斯(douglass C.North)所强调的，财政危机在新制度的确立过程中经常起到巨大作用。他说，财产制度的确立及实施是政府行使强制权力的先决条件，而新的财政制度的发展则主要是因为政府遇到了严重财政危机（注：Douglass C.North and Robert Thomas,The Rise of the Western World:A New Economic History(Cambridge:Cambridge University Press,1973).）。政治学家布劳(Rudolf Braum)进一步认为，现代国家的产生是和税收制度的发展分不开的。他强调，财政制度是把经济基础转化为政治结构的转换器（注：Rudolf Braun,"Taxation,So-ciopolitical Structure,and State Building,"in Charles Tilly,ed.,The Formation of National States in Western Europe(Princeton:Princeton University Press,1975),pp.243-327.）。
国家财政职能决定于国家能力本身。因为财政是以国家为主体、为满足社会公共需要而进行的分配活动，是国家参与社会产品分配的表现形式。国家财政职能一般被表述为：分配职能、调节职能和监督职能。国家可以通过财政收入和支出措施，决定和影响资源配置的数量和方向，决定了公共部门经济在整个经济中的比重和地位。国家财政对资源配置的影响，具体讲有许多方面。譬如，从数量方面是力求使现有资源的充分使用，高效率运用；从配置方面讲则有部门配置、地区配置、重点建设和一般建设配置、经济建设和事业发展配置等等（注：丛树海：《中国财政探索》，上海人民出版社，1994年，第19-20页。）。
国家的所有活动都会反映到其财政统计上，财政统计比政策声明更能如实地显示国家活动的轨迹。如果我们接受政治学就是研究“谁在何时何地以何种方式得到了什么以及多少”这个定义，则分析国家的财政活动便可看作了解国家与社会关系、国家内部关系的最佳出发点之一。财政是各种政治力量较量的特殊战场。国家能力是强是弱，从它的财政活动就应能看出端倪来。
因此，现代国家的所有职能都需要财力支撑。现代国家要指导经济社会发展，没有财力就寸步难行。因此财政汲取能力是最重要的国家能力，国家只有掌握了财力资源，它才能实现其他的国家能力和国家职能。如果财力不足现象越来越严重的话，中央政府无法实现国家的公共职能和目标，就会导致宏观经济调控能力下降；由于国家宏观经济调控能力下降，就会出现经济不稳定、经济衰退、经济危机，甚至导致国家的解体（注：参见Wang Shaoguang,"Central-Local Fiscal Politics in China"in Jia Hao and Lin zhimin,eds.,Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity(Boulder:Westview Press,1994).）。例如，19世纪中国的清朝末期和本世纪初中华民国时期由于中央政府的调控能力不足、税收制度的混乱，地方势力各据一方，终于导致了国家的分裂。
总的来说，国家能力是一个国家实现工业化、现代化的最重要条件之一。国家能力变化反映了国家实现自己意志与目标的能力变化，集中反映了国家汲取财政资源的能力变化。
有关中国国家能力的评价
90年代初期以来对于中国国家能力问题的认识成了国际学术界的热门研究课题。一般来看，对于目前中国的国家能力有两种不同看法。简言之，一些学者主张改革开放以来的变化带来了国家能力的削弱因而需要强化的看法。另外一种看法是改革开放的结果使国家能力更强化了，因而不必要再强化。
前一种观点的代表学者是王绍光和胡鞍钢。在他们合作提出的一份研究报告《中国国家能力报告》中，直言不讳地主张加强中央政府在市场经济转型中的主导作用。这份报告不仅引起了中国最高当局的重视，而且在学术界也引起了广泛而热烈的反响。他们认为目前中国的国家职能应当增加，国家能力需要加强。
美国艾姆赫斯特学院(Amherst College)经济系助理教授许小年从企业规模和长期经济增长、资源竞争程度和国家总体的国际经济竞争能力等关系上着眼，提出了加强中央政府职能和能力的必要性（注：吴国光（编）：《国家、市场与社会》，牛津大学出版社，1994年，第33-40页。）。他在进行相当广泛的国际比较的同时，强调国际经济竞争的背景，强调中国作为后发展国家的特点，由此强调政府在经济发展中的作用。
关注当代中国农村国家与农民之间关系的哈佛大学政府系教授简·奥伊(Jean Oi)主张，改革的结果在中国农村地区尽管国家的作用扩大了，但是国家能力反而削弱了。她认为，目前在共产主义制度中，国家的利益与社会的利益是不同的，而且每一方都有追求自己利益的手段。与多元主义社会所不同的是，其个人在追求自己利益的时候，并不一定以群体的形式来行动，也不一定采用正式的利益表达渠道。其利益既可能是有组织的，也可能是非组织化的（注：参见Jean Oi,State and Peasandt in Contemporary china(Berkeley:TheUniversity of California Pr-ess,1989);Jean Oi,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,"World Politics,Vol.45,No.1,(October,1992),pp.99-126.）。总而言之，她的分析结果指出，改革开放以来国家对农村的作用和干预一直在扩大，但结果却并不那么理想，相反农村社会的细胞性构造更强化了。
与上述三位比较，另外一些学者或者明确或者含蓄地持相反的观点，即认为加强中央政府集权的道路是行不通的，或者说改革开放带来了国家能力的强化。
美国康奈尔大学社会学系助理教授周雪光主张目前的中国情况下中央集权的不必要性。他认为，中国的改革发生在一个“不确定”(unce-rtainty)的时代，面临着巨大的不确定性。所以，中国改革的成功，取决于能否找到一条分散改革风险、分散政治压力的途径。而加强中央集权，正意味着集中改革的风险。他强调，中国改革思路的基本出发点应该是：有利于鼓励不同地区、单位在不同领域和方向上的尝试，以达到分散改革风险的目的；有利于分散决策过程，改变地方性社会矛盾冲突导向中央的倾向，从而减少中央政府承受的政治压力；有利于克服组织结构的局限性，以新的调控手段代替旧的行政组织纽带（注：周雪光：《当代中国的国家与社会关系》，桂冠图书公司，1992年，第149-163页。）。
维维安·殊尔(Vivienne Shue)在她的一本书中论述中国农民与国家机器之间的关系时认为，在改革以前，由于所谓蜂窝状的组织结构(honeycomb society)的存在，国家的权力能够浸透到农村社会的基层，改革开放政策让国家所导引之商业网络(web Society)，穿透结构的张力直接到达中国的农村基层，使国家能够更加深入地控制农村的基层社会，所以中国改革开放发展到最后强调走市场化的方向。殊尔主张，改革开放政策最重要的课题在于统一财政、经济、原料市场，进而打破地方主义的壁垒（注：Vivienne Shue,The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politics(Stanford:Stanford University Press,1988,pp.125-152.）。总而言之，她认为，改革开放以后农村市场化的结果在农村社会国家权力更加扩散，与此同时国家职能也更有效地扩大了。她的这个观点和前述的奥伊的观点是完全不同样的。
维克多·倪(victor Nee)也同意农村改革的结果强化了国家能力的看法。他认为，中国的现状是缩小微观控制，而扩大宏观控制的状态，因此这样的调整现象会强化国家能力（注：Victor Nee,"Peasant Entrepr-eneurship and the Politics of Regulationin china,"Victor Nee and David Stark eds.,Remaking the Economic Institutions of So-cialism:China and Eastern Europe(Stanford:Stanford University Press,1989),pp.194-207.）。
前所观察的两个观点即有共同之处，也有不同之处。有关改革开放的结果和国家对社会的控制问题上，两个观点都同意目前国家对社会还有效地控制着。但殊尔和倪认为，随着时间的推移，国家的直接控制领域越来越减少，但提高了控制的效率。相反奥伊认为，改革的结果导致地方保护主义的兴起，国家对社会的管理会遇到难题。
结语
研究中国问题时，人们可以选择多种角度来分析中国政治与社会的变化及影响，国家能力理论也是其中之一。
应用国家能力理论来研究时，会发现它的一些缺陷。比如，国家和国家能力概念的模糊性是这个理论最大的缺陷。构成国家能力的要素当中，其理论除强调财政能力以外，还要不要包括军事能力？或者人民群众的影响和忠诚等。而且，只是从某一个角度(single perspective)来分析的话，很难衡量国家（中央政府）的能力。
虽然国家能力理论包含着一定的缺陷，但是这样的理论性缺陷是无论哪一个理论都不可避免的。而且改革开放以来，中国国家作用的范围、方式和能力正在重新界定、重新构造和重新形成。在这个变化中，中央政府能力的变化带来了一系列的经济、社会和政治问题。在这样一个背景下来看，用国家能力理论来探讨中国问题还是具有其独特的理论性价值。