我国省级政府权力空间配置的制度变迁，本文主要内容关键词为：省级论文,权力论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5;K928.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)09-0118-04
一个完善的政府结构体系是政府实现各项职能的组织和技术保障，而在这个结构体系中，政府权力的合理配置，即一个权力系统中各权力主体之间如何分配和行使权力则是至关重要的内容。在各种权力结构当中，权力的空间结构即是政府权力在空间上的配置的结果，其包含两个层面上的意义：一是地域划分，即把国家分成不同的层次，一定大小的区域。这是政府权力空间配置的基础，也是其外在形式和表现；二是赋予各个层次的行政区域单位以相应的管理权限。这是政府权力空间配置的直接目标，也是其内在内容和实质。
政府权力空间配置作为政府组织体系的基本要素，是决定政府运行是否有效的首要前提。优化政府组织体系结构，是转换政府职能和提高政府运行效率的客观基础。因此，如何在层级政府间科学划分公共服务的责任、合理配置政府职能，直接关系到政府的行政能力和治理绩效。国内学界对省级政府权力空间配置研究，在内容上集中在权力空间配置的沿革和现状、问题和不足以及权力空间配置未来走向等领域；在研究视角上大多采用传统政治学视角，注重问题推导和探索；就研究重心而言，权力静态配置结构的优化调整和权力运行机制创新则是诸多理论成果的聚焦热点。在由权力空间配置引发的复合行政以及“超越行政管辖范围的治理”日益成为研究焦点时[1]，全景式解构省级政府权力空间配置制度沿革，追溯制度变迁关键动力，能够为权力空间配置的优化提供新的思路。
一、历史制度主义的分析范式
基于理论和历史相融合的分析框架而构建的历史制度主义流派，作为新制度主义的三大流派之一，继承了传统制度研究对宏大政治变革和制度变迁的传统，同时又引入了行为主义对行为主体在制度变迁中具体行动和特定历史阶段的重要作用，形成了综合性的中观分析方法。[2]这使得历史制度主义更倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个人行为之间的相互关系，强调在制度运作和产生过程中权力的非对称性，在分析制度建立和发展的过程中，强调路径依赖和意外后果，并且尤其关注将制度分析和能够产生某种整治后果的其他因素整合起来进行研究。[3]
同时，历史制度主义强调制度是一种模式化关系，而且这种关系位于制度分析方法的核心，并且将诸如行动主体、他们的利益与策略，以及他们之间的权力分配等要素置于具体情境中，通过考察政治情境被构建的方式，揭示出这些要素相互之间是如何联系的。[4]它的分析框架主要体现在它的结构观和历史观上。在结构观中，历史制度主义一方面强调了正式制度对于公共政策和政治后果的重要作用；另一方面也极为重视变量之间的排列方式；在历史观中，历史制度主义注重追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系。[5]
而对于国家省级政府权力空间配置制度变迁的研究，也可以通过对制度历时延续性考察，分析其所形塑的政治行动者不同的权力资源和机会。因此，本文以中观层面的制度变迁研究为出发点，从制度结构角度，分析我国省级政府权力空间配置中各政治变量之间排列方式，以及政治主体和政治制度的互动。同时，从历史变迁角度，通过对省级政府权力空间配置制度变迁轨迹的研究，探寻其“路径依赖”现象，以及关键节点的制度断裂，预见性地探寻打破潜在历史否决点的制度创新。
二、我国省级政府权力空间配置制度的历史沿革
权力的空间配置在我国拥有悠久的历史。据班固《汉书·地理志》记载：“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，划野分州，得百里之国万区”。而其后，权力空间配置的作用也被日益重视：《周礼》记载“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，表明权力在空间向度上的合理配置在当时被认为是一件极其重要的事。《史记·秦本纪》记载，秦武公十年“伐邽、冀戎，初县之”。随后在战国末年，秦始皇统一天下，实现了“海内为郡县”的局面，而后秦始皇“罢侯置守”、“废封建立郡县”，“分天下以为三十六郡”。此后近两千年的权力空间配置就在三十六郡的基础上发展和变化，先后经历了郡县时期、州制时期、道（路）制时期和省制时期。
省级政府作为最高一级权力配置单位，源自魏晋之行台。《通典·行台省》中曾说：“行台省魏晋有之。”元代确立的行省制，既非远效于北朝，亦非师法于隋唐，而是沿袭于金朝。蒙古国草创伊始，每占领一个大的地区就设置一个行省，作为政府地区的行政机构。由于元对中原用兵时间长达七八十年之久，这种军管性质的行省体制在固定的范围内干预路、府、州的地方行政事务，无法撤除。因此，平宋前后，“行省”就渐渐成为路、府、州之上的最高级别地方行政区划，最终成为定制通行全国，并自元成宗起就日趋稳定。元末天下大乱，元王朝为稳固地方，除增设行省外，复设分省。据《元史·职官志》记载：“至正十八年，福建行省丞朵歹分省建宁，参政讷都亦分省泉州”。这种分省置废频繁，没有定规。
明朝建立后，依然承袭了元朝的行省制度。明太祖认为中书省的权力太大，为加强中央集权，对元代的行省制度进行了大的改革，效仿宋朝分路的做法，把一个行省的原有最高权力分散给指挥使司、布政使司及提刑按察使司三个不同的官员，并且“都、布、按”三司在权力上相互独立。在两京十三布政使司之下的地方行政机构设置和权力配置上，对元代制度进行了简化，取消路的建制，只设府、州、县三级，这三级除了隶属布政使司外，还受布政使司、按察使司的派遣机构分守道、分巡道、整饬兵备道的节制。
历史上的改朝换代，几乎都要对前代的权力空间配置制度进行大规模的改革，但是清朝算例外。清承明制，在权力空间配置上几乎没有什么变革，一方面，改承宣布政使司为省，为地方最高一级行政区划；另一方面，改北直隶为直隶省，改南直隶为江南省。进而在康熙年间，分江南省为江苏、安徽两省，分胡广省为湖北、湖南两省，全国共设18个省。内地十八省的格局自康熙朝到同治的六朝，二百多年没有变化。光绪十年置新疆省，十一年拆福建省置台湾省，二十一年台湾省为日本侵占。三十三年设奉天、吉林、黑龙江三个省，至清末，全国公设22省，以及西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区，并设有乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。
中华民国承袭清王朝的领土疆域，在权力配置上大致分为两个阶段：民国前期（北京政府时期），实行省—道—县三级制，民国中、后期（南京政府时期），推行省、县二级制。南京政府时期，省的名称、数目以及辖境都发生了改变，全国由二十二省变为三十五省。各省行政机关及最高长官设置起初并没有统一制度，民国二年即1912年，废除清总督、巡抚制度，改设都督。而后几经调整，最后为中华人民共和国新省制所取代。
中华人民共和国成立后，随着经济发展和民族区域自治的实行，省一级政府权力空间配置调整经历了三次大的合并调整，形成了我国目前23个省、4个中央直辖市、5个民族行政区、2个特别行政区的省级政府权力空间配置格局。
三、我国省级政府权力空间配置制度的结构性与历史性变迁
“结构”即指制度框架，而“变迁”意指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。[6]省级政府权力空间配置结构变迁主要是考察制度结构中相关变量的排列序列，以及制度和政治行动主体的互动结构。
1.省级政府权力空间配置制度和相关变量的序列结构
省级政府权力空间配置作为上层建筑的核心变量之一，其制度选择、承袭和变迁注定受到多元政治变量的制约，这其中既包括政治利益关系，更包含了经济因素，以及文化因素等变量。
政府权力的空间配置，作为一种政治现象，其要素随着政治环境的变化而变化再正常不过。从制度变迁的结果来看，各个省级行政区边界日趋犬牙交错而非山川形变是纯粹的政治手段作用的结果，层级的波动也给予政治形势的变迁，只有幅员大小的变化除政治因素为主外，还有经济及其他因素的作用。[7]而且，在政治要素中，起核心的则是由中央和地方利益博弈所带来的中央集权和地方分权的转换，古人亦用内（中央政府或中央集权）和外（地方政府或地方分权）来描述省级政府权力空间配置过程中的核心政治变量的作用过程：外重内轻可能引发割据分裂局面，而内重外轻虽无割据之忧，但却使地方市区丧失御侮的能力。而为古人所追求的理想目标是轻重相维，也仅仅是制度变迁过程中的一种不稳定的平衡状态，使得古代政府权力空间配置制度摇摆在权力下放和上收的钟摆两侧。
权力空间配置制度在某种程度上将也可以理解为在地理环境的背景上划定政治空间，因此这种人为地政区和天然的地理环境之间就存在着契合与否的问题。如果权力空间配置和地理环境相一致，就有利于农业经济的发展，维护王朝稳定。但是中国古代中央集权的省制度的核心即在同通过权力配置制度，把分散的小农经济集中起来，但是中央集权逐步加强，政治因素逐步压倒经济因素，权力空间配置和地理环境的一致性也就越来越差。元代行省制度就是集民、财、军政大权于一体的高级政区，为了防止割据，行省的区划基本没有考虑自然环境因素，而完全依据军事行动和政治需要所确定。
虽然在地理环境契合度的衡量上，经济因素的作用为政治因素所压倒，但是经济因素的作用更突出地体现在了权力空间配置分布的变迁之中：农业经济的发展，新的农耕区的开发，人口的增殖以及外来移民的潜入，都会引起权力空间配置的变化。元代重归统一之处，十一省五省在北六省在南，到了明代两京十三布政使司的时候，大抵成为五省在北而十省在南，这也是经济重心逐渐南移的一个真实写照。如果进一步考察省级一下政府权力配置，全明一百七十九个府河直隶州中，北方只占四十一个，南北之比在三比一以上，这也印证了“经济发达地区的行政区划的划分，要比不发达的地区细”[8]的制度变迁规律。
相比于政治因素和经济因素，文化因素在省级政府权力空间配置制度中的影响相对较弱，但是也有较为突出的影响。元代宣政院的设立就是一个典型的例子，《元史·百官志》描述其职能在于“掌释教僧侣及吐蕃之境而隶治之”，即其职能范围除了管理全国佛教事务外，还要管理吐蕃的行政事务。因为在当时蒙古人虽然在军事上征服了藏人，但在文化上却为藏人所征服。因此在西藏归入元朝版图之后并未设立行省，而是实行“僧侣并同，军民通摄”的政教合一制度。
2.省级政府权力空间配置制度和行为主体的互动结构
这种制度和行为的互动结构主要体现在两个方面：一方面，制度型塑了行为主体的偏好和理性。在清朝，过度的中央集权扼杀了省一级长官的积极性，阻碍了地方经济的发展。并且，行为主体的反思能力也受既定的制度结构和有关规范的约束，个体偏好的形成同样受到制度的塑造。而当代由权力配置不当所诱发的地方政府多元行政主体间的冲突，成为了地方政府壮大本地利益的政治依据和空间依据，而且在此基础上形成了各种政策壁垒，抬高了经济社会要素流动的门槛，影响了社会经济规律作用的发挥，阻碍了集聚效应的发挥和规模效用最大化的时间；另一方面，行动主体推动或阻滞制度变迁。因为制度型塑的行为主体偏好和理性也会反作用于政府权力空间配置制度的变迁轨迹。例如在社会各界关于权力空间配置讨论最激烈的清末至解放前的四十余年里，虽然出了较多的改革方案，但都由于中央政府的涣散、权威性流失和地方政府对于改革的强大阻力而未能实现。
3.制度变迁具有明显的路径依赖性
所谓路径依赖性是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在某种不可逆转的自我强化趋势，而这种趋势主要表现在两个方面：一是制度变迁报酬递增，二是制度的自我强化趋势。制度变迁过程中的路径依赖是分析理解长期政治制度变迁的关键。而省级政府权力空间配置制度的变迁正式具有这样的特点：一方面，虽然制度变迁过程中总有旧制度缺陷的沉淀，但是考虑到制度针对环境而改进，总体制度变迁报酬递增；另一方面，从历史上看，同一朝代的省级权力配置单位大多由少及多，元代初设立12个行省，后来扩展到16、17个，清康熙初为18省，光绪年间为23省，无论这样的现象由疆域扩大、经济发展抑或是统治腐败以及其他原因所致，但其确实从侧面证实了权力空间配置制度的自我强化趋势。
4.制度环境的变迁促成制度断裂关键节点的生成
各种政治力量为寻求更大的权力和利益引发冲突，打破旧制度保持的各方势力平衡格局。因为此时容易引起政治权力和利益格局的重新调整，并产生将政治结果制度化的强烈要求，即为制度断裂的“关键节点”时期。在历史上的行省时代，这样的例证不在少数。而较之以往，现在较为突出的制度环境的变化至少包含以下几方面：首先是行政区经济现象的愈演愈烈。行政区经济是指当代中国从传统计划经济向现代市场经济转轨过程中，因行政区划对区域经济的分割，而产生的一种与区域经济一体化相悖的区域经济分割现象，典型地表现为区域经济一体化与行政区划的冲突。[9]行政区经济在初期突出表现在割裂的地方保护主义，而在行政区之间的竞争日益为区域之间竞争所取代的今天，行政区经济更多的表现在对地方经济发展的盲目追求上。其次是政府层级简化需求的与日俱增，层级偏多而且不太统一的权力配置体系虽然是社会主义市场经济初步发展不可避免的结果，但是机构臃肿，人员繁多的权力配置体系，不仅增加了人民群众的负担，更加扭曲了制度的有效供给，大大降低了我国行政管理的效率。最后是城市化的快速发展，即在城市快速发展和空间不断延伸的客观趋势下，适当调整政府权力空间配置结构，不仅可以减少不要的资源浪费和无谓的区域间消磨，更能扩大市场的作用空间，提高公共效率。
四、我国省级政府权力空间配置制度创新
国家和政治变量的序列结构决定了省级政府权力空间配置制度的变迁，而且该制度变迁具有明显的路径依赖性，同时制度情景环境的变化使得新一轮制度变迁的否决点日益凸显，通过制度创新提升制度绩效已成为必然的选择。而且这样的制度创新可以考虑从以下几个方面入手：
1.优化省级政府权力配置空间结构
以管理层次和管理幅度的关系，以及行政区和经济区关系为逻辑起点，国内学者对省级政府权力配置空间结构的优化进行了大量的研究[10]，而在未来制度优化的过程中，可以考虑以优化地区布局和强化经济全方位辐射为基本思路，以增加省级行政区划数量、划小省级行政区划规模为中心，以发挥中心城市的辐射带动作用为重点的制度设计。
2.完善省级政府权力配置静态结构
目前我国行政分权和多重利益主体的形成，以及伴随而来的日益显性化的冲突，客观上要求重构治理模式以适应变革的社会环境。一方面，省级政府空间权力配置的矛盾是深层经济与行政管理矛盾在空间政治领域载体上的外在表现，因此，完善省级政府权力配置的静态结构一方面应当从政治体制上层深化行政体制改革，转变政府职能入手，完成一系列的制度改革；另一方面，在省级政府权力空间配置领域，面对信息技术、地方政府竞争关系加强以及公民参与意识提升对政府层级结构的冲击，在省级政府权力空间配置的层级体系上进行预见式调整。同时，合理调整中央地方权力结构，对于需要凸显国家政策整体性和执法公正性的权力，必须通过强化垂直管理的集权来体现权力的功能和价值追求；而对于需要凸显其地方多样性和地方公共产品的民主性权力，必须通过进一步分权来体现其权力运行功能和价值追求。
3.创新省级政府权力动态运行机制
在组织理论中，面临异质和动态环境的边界扩展部门会遇到严重的适应性问题，如果这些部门存在互惠性相互依赖并且有复杂的技术核心，则由此导致的约束集和偶然事件会超出组织适应和协作的能力。因此，在权力收放以及政府增减的传统模式下，也要实现以地方治理为导向，在传统的政府间以命令—服从为主导的关系模式中嵌入协商—合作的关系模式，构建协调性、依赖性的网络型结构，实现公共物品的多元化供给，以及管理功能的府际间转移，完善多方协商、调和的合作方式，实现目标导向、网络沟通的冲突解决方式。