“福利国家”的新选择——“智利模式”，本文主要内容关键词为：智利论文,福利论文,模式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 自从1948年英国首先在西欧建立了第一个“福利国家”以来，到80年代前期，社会福利支出在西方国家国民生产总值中的比重平均已超过30%。40年以后，它们为“缓和”资本主义基本矛盾而付出的代价，已经大到它们的经济力量难以支撑的地步，为了摆脱困境，西方国家一方面正在小心翼翼地力求限制社会福利的进一步扩大；另一方面则在探索各种改革方案。近年来，“智利模式”被认为是“福利国家”在改革社会福利制度中的一个新的选择。
1948年，以艾德礼为首相的英国工党政府宣称在西欧建立了第一个“福利国家”，接着，其他发达资本主义国家也相继效尤，纷纷以“福利国家”相标榜。这些国家的许多政治领导人也都以本国福利水平较高而自诩，并把社会福利制度所取得的成就作为经济政策与社会政策的成功结合而津津乐道。
（一）
战后，西方国家经过几年的重建经济时期，从1950年开始，相继进入了经济发展时期，并持续了长达20年的经济迅速增长的“黄金年代”。在这20年中，西方国家在经济增长的同时，社会福利开支也以空前的速度迅速增长。由于经济发展迅速，社会福利开支的迅速增长，不但没有妨碍它们的经济，面且通过刺激消费，对它们的经济还起了一定的支持作用。同时，由于经济增长快，国家财政也有能力维持日益庞大的社会福利开支。因而，它们对于“福利国家”的发展满怀信心，甚至主张社会福利措施必须随着整个社会的繁荣而不断扩大。所以，到70年代初，许多西方发达国家的社会福利开支差不多都已占到国民生产总值的20%以上。例如，丹麦和荷兰的社会福利支出均已占其国民生产总值的24%、瑞典占23.8%、奥地利占23.1%、意大利占22.8%、法国占17.8%、芬兰占16.4%，英国占14.5%，瑞士占11.4%〔1〕。
但是，从1973年—1975年经济危机以后，情况发生了很大变化，经济危机与停滞互相交替。到了70年代后期，西方经济完全处于停滞状态，而政客们在竞选中为了捞取选票继续扯起社会福利的大旗，向选民们做出各种各样的承诺，致使社会福利开支继续增加。到70年代末，瑞典的社会福利开支已占国民生产总值的33.3%、荷兰占31.2%、比利时占26.9%、联邦德国占26.6%、卢森堡占25.4%、法国占25.2%、意大利占 22.9%，英国占20.4%，最低的国家是爱尔兰，其比重为18.8%〔2〕。到80年代前期，社会福利开支在西欧国家的国民生产总值中的比重平均已超过30%。
随着社会福利开支日益增加，尽管不断提高税率，仍然不能支持因高社福利而迅速膨胀起来的巨额财政开支，因而使财政预算连年出现赤字。为了弥补巨额财政赤字，国家不得不大举借债，以致人们讽刺“福利国家”是“靠借债度日的“安乐国”。与此同时，“福利国家”的许多负面效应也相继暴露出来，如社会人生逐渐走向怠惰，年轻一代不再尊重责任与工作……。据欧洲一家主要智囊团的一项研究报告表明，欧洲社会福利制度正受到自身的压力而处于崩溃的边缘。《北欧季刊》（Nor dicum）总编辑易隆尼米说：“我们过去搞过了头。今天想来， 主要原因是来自在野党在竞选时以社会福利这面大旗来拉选票。于是，因因相循，每选举一次就多一重福利。任何政党对社会福利都不敢说一个“不”字，因为说“不”就会减少选票……”。明明知道不妙，可是谁都不敢反对。难怪有人说社会福利是谁也不敢触动的“圣牛”。直到发现经济增长缓慢，国库寅吃卯粮，怠惰情绪滋长，吃福利“大锅饭”的现象日趋严重，才开始猛醒，并开始寻找办法以修正过去的错误。80年代以来，西方国家政府的政策几乎都向保宁主义的方向转变，纷纷削减社会福利开支。这与40年代后期竞相宣布建立“福利国家”并以高福利自诩，形成鲜明对照。然而，削减社会福利不是一件容易的事。正如《北欧季刊》总编易隆米尼所说，“拉回（Pull Back）工作是十分吃力的。”“福利国家”的政策最大的特点便是它的刚性。它好比一条单行道，只能朝前，很难后退。在长达40多年的时间里，人们已经习惯把享受社会福利视为一种权利，谁也不肯让已经得到的福利突然消失。如果要强行大幅度削减社会福利，必然激化矛盾，引起混乱。远的例子，如1982年10月上台的联邦德国总理科尔主张削减社会福利开支，号召全国人民都要做出牺牲，接着便爆发了两次50万人的大示威，这在战后的联邦德国是绝无仅有的现象。近的例子，如1994年，意大利政府为了减少财政赤字而打算削减社会福利计划，以致引起150 万工人走上街头进行抗议，最终迫使贝卢斯科政府不得不推迟实施这一计划。丹麦经济部的一位官员曾经说过：“丹麦的任何一届政府，如果敢触动一下这个国家真正的社会福利制度的话，它必然会遭到致命的打击。
（二）
“福利国家”面临严重的挑战。欧洲退休保障联合会负责人科恩·德里茨克说：“如果不改变我们的制度，在今后30年里，全欧洲范围内的社会保险金大约将增加1倍。”这自然是无法接受的。目前， 西方国家正在一方面小心翼翼地力求限制社会福利的进一步扩大；另一方面则在探索各种改革方案（当然，不是取消“福利国家”），以便做些必要的局部调整与改变。现在已经提出的改革方案与改革试验大致有：
1.“福利国家”分散化、私有化
这种主张认为，福利开支应该走分散化、私有化的道路，即不要把福利支出过多地集中到中央政府，而是让地方，人民团体共同来承担福利开支。当然，分散也有分散的问题，它会导致人们从低福利地区向高福利利地区流动。但是，相比之下，总要比过多集中在中央政府以致无力支撑要好一点。这种改革试验已在挪威进行。
2.建立只帮助“真正贫困者”的安全网制度
这利改革方案实际上是要取代建立在普遍性基础上的全民福利制度，也即要对公民现在已经得到的福利加以限制，或者说是对“贝弗里奇”型社会保障的否定。20世纪40年代，“贝弗里奇计划”正式奠定了社会福利普遍性的基础。现在要使“普遍性”退回到“选择性”，任何政府都难以办到，特别是今天“福利国家”的人民正处于“分享狂热”之中，更是难上加难。这种方案在英国鼓吹得最为起劲。
3.有选择援助
由北美、西欧和日本组成的三边委员会对“福利国家”采取了极为审慎的态度。该委员会的三位著名理论家：北美的Z ·布热津斯基·西欧的D ·欧文和日本的大来佐武郎都主张实施“有选择的援助”模式，以代替““福利国家”模式。他们认为，“国家只能把援助给予某些需要援助的人，因为这种援助是由其他人付钱的……”。现在，美国国会在辩论社会福利问题时提出并获得众院通过的“个人责任法案”就很近似这种主张。“个人责任法案”要求停止向18岁以下未婚母亲提供现金帮助，限制非法移民的利益等，就是只要进行有选择的援助，结束依赖福利的恶性循环现象并节省大量资金。
4.社会福利开支的分级管理制度
在意大利，如何解决公共开支赤字已经成为经济中心一大棘手问题。1985年，以意大利财政部的戈里亚和劳工部的德米凯里斯为首的“福利国家”改革派提出一个口号：“少一点国家干预，多一点市场作用。”他们的设想是按收入高低把意大利家庭分为三级：家庭年收入低于6315美元的列为“下层”，有权充分受医疗卫生、教育等免费待遇、电话费和电费可以减半；家庭年收入在6315—12600 美元之间的称作“小康之家”， 部分社会福利由其自理， 部分享受免费待遇； 家庭年收入在 12600美元以上的则列入“富裕家庭”， 他们的社会服务费基本上都应自己负责。但有人反对这种方案，理由是这种方案一旦付诸实施，许多人为了享受社会福利便会争当“穷人”。
5.建立“工薪者基金”
“工薪者基金”又名“职工投资基金”。它最早是由瑞典总工会方面的经济学家梅德纳尔提出来的。1982年列入瑞典社会民主党的竞选网领。基金的来源是增收两项企业税：一是20%的超额利润税；二是 0.2%的工资总额税。基金主要用于购买企业股票，也即用于投资。基金投资后所得利润的3%作为职工养老金，以补充国家的养老金。 社会民主党政府认为，设立这一基金有利于增加资本积累，加强生产性投资，从而可以增加社会就业，减少通货膨胀，有利于调动职工的生产积极性并缓和劳资冲突。由于这个方案实际上是强迫企业家把利润转为投资，因而引起企业家的强烈不满。在野党也挟击政府实行这项改革是对自由市场经济的威胁。在野党认为，这是一种惩罚性税收，蒙受打击的正是那些经营得好的企业，这样会使国内投资利润减少，必然造成资金外流。同时，如果按照这个方案推行下去，瑞典的所有私人股份资本，大部分将被工会所支配的职工投资基金会所取代，私人企业大多数也将随之变为由总工会所代表的基金会董事会所控制。这就牵涉到对未来所有制结构改变的大问题。所以这个方案从诞生之日起就一直是瑞典全国性争论的课题。
（三）
“智利模式”是为改变政府提供的养老金而提出的一项改革措施。一般说来，用在老年人身上的社会福利费用要大于用在青壮年身上的社会福利费用， 而养老金的支出又是在各国政府支出中占最大比重的（ 1982 年， 瑞典的退休养老金及残废补助已占公共部门社会福利开支的39.4%）。随着人口老化，老年人日渐增多，而他们的养老金是靠相对减少的劳动人口所缴纳的社会保障税来支付的，入不敷出的情况将日趋严重。以挪威为例，在全国人口中，老年人的比重不断上升，1950年，67岁以上的老人有268000人，1980年增加到 525036 人， 1988 年又增至598044人。1980年每8个挪威人中有1个67岁以上的老人。1990年每7 个挪威人中就有1个67岁以上的老人。预计到2025年每6个挪威人中就有1个67岁以上的老人。另一方面， 挪威也和其他西方国家一样出生率又很低。现在，不少挪威人感叹地说：“30年前，学龄儿童人数是领养老金人数的1倍；30年后，领养老金的人将是学龄儿童人数的1倍。”越来越多的退休人员要由越来越少的在职人员来负责。这样，社会保障税率势必不断提高。这就是人们通常所说的“社会保障制”的危机。而不断提高税率又势必遇到日益强烈的反对。“福利就是加税”已经是今天“福利国家”人民经常使用的一句抱怨的话。可是，不提高税率，又无力给退休老人支付养老金。这样下去，对老年人的社会保障制势必崩溃，其严重后果，不言而谕。这是所有“福利国家”面临的大问题。1994年秋天，世界银行发表的一份研究报告指出：“除非各国现在就开始计划，否则到下一个世纪当养老金的支出仍在政府支出中占有最大比重时，它们的社会保障制度将超出改革以挽救的范围。”
为了解放这一难题，智利似乎在从由国家负担的养老金制度过渡到大部分由私人支付的养老金制度方面，提供了成功的经验。智利在1979年就得出结论，即使通货膨胀率降低到零，而且经济增长按预计的速度发展，那么，国家的全部国内生产总值也将最终实现满足养老金的需要。为此，智利实行每个雇员每月必须将他们工资收入的13%存起来以备支付养老金。对智利来说，改革的好处是十分明显的。据世界银行统计，智利支付给退休人员的养老金将只占国内生产总值的不到1%， 其余的养老金由个人存款来支付。
欣赏“智利模式”的人说，这一制度提供了更多的养老金——约比以前多40%——并积累了很多可以促进经济增长的存款。现在智利的养老金财富为180亿美元，占国内生产总值的40%， 并为私营部门提供了重要的资金来源。
对“智利模”式持怀疑态度的人则认为，它不适用于西方发达国家。意大利一家研究机构的负责人达尼埃利·帕切说：“智利的经济不能向外推广，更不能照搬到西方发达国家。因为西方发达国家的养老金制度是以征收个人所得税为基础的。同时，智利在实行养老金制度改革时国营部门已经出现盈余。而欧洲各国政府却已经背上了国债的沉重负担，因此，不可能照搬。”
但是，事实上，拉丁美洲的一些国家，如阿根廷、哥伦比亚和秘鲁都在向智利学习，实行与智利类似的改革，并取得较好的效果。尽管拉丁美州后期以来一直被西方发达国家看作是经济管理不善的典型。但是，智利却成功地从由国家负担养老金制度过渡到大部分由私人支付的养老金制度。尽管在采用“智利模式”方式，对西方发达国家还有一些政治和财政障碍，无法使以征收个人所得税为基础的养老金制度一下子过渡到基金制。但是“智利模式”无疑是“福利国家”在改革社会福利制度中的一个新的选择。而且从形势发展来看，从以征收个人所得税为基础的养老金制度过渡到基金制，是势在必行，只不过是要逐步地进行。
注释：
〔1〕亚·格雷伊尔：《澳大利亚的独立政策》，第197页。
〔2〕“社会福利制度面临考验”，台湾省《经济日报》1980年 11月17日。