公共财政覆盖农村的理论和实践，本文主要内容关键词为：公共财政论文,农村论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政覆盖农村在中国有其特殊的含义，这是因为，长期以来中国经济社会发展就是处在城乡“二元”的状态，以至于理论界和实际工作部门经常沿用农村财政这一概念。1998年提出建立公共财政制度以后，并没有涉及公共财政覆盖农村的问题。直到中国共产党第十六次全国代表大会提出统筹经济社会发展的理念，公共财政覆盖农村的提法才浮出水面。尽管目前在学术理论、政策层面、实际工作层面，公共财政覆盖农村这一提法已经随处可见，但仍有许多理论和实践问题值得探讨。
一、公共财政覆盖农村的理论探讨
公共财政理论在中国提出大体只有不到10年的时间①，公共财政覆盖农村问题的提出时间更短。但存在一种很典型的倾向，无论是在政策制定层面，还是在公众心理方面，似乎一提公共财政覆盖农村就是需要公共财政包揽农村发展的所有领域，这显然是有偏颇的，容易引起理论和实践的混乱。因此，从理论上廓清公共财政覆盖农村问题，并对未来公共财政覆盖农村政策走向进行合理的预期，有利于公共政策的制定实施，有利于指导实际工作。
(一)公共产品和公共财政
探讨公共财政覆盖农村的理论问题，首先需要对公共财政和公共产品作一个简要的讨论。
1.公共产品。公共产品是市场失灵的表现，也是政府干预经济、实施宏观调控的必要条件。经典经济学对公共产品的定义来自于公共产品的两个典型特征，即，消费上的非竞争性和受益上的非排他性②。但在经济发展的历史长河中，公共产品并不是一成不变的，随着市场机制的不断完善、科学技术的发展，特别是经济社会发展水平的提高，公共产品的特征、范围也在不断发生变化。辩证地说，公共产品既是一个静态的概念，即在一个阶段内大体保持一致，同时，公共产品也是一个动态的概念，随着经济发展、市场机制完善和技术进步，公共产品的内容和范围都会随之发生变化。据此，公共产品还派生出三个典型的特点，即公共产品范围的变动性、混合性和层次性。所谓变动性，就是公共产品所涵盖的内容和范围会随着条件的变化而发生变动，不是一成不变的。所谓混合性，就是大部分产品兼有公共产品和私人产品的双重性质。所谓层次性，就是公共产品按照受益范围划分为不同层级。公共产品范围的变动性、混合性和层次性为合理处理经济社会发展中政府与市场、中央与地方的关系提供了理论基础。
2.公共财政。现代意义上的公共财政是随着市场经济的发展而逐步构建并不断完善的，主要是为履行政府公共职能，弥补市场失灵提供财力和制度支撑，目标和着眼点是解决公共问题，满足社会公共需要。公共财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴。考察人类社会发展的历史，随着国家职能的不断延伸扩大，与此相适应，财政的职能也在不断延伸扩大。古代社会国家政权的职能简单，主要是国防和政权建设，政府扮演着“守夜人”的角色，财政支出的范围相对也比较狭窄。随着经济社会的不断发展，特别是进入市场经济时代，国家财政不仅要保障国防建设和政权机构的正常运行，而且要弥补市场的失灵或失效，即为社会成员提供教育、公共卫生、公共安全、社会保障以及必要的公共设施等公共服务。市场经济条件下的各国公共财政有共性的地方，但由于各国国情、文化传统及市场发育程度不同，公共财政的具体模式和做法也不尽相同。作为一种与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，中国现阶段正在探索建立的社会主义公共财政制度，在实践与理论的相互推动下，已经成为共识③。按照公共财政一般性和中国具体的发展实际，中国公共财政的主要职能体现在三个方面，即财政社会资源的有效配置、社会收入的公平分配和宏观经济的稳定运行。具体而言，公共财政肩负的职责，一是筹集提供公共产品和服务的资金，为政府履行公共服务职能提供财力保障；二是合理分配公共财政资源，重点保证公共服务领域的支出需要；三是相机抉择财政政策，对宏观经济运行实施“反周期”调控，促进国民经济的持续快速健康发展。
3.公共产品与公共财政之间的关系。提供公共产品是市场经济条件下政府的天然职责，作为政府的重要职能机构，公共财政需要为政府提供公共产品筹措资金和支付成本。其中，纯公共产品的提供需要公共财政全部承担成本，准公共产品的提供需要公共财政承担部分成本。由此不难看出，公共产品的形成和发展，是公共财政履行职能的前提，两者是天然伴生的。当然，公共财政并不仅仅是为公共产品的提供支付成本，同时，在经济转型时期，公共财政还要为公共产品供给制度的改革创新承担必要的成本。
(二)中国农村公共产品的界定及基本特征
与发达市场经济国家相比，中国的工业化、城市化是以牺牲农业和农村为代价的，加上现阶段市场机制不完善，城乡之间、区域之间发展严重不平衡，因此，现阶段中国农村公共产品的范围界定相对要宽一些。
1.中国农村公共产品的界定及其范围。已有的学术文献对中国农村公共产品已经给出了一些界定，但这些界定仍然存在着模糊之处，最主要的问题是，混淆了农村纯公共产品和准公共产品之间的区别，或者是在两者之间徘徊。按照公共产品非竞争性和非排他性的一般原则，结合中国发展的实际和农村公共服务状况，我们大体可以把现阶段两类中国农村公共产品界定为：农村纯公共产品，主要包括农村基层政府和组织的运行、农业重大基础科研、大中型农业灌溉设施、国家粮食安全、农产品质量安全、农村义务教育、农村医疗救助、农村清洁饮水、生态环境建设和保护、大江大河治理、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村非义务教育、新型农村合作医疗、农村社会保障、农村科技推广、小型公共基础设施(乡村道路、沼气、小型农田水利)、农村文化、农村公共环境整治等。
2.中国农村公共产品的特征。由于经济发展的阶段性，中国农村公共产品除了非排他性和非竞争性特征外，还有与中国国情相一致的典型特征。
(1)特殊性。我国正处在一个经济改革发展转轨的阶段，农村公共产品的确定和范围不能完全按照典型经济学理论或成熟市场经济条件来界定。一是现阶段中国市场机制不完备、不成熟。相对于成熟的市场经济而言，市场失灵的领域更宽一点，同时，还有可能会出现市场失灵或失效的变异情况。二是中国农村的生产力水平低。相对于发达经济国家来说，中国农村社区经济能力和农民经济能力比较弱，难以全部承担本应由社区和农民自己承担的事务。因此，一些在市场经济发达的国家不作为公共产品的领域或环节，在现阶段中国仍然有必要纳入公共产品范围，需要公共财政的支持。
(2)动态性。主要反映在两个方面，一是纵向动态的。随着市场经济和经济发展水平的提高，一些原本属于公共产品范围的事务会逐步演变为由私人部门和农民承担，由市场机制进行调节。一些原来由中央政府或中央财政承担的区域性事务，也会逐步由地方政府或地方财政承担。二是横向动态的。中国幅员广阔，区域性差距明显，一些在经济水平较低地区仍需要由政府承担的事务，在经济发达地区很可能就由私人部门经营，或由社区和农民承担。
(3)交叉性。公共产品的层次性是划分政府间职责的基本依据，但在现阶段，中国农村公共产品层次性的清晰度不高，公共产品提供职责的交叉现象比较普遍。这种交叉性不是人为的，而是由这些事务本身的特点和现行行政、经济管理体制不完善决定的。一些现阶段看似是区域性的公共产品，实际上对全局都会产生影响。最典型的是，小型农田水利建设，从表面的受益范围而言，是局部的甚至是社区性的。但由于小型农田水利是农业生产最基础性的设施，事关粮食生产和国家粮食安全，因此，不仅农民要承担小型农田水利建设的投入职责，地方政府、中央政府都要承担建设的相应费用。此外，这种交叉性还表现在农业科技推广、教育、卫生、文化和社会保障等方面。
二、公共财政覆盖农村的基本实践
(一)公共财政覆盖农村理念的形成
公共财政覆盖农村理念的提出有两个背景，一是“统筹城乡经济社会发展”基本方略的提出。中国共产党第十六次代表大会第一次提出“统筹城乡经济社会发展”，这在中国发展战略和宏观政策层面上为公共财政覆盖农村奠定了理论和政策基础，在中国经济社会发展和解决“三农”问题方面具有划时代的意义。在随后召开的中央农村工作会议上，解决“三农”问题被作为全党工作的重中之重。2003年第十次全国人民代表大会之后，财政部党组第一次提出，要让公共财政的阳光照耀农村，这既是公共财政支持“三农”工作指导思想的重大转变，也是公共财政覆盖农村行动的肇始。二是2003年发生的“非典”。这场突如其来的灾难着实考验了中国的公共服务体系，由此引发了政府如何提供和提供什么样的公共服务大讨论。根据财政部党组的要求，财政部农业司组织力量，第一次对公共财政覆盖农村问题开展全面的调查研究，也是第一次明确提出公共财政覆盖农村的理念④。此后，科学发展观的提出、“五个统筹发展”的提出和胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出的“两个趋势”论断，都在理论上为公共财政覆盖农村奠定了进一步的理论基础。十六届五中全会在提出建设社会主义新农村重大历史任务时，第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来，公共财政覆盖农村问题由理论探讨走向政策层面⑤。
(二)公共财政覆盖农村政策的出台
实施比较完整系统的公共财政覆盖农村政策起始于2004年，以实施“三减免”、“三补贴”为起点，以促进农村经济发展、加强农村公共基础设施建设、加快农村社会事业发展为重点内容逐步推进。全面减免农业税收，是打破新中国成立以来实施的“二元”体制的第一步，也是中国走向真正意义城乡平等发展的第一步，在中国经济社会发展史上具有里程碑的意义。对种粮农民实行直接补贴、良种补贴、农机购置补贴，尽管规模不大、单位水平不高，但体现了市场经济国家公共财政对弱势产业、基础产业实施补助政策的精神。“免”与“补”彻底动摇了传统利益分配格局的根基，改变了国家与农民取予关系。此后，公共财政覆盖农村的政策范围不断拓展，公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，把农村教育、卫生、文化和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源逐步纳入公共财政支出范围。截至目前，已经初步形成了与市场经济和公共财政职能相适应的政策体系，主要包括：现代农业建设支持政策，重点是支持农业基础设施建设、农业科技进步和公共服务、农产品质量安全、农业结构调整和农业产业化等；农村公共基础设施建设支持政策，重点是调整国家建设投资结构，支持农村道路、人畜饮水、农村沼气等“六小工程”等；农村教育事业发展的支持政策，重点支持农村义务教育、农村职业教育和农村劳动力培训等；农村卫生事业发展的支持政策，重点支持新型农村合作医疗制度、农村公共卫生防疫体系等；农村文化事业发展的支持政策，重点支持农村文化基础设施建设、广播电视村村通工程建设等。公共财政不仅支持经济和社会事业发展，同时，公共财政还为农村体制承担相应的改革成本，这些改革包括农村行政管理体制改革、经济管理体制改革、农村要素市场化改革。公共财政覆盖农村政策的出台实施，在一定程度上加快了城乡协调发展的制度建设，这对中国未来的发展，对解决大国发展中的“二元”问题具有十分重要的意义。
(三)公共财政覆盖农村实践的现状
公共财政覆盖农村是一个渐进的过程。覆盖的范围和力度取决于对政府职责和公共财政职能的认知以及公共财力状况。从2004年到现在，公共财政覆盖农村的主要实践体现在以下九个方面。一是全面取消专门针对农业、农民的税收。2005年12月28日，十届全国人大常委会第十九次会议审议废止《农业税条例》⑥，2006年起，在全国范围内取消农业税，加上此前已经取消的农业特产税、屠宰税、牧业税，实行了2600多年专门针对农业、农民的农业税收制度告别了历史舞台。与1999年相比，农民为此减轻负担1250亿元，人均减负140元。专门针对农业、农民税收制度的取消，不仅表明了使种地农民真正得到休养生息，而且使城乡居民在赋税方面真正处于平等的地位，为建立城乡公平统一的赋税体制奠定了初步的基础。二是实施农业专项补贴制度。对农业、农民实行补贴是市场经济条件下为保障弱势产业、基础产业和农民获取基本利益的一项通行的政策手段，是公共财政支持保护农业、农民的一个政策措施。2004年，国家财政调整粮食风险基金使用结构，第一次对种粮农民实行直接补贴，当年用于直接补贴农民的资金达到113亿元，同时实施良种补贴和农机购置补贴。此后，三项补贴力度不断加大。2006年，中央财政又根据生产资料价格上涨情况，对农民使用化肥农药等生产资料进行综合直补⑦。补贴制度的实行，特别是对种粮农民实行补贴，保证了种粮农民的基本收益，调动了种粮农民的积极性。补贴政策发挥了很好的导向作用。三是支持提高粮食和农业综合生产能力。确保国家粮食安全和大宗农产品的有效供给是政府和公共财政的职责之一。近年来，公共财政除了实施补贴政策外，还先后采取加大农业综合开发力度、加强小型农田水利建设、促进农业科研攻关和科技推广、实施优质粮产业工程、粮食最低收购价、对产粮大县奖励补助等政策，促进粮食生产稳定发展。正是实施了一系列公共财政支持政策，中国粮食生产才由“低谷”回升。大宗农产品的有效供给表现在数量和质量两个方面，一些农产品的数量问题由市场调节已经基本解决，而质量问题特别是质量安全问题需要政府通过公共财政的支持来解决。近年来，国家财政不断加大对农产品质量标准体系和检测体系的建设，加大了对动植物疫病防控的支持力度。比较典型的就是对禽流感防控的支持，中央财政设立的20亿元防控基金有效地保障了防治的资金需求，同时采取贴息、减免税费等政策，稳定了畜禽业的发展。四是促进城乡教育均衡发展。2005年，按照中央的决定，中国在中西部地区国家扶贫工作重点县对义务教育阶段的贫困家庭子女实行“两免一补”，即免除义务阶段学杂费、书本费，对寄宿生给予生活补助。3700万农村贫困家庭学生享受这一政策。2006年，为了真正实现农村义务教育，国家启动了农村义务教育经费保障机制改革。根据“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央财政重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。经费保障机制的改革和完善，标志着教育发展向基本实现城乡同等的义务教育转变。五是加强农村基本医疗和公共卫生工作。建立新型农村合作医疗制度是根据中国国情对中国农村医疗卫生体制的一个创新。2005年以前，中央财政对中西部地区(除市辖区以外)参加新型农村合作医疗的农民每人每年10元补助，地方财政也按不低于10元的标准给予补助。2006年，中央财政和地方财政分别将补助标准由每人每年10元提高到20元，并扩大试点范围。同时，公共财政加大了对公共卫生体系建设的投入，其中，很大一部分是用于农村公共卫生防疫体系的建设。此外，还在城乡之间开展了特困家庭大病救助制度。这些都表明，农村居民也要逐步与城市居民一样，享受由政府提供的基本医疗服务。六是探索建立农村社会保障制度。农村社会保障制度主要包括农村最低生活保障和农村养老保障制度。在目前，还有实地农民保障、农民工医疗保障等。为此，各级财政积极发挥职能，多方筹措资金，支持建立多种形式的农村社会保障制度。截止到2006年，全国已有25个省、直辖市、自治区的2133个县建立了农村最低生活保障制度，保障对象1509万人⑧。失地农民、进城农民工的社会保障工作也取得明显进展。同时，公共财政还安排专项投入，在全国推行建立农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。七是加大支持农村反贫困的力度。2003～2006年，中央财政共安排专项扶贫资金502.2亿元，重点支持贫困地区基础设施建设、社会事业发展和经济建设。同时，中央财政进一步加大支持力度，扩大实施农村计划生育“少生快富”工程规模。八是全面保护农民工权益。国家财政与有关部门一起，先后清理、取消各种不合理的收费政策和歧视进城务工农民的政策。2006年，国务院在此基础上颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出要在经济、政治等方面使农民工享有平等的待遇和权益，与其他社会群体一样，享受同样的国民待遇。为农民工提供就业指导、就业培训、子女升学、廉租房等，这标志着向基本实现城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度方向发展。九是促进农村深化改革。积极推进农村各项改革，创新农业、农村发展的体制机制。按照“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的总体思路，初步建立了以激励约束为核心内容的缓解县乡财政困难机制，调动了地方财力向县乡倾斜、发展县域经济、精简机构人员、完善省以下财政体制的积极性，提高基层公共财政提供公共服务的能力。支持深化粮食流通体制改革，促进农村金融等其他体制改革，加快农村要素市场化的进程。积极推进农技推广体系改革和畜牧兽医管理体制改革，支持国有农林场改革和林权制度改革，推动水利工程单位管理体制改革，支持农民专业合作组织发展，创新农村组织制度。
三、公共财政覆盖农村的主要问题
(一)理论没有完全澄清
公共财政覆盖农村理论认识比较模糊主要表现在三个方面：
1.公共财政覆盖农村的范围。公共财政覆盖农村的范围界定实质是政府在农业、农村发展中的职责划分。在市场经济条件下，无论是农业、农村发展，还是经济社会发展的其他领域，政府的介入或干预都是有条件的，或者是有一定度的。但从现阶段政策制定层面和学术层面来看，存在着三种倾向。第一种是政府和市场的界限不清。认为在现阶段农业、农村发展或新农村建设中，公共财政覆盖农村是全方位的，新农村建设“二十”字所涵盖的内容，公共财政都要覆盖，在一定程度上忽视了市场机制的基础性调节作用，忽视了政府职责和公共财政承担支出之间的区别性，忽视了农民在农业、农村发展中的主体作用。第二种是对农村公共产品没有纯公共产品和准公共产品之分。认为凡是属于公共产品范围的，公共财政都要全部覆盖，或相应的支出都要公共财政全部承担，没有考虑到一些公共产品具有混合性，需要公共部门和私人部门共同负担。比较典型的是小型公共基础设施建设。第三种是中央与地方的事权不清。发展农业、农村是各级政府共同的职责，由于现阶段一些地区特别是中西部地区县乡财政困难，需要中央和省级财政更多地承担公共产品的提供职责，但并不是否认地方特别是县乡政府提供农村公共产品的责任。如果单纯强调中央和省一级政府的责任，一是不能发挥各级政府的积极性，二是无法建立农村公共产品有效供给的激励机制。
2.基本公共服务均等化。为包括城乡居民在内的全体国民提供均等的基本公共服务是政府和公共财政的基本职责。问题是如何确定基本公共服务均等化的含义和基本衡量标准。目前理论界和实际工作部门对此没有一个明确的界定，大多数的观点认为，城乡居民都应该享受同一的、均等的公共服务，没有差别，但这忽略了我国市场经济发育发展只有20多年，尚处在经济增长方式、体制和发展战略转型时期，原有城乡居民享受的公共服务差距很大，而现有的国家财力根本无法在短时间内缩小这个差距，基本公共服务在现阶段仍然只能是一个低水平、低标准，只能随着经济发展和财力增强而不断提高。
3.公共财政覆盖农村的阶段性。随着近年来财政收入的不断增长，国家财力已经形成一定的规模，由此形成的一个很普遍的观点认为，在调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”投入力度的同时，公共财政要把属于政府职责的公共产品全部纳入支出范围，并给予足够的资金保障，忽视了公共财政覆盖农村具有阶段性和渐进性。公共财政覆盖农村的阶段性，一是取决于公共产品本身的动态性；二是取决于公共财政的承担能力。同时，公共财政覆盖农村的阶段性还间接地体现为区域性。
(二)缺乏系统的制度依据
公共财政覆盖农村的理论是在制度转型时期提出的，政策的制定和实施也是在现行制度安排下进行的。一是城乡制度不统一。包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态，尽管这种格局已经有所松动，但要彻底打破形成统一的制度安排尚需时日。二是农村公共产品的有效供给机制没有形成。特别是各级政府和财政之间如何合理分工和合作的制度安排不清晰，政府之间的博弈使得一些公共产品供给形成空白，例如在一些地区的农村公共环境整治仍处于无人负责的状态。农产品质量安全尽管有人负责，但表现出不到位和效率不高的情况。
(三)公共财力的限制
公共财政覆盖农村需要相应财力作保证。近年来，随着经济发展，财政收入的“蛋糕”不断做大，为扩大公共财政覆盖农村范围奠定了一定的基础。但由于农村公共产品供给大部分长期处于空白状态，欠账太多，需求太大，现有的财力根本不能完全满足。特别是中西部地区的一些县乡财政在保障基本运行都有困难情况下，难有能力提供农村公共服务。
(四)覆盖范围和力度不够
从基本理念的提出到具体实践，公共财政覆盖农村不到5年，因此，覆盖的范围特别是覆盖的力度远远不能与农业、农村发展的实际相适应，最主要的表现：一是在现代农业建设方面，还没有形成促进粮食稳定生产的长效支持机制，农业科研和重大农业科技推广项目没有得到足够的支持，农产品质量安全和检测体系建设需要进一步加强支持力度。二是在农村社会事业发展方面，农村义务教育经费保障机制已经初步建立，但城乡教育均衡发展的格局没有形成；新型农村合作医疗制度试点正在推进，但城乡公共卫生体系建设和医疗保障制度建设还有相当大的差距；农村广播电视基本普及，但城乡居民对文化进步成果的享受和对现代文明的感知程度相差很大。三是在社会保障方面。全国性的农村最低生活保障制度已经开始建立，但城乡社会保障制度衔接的条件远远没有成熟。四是在农村公共基础设施建设方面，国家建设的投资结构正在逐步调整，农村道路、人畜饮水、电力通讯等已经列入国家建设规划中并付诸实施，但农村道路建设的质量还很低，全国农村仍有3亿左右的人口饮水不安全，农村电网建设和能源建设力度还需加大。
四、公共财政覆盖农村的政策取向
(一)主导思想和总体走势
作为对中国公共财政理论建设和实践的丰富与发展，不断扩大公共财政覆盖农村范围既是新农村建设的重要政策手段，也是全面建设小康社会和构建和谐社会的客观需要。在这样的背景下，公共财政覆盖农村的政策取向既要体现公共财政的公共性、公平性和公益性，承担政府履行职能所要支付的成本，又要符合现阶段乃至今后一段时间农业、农村发展的基本趋势。既不能用任何借口延缓这一进程，也不能超越阶段实际盲目推进。总体的指导思想应该体现在三个方面：一是加大投入。积极调整国民收入分配结构和公共财政支出结构，建立公共财政对农业、农村发展投入的稳定增长机制，不断加大支持力度，不断扩大公共财政覆盖农村的范围。二是明确职责。合理确定政府与市场的边界，充分发挥市场机制的基础性调节作用，正确划分中央与地方各级政府的职责，形成各级政府分工合作的格局，建立农村公共产品的有效供给机制。三是突出重点。大力支持粮食稳定生产和现代农业建设、农村公共基础设施建设、农村教育卫生文化等社会事业发展、农村社会保障制度建设和农村制度创新。按照这一思想，今后一段时间内，公共财政覆盖农村的大体走势突出表现在两个方面，第一，公共财政覆盖农村的范围不断扩大，力度不断加强。随着政府职责的逐步明晰和国家财力的不断增强，公共财政将逐步覆盖属于公共产品的领域和环节，把履行政府职能需要支付的支出纳入公共财政的支出范围。同时，财力的增强，财政支出向公共需要倾斜，公共财政用于农业、农村发展的投入也将不断增加，覆盖的力度将不断增强。第二，城乡基本公共服务的均等化水平不断提高。不同阶段的基本公共服务均等化具有不同的含义和标准。现阶段，城乡基本公共服务均等化就是为城乡居民提供与公共财政职能和国家财力相适应的最基本的公共产品。这种均等化的内涵主要是，全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体均等并拥有自由选择权，重点是保障城乡居民具有相同的基本生存权和基本发展权。基本生存权均等就是城乡居民都能均等地拥有解决温饱的食物、清洁饮水、衣物、住房，特别是低收入人口能够全部纳入最低生活保障，确保有基本的衣食住等基本生存条件。基本发展权均等化就是城乡居民能够均等地拥有义务教育、初级卫生、基础文化、基本就业和社会安全等公共服务。随着经济发展水平的提高，公共财政的蛋糕将不断做大，公共财政为城乡居民提供的基本公共服务的内容也将发生变化，范围不断拓宽，力度将不断增强。
(二)增加投入和资源配置
足够的资金投入是不断扩大公共财政覆盖农村范围的基础。近年来，国家财政不断增加对农业、农村发展的投入力度，2003年以来，仅中央财政用于“三农”的投入就达15060亿元，是历史上投入最多的时期。但与其他很多领域一样，现有的投入远远不能满足政府履行职能和农业、农村发展的实际需要。有效的筹集和分配使用公共财政覆盖农村资金都涉及公共财政资源合理配置问题。在资金筹措方面，现阶段，增加公共财政覆盖农村投入不仅必要，而且也有可能。2006年，我国财政收入已经达到3.9万亿元，从中央到地方各级财政都有财力条件增加对“三农”的投入。关键是要形成一个能够保持一定稳定增长幅度的有效机制，一是要逐步形成财政支农资金稳定增长格局。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，重点在增量调整上下功夫，逐步提高财政支农支出增量占财政总支出增量的比重。二是逐步建立多元化的资金投入机制。新农村建设是全社会需要共同努力完成的一项重大历史任务，单纯依靠政府财政投入，既不可能，也不现实，需要建立多元化的投入机制，充分发挥社会各方面和农民自身的力量。经过改革开放近30年的发展，我国经济实力有了长足的进步，社会力量、金融资本都达到了一定的水平。2006年底，全国金融机构各类存款余额已经达到34.8万亿元，其中，城乡居民储蓄存款余额超过16.7万亿元。目前，存贷之间有较大的差额，2005年，金融机构存贷款差额超过11万亿元，同时外汇储备超过1万多亿美元⑨。因此，一方面要鼓励社会各界增加对新农村建设的投入，另一方面，要采取有效措施引导工商企业、金融资本投资农业，进行产业开发；要通过民办公助、以奖代补等形式充分调动农民建设美好家园的积极性，从而逐步建立一个新农村建设多元化的资金投入机制。在资金分配使用方面，目前存在比较突出的问题就是资金分配使用的分散问题，这种分散带来有限资源使用的低效率。因此，一方面，要逐步以结果为导向建立财政支农资金有效运行和分配使用机制，通过绩效考评，确定公共财政资源配置的优先顺序，确保公共财政资源合理有效的配置。另一方面，逐步整合上级财政对下级财政的专项转移支付。在转移支付制度中，一般转移支付是没有条件的转移支付，主要是提高下级财力水平；专项转移支付是有条件的转移支付，主要是发挥导向调节作用。在比较成熟的市场经济国家，由于各级政府事权比较明晰，专项转移支付所占比重较小。但在中国，由于现阶段各级政府事权交叉比较严重，为了引导下级政府贯彻落实上级政府发展重点产业和领域的政策，需要保持一定规模的专项转移支付。问题是现有的支农专项资金过于分散，管理多头，导致专项资金使用效率低下，需要加以整合。按照农业、农村发展的需求和公共财政职能，现有的支农专项转移支付资金可以归并为现代农业建设、公共基础设施建设、农村社会事业发展、农村社会保障和农村改革五大类，五大类再按照不同阶段发展的实际作适当细分。为了便于资金用在最需要的方面和领域，整合后的专项资金除特殊情况外，一般应切块到县一级，由县级根据发展规划统筹安排。
(三)五位一体和突出重点
依据市场失灵、公共产品特性和公共财政职能，现阶段公共财政覆盖农村主要领域大体为五个方面，即现代农业建设、农村公共基础设施建设、农村社会事业发展、农村安全保障和农村体制改革。五个方面，缺一不可，形成公共财政覆盖农村、促进城乡基本公共服务均等化的统一体。但公共财政覆盖农村是渐进的，在一定的阶段，公共财力将制约着公共财政职能的履行，因此，不同的发展阶段，公共财政覆盖农村要根据既有的财政能力突出覆盖重点。
1.现代农业建设方面。重点是促进粮食稳定发展，确保国家粮食安全；支持重大农业基础科研和重要农业科技推广项目，对受益范围小或市场能够调节的项目由市场调节，发挥企业和生产经营者的市场主体作用，条件具备的情况下，企业也可以成为农业科技创新的主体。支持农产品质量安全体系建设，适当引导农业结构调整，适当采取有效措施，支持农产品加工业发展和农业产业化经营。
2.农村公共基础设施建设方面。重点是支持乡村道路建设、人畜饮水安全、大中型水利灌溉设施、生态建设。在农村电力、农村能源、小型农田水利建设、农村公共环境整治等方面，要充分发挥市场机制调节作用和农民主体作用，公共财政在相关方面采取政策措施，给予支持引导。
3.农村公共社会事业发展方面。教育上，公共财政要全部承担义务教育的支出，包括学生的学费、中小学的公用经费、教师工资和校舍修建支出。农村职业教育、农村劳动力培训要发挥市场和农民的作用，公共财政给予适当补助支持。医疗卫生上，重点支持农村公共卫生防疫体系建设、重大传染病的防治、农村医疗救助体系建设。现阶段，新型农村合作医疗制度的建设主要依靠公共财政资助，同时要发挥民间医疗机构、私营部门在农村医疗卫生领域的作用。文化上，重点支持文化传播渠道进入农村和农村文化基础设施建设。同时，要发挥市场作用和文化团体组织的作用。
4.农村安全保障方面。社会保障方面，公共财政要重点支持农村五保供养、最低生活保障制度建设、农村特困救助和失地农民的社会保障。在进城农民工的社会保障方面，要发挥企业、农民工的作用，公共财政比照企业职工的政策给予适当补助。要推广计划生育家庭奖励补助政策，并逐步过渡到农村养老保险制度。反贫困是公共财政的重要职能，需要公共财政不断加大支持力度，但反贫困不仅仅是政府的职责，也是全社会的义务，因此，在公共财政支持的同时，要充分调动全社会的力量，形成全社会共同帮扶贫困地区、贫困人口摆脱贫困的氛围和机制。
5.农村制度改革方面。制度创新需要政府承担相应的成本，支持改革是公共财政的职能。从目前看，公共财政支持体制改革，一是支持农村综合改革，重点是农村义务教育体制改革、县乡财政体制改革和乡镇机构改革。这一改革的成本需要由公共财政全部承担。二是农村要素市场化改革。重点是土地制度改革、林权制度改革、农村金融市场制度改革和农村劳动力就业制度改革。三是农业服务体系改革，重点农业技术推广体制改革、兽医管理体制改革、水管单位管理体制改革等。四是农村组织制度创新。重点是支持农民专业合作组织发育发展。
(四)体制创新和制度建设
制度创新是未来公共财政覆盖农村的关键。一个好的制度安排，不仅可以为在城乡之间合理配置公共财政资源提供制度依据，为农村提供更多更好的公共产品和公共服务；而且有利于建立有效的公共产品供给机制，使有限的公共财政资源发挥更大的效益。创新制度建设重点应放在三个方面，一是加快城乡统一制度建设。近年来，投资体制、教育体制、卫生体制和社会保障制度都在朝着城乡统一的方向推进，但仍带有比较强的过渡色彩。要从城乡统筹发展的战略角度推进制度改革和变迁，逐步改变城乡分治的制度安排状况，实现城乡制度的有机衔接。逐步打破城乡界限，改革户籍制度、投资制度、就业制度、教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度等，形成城乡一致的制度框架，为公共财政资源在城乡合理配置、城乡统一公共服务体系建设和城乡居民共享经济社会发展成果提供制度依据。二是完善公共财政体制。进一步明确中央和地方各级政府的财政支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，规范各级政府间收入划分，重点提高县乡政府提供农村公共产品的保障能力。要逐步加大转移支付力度，建立一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。三是建立责任明确和分工合作的农村公共产品供给机制。按照受益范围、事权划分和效率原则合理确定各级政府职责和支出范围，逐步形成分工明确、相互配合的公共财政覆盖农村支出体系。从现阶段不同层级的财政状况看，由于县乡财政财力有限，难以提供庞大而重要的、带有全局性质的农村公共产品和公共服务，如农村义务教育、农村公共卫生、重要的农村公共基础设施、重大农业科技进步等，由于涉及整个社会经济发展全局和国家粮食安全，客观上需要中央财政和省一级财政承担更多的支出责任。同时，经济发展的区域性不平衡，中西部地区县乡财政实力与其承担的支出责任更不相匹配，也要求中央和省级财政要更多地向中西部地区农业、农村发展倾斜。随着地方财政状况的改善，特别是县乡政府财力的增强，一些属于区域性和社区性的公共产品和公共服务应逐步纳入地方财政支出范围。
注释
①1998年全国财政工作会议第一次提出我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则，2000年中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。
②理查德·A.马斯格雷夫、皮吉·B.马斯格雷夫：《财政理论与实践》邓子基、邓力平译，中国财政经济出版社，2003年6月第1版。
③全国干部培训教材编审指导委员会：《中国公共财政》，人民出版社、党建读物出版社，2006年6月第1版。
④财政部农业司：《公共财政覆盖农村问题研究》课题组，《公共财政覆盖农村问题研究报告》，《农业经济问题》，2004年第7期。
⑤《中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社，2005年10月第1版。
⑥新华社：《农业税自2006年1月1日起退出历史》，《人民日报》，2005年12月29日。
⑦财政部：《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》，2007年3月19日。
⑧《十届人大五次会议举行记者招待会》，《人民日报》，2007年3月14日。
⑨国家统计局：《中华人民共和国2006国民经济和社会发展统计公报》，新华社北京，2007年2月28日。
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