当代中国廉政建设：现状、理论分析与指标体系构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,廉政建设论文,当代中国论文,现状论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A
文章编号：1004－1494（2008）02－0021－04
党的十七大报告把坚决惩治和有效预防腐败，定位为党必须始终抓好的重大政治任务，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，进一步明确要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，特别是提出了加强反腐倡廉建设的原则、途径和目标，标志着我们党对反腐倡廉建设的规律有了更加深刻的认识。
一、我国廉政建设体系现状分析
2005年，中共中央实施《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系纲要》，纲要的实施是新形势下对反腐倡廉工作的重大战略决策和总体指导方针，具有重大的现实意义和深远的历史意义，为我国现阶段廉政建设指明了方向。
（一）近年来我国腐败发案率呈现先升后稳、稳中有降的趋势，反腐工作效果开始显现
从中纪委向党的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大工作报告中的数据来看，改革开放以来我国腐败发案率呈现出了明显的波动性，从趋势上看表现为M型形态波动（见表1），并日渐好转逐年下行。十六大以来的五年违纪处分人数大幅下降，达到改革开放以来的最低点。未来五年的趋势虽不好判断，可能还会有所反弹，但反弹高度不会高于1997－2001年高度，违纪处分人数的绝对值应该会逐年下降的。如2003年党纪处分174580人，2004年党纪处分170850人，2004年比2003年下降2.13％，2005年处分115143人，比2004年下降了32.6％，下降比例接近1／3，是近年来下降人数最多的一年。2006年党纪处分人数为97260人，比2005年下降了15.53％。而2006年与2003年相比下降44.3％，接近一半水平。（见表2）这充分说明近年来我党在反腐倡廉工作方面所取得的成绩。从具体效果上看，全党全社会高度重视和积极参与反腐败的局面初步形成，各种消极腐败现象和不正之风得到一定程度的遏制，党风、政风和社会风气在一定程度上得到好转。
表1 十二大以来反腐倡廉趋势图
注：表中数据来源于中纪委向历届党代会的工作报告，表中时间分别代表十二大以来的五次党代会区间，为便于制表使用了整年计数。
表2 2003年以来反腐倡廉立案结案及违纪情况表
违纪人数
年份立案结案 党纪处分
2003年172649件172571件174580人
2004年166705件166590件170850人
2005年147539件148931件115143人
2006年123489件122777件97260人
注：数据来源于中纪委的工作报告。
表3 中国政府廉洁指数趋势图
注：表数据来源于透明国际网站。
（二）理论界的研究和各级政府、企事业单位的实践为廉政建设体系的构建奠定了基础
近年来，我国理论界与学术界对廉政建设体系进行了积极的探讨与研究，形成许多共识与创新。与此同时，各级政府与行政事业单位、企业也相继实施了一系列廉政建设指标体系构建的纲要和细则，开始主动落实中央《惩治和预防腐败体系实施纲要》，并结合本地区、本部门、本行业特点将《纲要》的原则规定细化和量化，取得了一定的效果。如天津市和南开大学合作早在1994年就提出《廉政建设社会评估系统》，并具体设置了廉政综合指数。深圳市也在2000年提出了反腐保廉预防体系总体思路的设想，并于2002年出台了《深圳市反腐保廉预防体系总体思路》，随后在市纪委内设机构中设置了“预防研究室”。2005年以来，深圳继续探索反腐倡廉工作的特点和规律，构建与社会主义市场经济体制相适应、具有深圳特色的预防腐败体系。在中央的宏观指导下，各级党委、政府的积极推动以及学术界的大力倡导下，我国廉政建设指标体系构建从理论到实践都具备了一定的基础，这为进一步建立健全国家廉政建设体系创造了有利条件。
（三）腐败手段多样化，总体数量仍然比较庞大，廉政建设总体形势还不容乐观
所谓腐败，就是运用公共权力违反公共规则以谋取私利的行为。这个定义包含了四个基本要素，即运用公共权力、违反公共规则、谋取私利和已发生或正在发生的行为。尽管不同国家、不同时期界定腐败的标准有所不同，但在当今各国认定腐败与否，大体上按上述四点把握和判定。中国当前腐败主要是行政垄断和公权力乱用所造成的权力寻租和浪费。从国际透明组织公布的国家廉洁指数看，我国廉洁指数得分波动较大，但从2000年以后总体上廉洁指数基本上止跌企稳、逐年进步，呈现出比较平稳的走势。但中国仍属于世界上得分2.5～5.0之间的腐败比较严重的国家，廉政建设总体形势仍不容乐观。（见表3）
二、国内外学者关于廉政建设评估指标体系构建述评
廉政建设评估指标的构建是以一个组织各项工作在廉政建设中作用的大小为依据，采取分类抽取、按比例加权重的方法，从而达到相对客观全面评价组织内廉政建设状况为目的的一整套评价标准和方法。我们称之为廉政建设综合指数，指数的意义在于评估指标体系能够明确组织廉政建设发展状况的指向性、组织廉政建设时间上的动态性、组织廉政建设完成情况的可衡量性等特点。
国内外学者多年来一直致力于廉政建设指标体系的构建研究，从不同的角度采用不同的方法进行了一系列有意义的研究，为我们进一步深入研究奠定了基础，但仍有许多不足之处。从中国知网检索，选取1999－2007年时间段，以反腐为篇名检索共有3271条记录，以腐败为篇名检索9065条记录，以廉政建设为篇名检索得3599条记录，以廉政建设评估为题检索仅得5条记录，以廉政建设指标体系为题检索仅得3条记录。由此可见，国内理论界对腐败、反腐败、廉政建设等内容探讨较多、也较深入和全面，从不同角度、不同学科对当前我国廉政建设内容进行广泛而深入的探讨，但对廉政建设评估、廉政建设指标体系的构建研究却成果较少，对这一领域的研究还需加强，这也是本研究的重要意义所在。
新西兰杰瑞米·波普提出了神庙式宏大的国家廉政体系构成，这是以一种信念为基础的，即国家治理当前所牵扯到的问题能力发展、结果导向、公众参与以及推进国家廉政所需要通过一种整体性的方法。国家廉政建设的指标成为构建神庙的支柱。支柱的一端是制度支柱，它由行政机关，议会，司法机关，公务员系统，监督机构（公共账目委员会、审计总署、监察特使、警察部门、反腐败机构等），公民社会（包括职业和私人部门），大众媒体，国际劳动者组成。另一端的支柱是规则和实践支柱，为国家廉政建设中每一个制度性支柱起辅助作用。有公私利益冲突规则，公平选举，质询高级官员的权力，公开发布审计报告，公共服务的道德准则，独立性，能够获取信息，言论自由，档案管理，可执行而且被严格执行的法律，鼓励竞争的政策包括公共采购规则，有效的相互的法律或司法协助[1]。
胡星斗认为廉政指标体系应包括：行贿受贿指标、经济违规违法指标、职务消费指标、预算与监督指标、举报与处理指标、集中采购指标、招标投标指标、不正之风指标、政务公开度、收入公开度、群众满意度等，而各“指标”、“度”又由被查处的案件数量、涉及人数、涉及金额、群众打分等决定。廉政指标体系应当既体现“治标”又体现“治本”，既重视组织、制度的作用又重视作风、民意的重要性，既反映收钱收物的“硬腐败”又反映接受好处、服务、拉关系、走后门、“三公消费”的“软腐败”。并建议国家把廉政指标体系作为干部政绩考核的主要内容。
有学者将廉政考核指标的基本框架分为对领导班子廉政考核指标体系和一般公职人员廉政考核指标体系。领导班子廉政考核指标体系由领导班子集体的廉政考核指标体系和领导班子成员的廉政考核标志群组成。对一般公职人员廉政考核指标体系也分为对一般公职人员总体的廉政考核指标体系和对一般公职人员个人的廉政考核指标群。并对基本框架的每一个考核范围设置廉政预警、廉政自律和廉政奖惩三个一级指标，一级指标下设廉洁政治、廉洁勤政、廉洁干群关系、艰苦创业自律、廉政准则自律、廉政组织和廉洁奖惩七个二级指标[2]。陈建新在建构中国特色廉政建设指标体系的思考中提出了九大指标体系：分别是绩效指标、政治和社会稳定态势指标、预防腐败指标、惩治腐败力度增减指标、反腐败法制化进程加速指标、源头治腐的效应指标、群众对反腐倡廉的满意度指标、三个文明协调发展指标、廉政建设规划修正动态指标[3]。
有学者利用统计学的知识设计指标体系来进行廉政建设指标体系建设。对于显性行为设计如下指标：政治学习出勤率、办事公开程度、民主生活会自查自纠程度、出勤率、任期内公费用餐次数以及费用金额、月平均工资、公费开支比率、群众来信问题解决率等。对于隐性行为设计如下指标：个人生活重大事项申报率、收受礼品上缴率、收入申报率、住房用车自律程度，对子女配偶秘书等身边人员自律程度、子女配偶经商办企业率等。对于奖惩行为设计受组织表彰和批评次数、群众来信表扬次数、被举报和查实次数等指标[4]。有学者从党风廉政建设出发设计了八项指标，分别是党委指数、敏感指数、财物指数、组织指数、制度指数、作风指数、教育指数、案件指数[5]。安徽省反腐倡廉工作综合评价系统研究课题组创立了安徽省反腐倡廉工作综合评价系统。该系统分为相互关联的目标测评体系和民意调查体系两个子系统。目标测评体系突出与反腐倡廉基本格局相吻合，设置廉政建设、案件查处、纠风治乱、源头治理4类20项目标，并设不同权重。民意调查体系共设17个问题，总体评价方面的问题5项，查处案件方面的问题2项，纠正部门和行业不正之风的5项，其他直接相关的调查问题5项[6]。
有学者提出了国家公职人员腐败预警指标体系，分为五类28项指标。分别是制度腐败指标、群众对个人廉洁的满意度指标、惩治腐败力度指标、个人廉政情况指标、个人腐败影响因素指标[7]。地方政府对于廉政建设指标体系建设也进行了积极的尝试和实践，目前各级地方政府基本建构了有特色的、适合本地的廉政建设指标体系。鉴于篇幅本文选择了比较有特点的两个部门为代表。一个是浙江省的“4＋1”创建方式，即整体构建、专项构建、行业构建、联合构建、科技促建[8]。二是重庆市商委系统廉政建设体系，《重庆市商委系统党风廉政建设和反腐败目标考核评价体系》包括4类20项指标。权重分配为：党风廉政责任制和廉洁自律的指标5项35分；案件查办的指标6项40分；公务行为的指标5项15分；经济行为的指标4项10分，总分为100分。
三、我国廉政建设指标体系的构建
廉政建设指标体系是当前我国廉政建设系统化、数量化、科学化的重要组成部分。廉政建设指标体系可供选择的指标很多，如何才能使这些指标成为完善我国廉政建设制度、反腐倡廉的参照系数，指标本身的选取和设定就尤为重要了。本研究借鉴国内外学者的最新理论成果及各地、各部门、各行业的具体实践，结合当前我国反腐倡廉工作的最新进展，在扩展1994年南开大学课题组廉政建设综合指数的基础上，从腐败发生学的角度出发构建廉政建设指标体系，将其设置为三级指标体系，一级指标有3项，主要从评价标准的角度来设置为制度指数、行为指数、效果指数，并将评价标准分类为9项二级指标体系，将二级指标继续细化为科学可行、易于评价的27项三级指标。评价标准主要确定评价的总体性要求，包括价值理念与价值认同；评价指标主要是将评价标准具体化，并通过指标体现出标准的要求。
第一，制度指数包括党内民主制度、人事制度、财物制度。这三项指数是我国反腐倡廉指标体系的基石，也是廉政建设过程中目前做得比较好的部分，各项制度建立健全程度较好，问题主要集中在各项具体制度的执行和落实环节中，因此在进行廉政建设指标体系的设置时我们重点考虑了制度的执行情况，对已经执行较好的一些制度并没有纳入到指标体系中，如干部任前公示制度、领导干部廉政档案制度等。
第二，行为指数方面测量指标分为教育指标、官民关系指标、公务行为指标。其中教育指标包括思想观念教育指标、权力观教育、党纪国法教育。官民关系指标分为群众对廉政建设的满意程度、国家机关办公设施与公益设施的比较水平、对国家机关和公职人员匿名举报率。公务行为指标由国家机关政务公开情况、国家机关内部监督制约制度建立健全程度、体制机制创新评价指标组成。
第三，效果指数重点从案件查处指标、纠风治乱指标、廉洁自律指标来考察。其中案件查处指标包括对公职人员举报的查办率、案件查处挽回损失平均指标、违纪案件移交司法处理数量相对指标。纠风治乱指标分为源头治腐指标、廉政建设修正动态指标、行业不正之风严重程度。廉洁自律指标细化为领导干部廉洁自律密切联系群众状况、公职人员的生活质量与生活水平、公职人员违法违纪率。效果指标更关注廉政建设的实际效果是否达到了预期的目标（见表4）。
表4 廉政建设指标体系图
收稿日期：2007－12－15