相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革：以城市管理为例，本文主要内容关键词为：为例论文,行政处罚论文,行政执法论文,中国论文,城市管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪90年代中期开始，以解决多重执法、多头执法为主要目的，以相对集中行政 处罚权为核心内容的综合执法体制改革在各地先后展开。目前，以城市管理为代表的综 合执法体制改革已经由少数城市扩展到全国70多个城市，并从城市管理领域扩展到经济 、文化等领域，成为我国公共行政发展的一个亮点，成为我国应对“入世”挑战的重要 举措。
一、行政执法与分散执法格局的形成
“行政执法”有广义和狭义之分。广义的行政执法是指行政机关贯彻、落实立法机关 和上位政府机关制定的法律、法规、重大决定的一切行为。狭义的行政执法是指行政机 关(包括经法律法规授权委托、具有行政管理职能的非行政机关组织)按照法律、法规、 规章以及其他规范性文件规定的职责、权限和程序，依法对行政相对人适用行政法律规 范、采取具体的直接影响其权利义务的行政行为。狭义的行政执法行为也称具体行政行 为，其手段包括行政检查、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等。(注：何海 波：《制度变革中的行政执法》，载应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，第254 页，法律出版社，2001年版。)根据现代行政法精神的要求，行政执法必须做到主体法 定、职权专属和遵守程序。
20世纪70年代末80年代初，随着社会经济活动跨部门、跨地区活动不断增多，我国现 代意义上的行政执法行为开始出现，其标志性事件是1979年11月国家工商局的恢复成立 和1980年2月《治安管理处罚条例》的恢复实施。(注：上海市行政法制研究所：《上海 市依法治市二十年调研报告》，《政府法制研究》，2001年第3期，第25页、第30—31 页。)在随后的十多年间，我国的行政法制建设进入了快速发展的时期，与行政执法行 为有关的实体法数量不断上升，各地林林总总的执法队伍也如雨后春笋大量涌现。
1988年，北京市共有32支行政执法主体，45支专业执法队伍，人员4万余人。1996年， 该市的行政执法主体增长到70个，专业执法队伍达到108个，人员超过8万人。(注：上 海市城市管理综合执法领导小组办公室：《各地城市管理综合执法改革汇总》，(2001 年12月)。)
根据1994年的调查，除国务院有关部门在上海的分支机构之外，上海市市级行政执法 机构有120家，其中法定行政机关68家，占56.67%；授权组织、委托组织52家，占43.33 %。1999年底，上海市市级行政执法主体增加到135家，其中具有法定职权的有77家，占 57.04%；授权、委托的有58家，占42.96%，除公安系统外，全市执法人员总数约4万人 。(注：上海市行政法制研究所：《上海市依法治市二十年调研报告》，《政府法制研 究》，2001年第3期，第25页、第30—31页。)
即使是在单个行政系统内部，执法机构众多、执法队伍膨胀的现象也很突出。在实行 相对集中行政处罚权以前，上海市城市建设和管理系统拥有市级执法部门46个，区级执 法部门有19个，另外还有约100个街道监察队和3个特定地区监察队，全市拥有市级执法 人员2320名、区级执法人员6695名、街道和特定地区执法人员1860名，共10875名。(见 表1)。
表1：上海市城市建设和管理领域行政执法单位情况统计表
行政执法行为和执法机构大量涌现，首先与改革初期的总体倾向有关。即当时主要解 决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为行政改革的主 流。在行政系统内部，就是要把一级政府集中控制的各种管理权交给所属各职能部门， 不同的事项也尽量要交给不同的政府机构去管理，力求避免一个机构说了算的情形。但 在管理权限划分上，当时又没有完全走出计划经济的思维模式，往往按照社会事务的类 别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。这种思维模式又深刻地影响了初始阶段的 行政法制建设工作，一事立一法、一法设一权、一权建一队的做法十分普遍。
在改革开放初期，这种立法和执法方式对于突破政府管理的人治模式，对于社会主义 法制建设和政府管理权威性的提高的确发挥了积极作用。在社会、经济活动相对简单、 部门利益尚未形成的80年代，其弊端并不突出。然而，随着时间的推移，特别是在部门 利益上升并得到强化之后，这种多头执法、多层执法的分散执法体制的弊端不断暴露出 来，集中表现为：
(一)职能重叠，责任交叉，执法合力难以形成。由于行政执法涉及的部门众多，既横 向分条，又纵向分层，自成系统，互不隶属，各部门都拥有单独的执法队伍，彼此互不 通气，对同样一件违法事件，常常出现两支或者两支以上专业执法队伍，对于有利可图 的问题，大家“积极有为”，争抢处罚权；对于无利可图的事情，则“消极无为”，相 互推诿或者放任不管，致使行政责任难以落实。分散执法强化了政府内部的“柏林墙” 意识，加剧了行政管理权人为分割的程度。这种现象在大中城市管理中表现得最为典型 。比如各地长期存在着“多龙治水”局面，水利部门只管水源和饮水，公用事业管理部 门只管城市用水及城市规划区地下水开发和利用管理，市政工程管理部门只管市政排水 和污水处理，环境保护部门只管地表水的质量检测，形成了管水源和防洪的不管供水， 管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水的局面。同样，文化市场也 按照条线分别管理的模式被分割为五块，图书归出版局，娱乐归文化局，音像归广电局 ，文物归文物管理委员会，营业性体育场所归体委，五个部门互不统属，各自为政。
(二)行政管理分工过细，专业执法职能狭窄，导致执法成本不断攀升，执法质量不断 下降。由于编制、经费有限和配置不合理，虽然整体执法人员数量众多，但各个专业执 法队伍平均人数过少，造成力量分散，覆盖面小，执法力度弱，执法效果差。执法力量 分散，执法部门内耗的结果是，管理资源的浪费和行政执法效率的低下，我国各地普遍 存在着“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的奇特现象。
(三)执法权与审批权、罚款权结合，导致执法目的扭曲。一些政府机构经常为了争夺 立法权、处罚权、审批权和罚款权而发生冲突。在执法活动中，还出现多头收费、以收 代管、以罚代管现象，一些行政管理相对人认为向政府缴纳了费用就“合法”了，堂而 皇之地违法经营，给查处违法行为带来严重阻力，致使一些违法违章现象长期存在，极 大地损害了群众的合法利益。
(四)人员素质参差不齐，执法犯法现象时有发生。许多执法机关雇佣了大量临时人员 员，靠罚没收人来维持经常性开支，靠收费养人，养一批人去收费，形成恶性循环。一 些临时雇佣的人员素质低下，粗暴执法，甚至唯利是图，严重损害了整个执法队伍的形 象，加重了群众负担，恶化了执法环境。
二、相对集中行政处罚权试点工作的开展与综合执法体制的孕育
针对行政执法部门过多、权力分散、多头执法、多层执法、重复执法、权责脱节、执 法违法等问题，各地先后开展了联合整顿、联合执法等工作，并在借鉴新加坡、香港等 国家和地区行政执法的基础上，在国家法律授权和中央政府批准下，首先在城市管理领 域将原来由多个行政机构分别实施的行政处罚权相对集中于一个机构手中，由此带来了 我国行政执法体制的转型。
在初始阶段，解决上述弊病更多地采用了两种做法。一是在各职能部门之上再建立综 合性更强的委员会或领导小组、办公室等议事协调机构，这些机构由层次更高的领导兼 管。二是联合发文、联合执法、联合整顿。当分散执法诱发的问题积累到一定程度，尤 其是导致了某一突发事件发生、招致各方面批评时，政府有关部门往往采用这一办法。 但实践证明这两类方法只能治标难以治本，而且副作用较大。建立委员会或议事协调机 构容易引起机构膨胀，造成机构层次繁多，反而增加了协调沟通的难度和成本。联合执 法、联合整顿的缺陷则更多。
首先，联合执法隐含着执法主体不合法、执法程序违法及执法权责不清等问题。行政 行为有效的前提条件是行政主体合法。在联合执法中，如以各行政机关名义执法，失去 了联合执法的实际意义；如以联合执法队名义对某一违法行为进行处罚，则是没有法律 依据的、无效的处罚。此外，联合执法往往只重视行动效果，忽视程序，大呼隆式进行 ，其结果容易导致处罚行为无效。另外，行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为 难以实施监督。在联合执法中的委托执法，其法律责任仍在原行政机关。但现场行政处 罚的实施又是联合执法队进行的，一旦形成行政诉讼，相关行政机关往往不愿意承担法 律责任，导致联合执法权责不清。
其次，联合执法队伍的松散性，导致联合执法难以形成合力。联合执法大多处理的是 棘手问题、“难点”、“热点”问题，久而久之，使那些真正负有管理职责的部门养成 了一种惰性：小问题不去处理，等问题多了、严重了，由联合执法队集中整治，其结果 必然出现该管的不去管，不该管的都要管的怪现象。联合执法形式难以形成整体合力， 各执一端，执法效能低，不能充分发挥预期作用。
最后，联合执法的临时性，易产生短期行为，导致整治——回潮——再整治——再回 潮的恶性循环。为完成阶段性目标，开展联合执法无疑是必要的。而临时性的整治任务 ，大多是在环境问题严重、市领导作指示、迎接各类检查、重大活动节庆、新闻媒体曝 光等情况下采取的应急措施，由于联合执法后缺乏执法和管理部门去巩固和发展突击整 治的成果，容易导致短期行为，使回潮难以避免。
在经济、社会事务的广义和关联度日趋提高，其复杂性不断提高的时代，企图依赖传 统做法来克服分散执法的弊端显得力不从心。进入20世纪90年代后，上海等城市开始学 习、借鉴海外行政执法的有益经验，首先在城市管理领域探索弥补分散执法不足的思路 和方法，探索保障行政执法质量的制度性对策。
1990年3月，经上海市政府批准，上海市静安区组建了区城市管理监察队，与此同时取 消区城建系统的各支执法队伍。区城市管理监察队为副处级事业单位，编制150人，内 设中队和街道分队。执法形式为委托型综合执法，即由区环卫、交通、市容、工商、规 划、园林、环保和卫生防疫等11个部门委托区城市管理监察队行使11个法规、规章的30 余个条款的执法职能。执法范围为区内道路、广场、街坊等公共场所。这是上海、也是 全国城市管理综合执法的首次尝试。
为了更好地对市容环境进行执法管理，在总结静安区城管监察队综合执法经验、借鉴 香港和一些发达国家的“一警多能”做法的基础上，上海市又探索了新的巡警执法模式 。1992年底，依据上海市政府制定的《上海市人民警察巡察暂行规定》，该市的黄浦、 静安和徐汇三区率先试点组建巡警。1993年7月，上海市人大常委会通过《上海市人民 警察巡察条例》。该条例明确规定，公安巡察部门的主要职责是：在道路、广场范围内 维护治安秩序和公共安全；维护交通秩序；维护市容环境整洁和市政公用设施的完好； 维护经济管理秩序。
这次执法的范围突破了行业、系统的局限，引起全国各地的关注，并得到公安部门和 全国各城市的认可，为人们探索新的执法体制打开了思路。但问题在于，行政执法权的 设定需要有国家法律的明确认可，否则很难上升到制度层面，也难以推广。1996年，《 中华人民共和国行政处罚法》颁行为我国行政执法体制的探索提供了法律依据。该法第 十六至十八条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决 定一个行政机构行使有关行政机构的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由 公安机关行使。”“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范 围内实施行政处罚。”“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚 ；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”
同年4月，国务院在《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中指出：“ 各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地 方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适 应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对 集中行政处罚权工作。”这样，《行政处罚法》的有关规定就被概括为相对集中行政处 罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。
具体而言，相对集中行政处罚权，就是指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直 辖市人民政府可以根据实际需要，将若干个有关行政机构的行政处罚权集中起来，交由 一个行政机关统一行使；相对集中行使行政处罚权后，原来的机构不得再行使由一个行 政机关统一行使的行政处罚权。(注：方军：《相对集中行政处罚权调查报告》，载应 松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，第428页，法律出版社，2001年版。)相对集中 行政处罚权的本质特征是调整法律和法规关于行政处罚权及其主体资格的规定，按照“ 精简、统一、效能”和决策、执行、监督协调的原则，对法律和法规关于行政处罚权及 其主体资格的规定进行改革，以解决过去分散执法面临的横向关系、纵向效率问题。在 实际工作中，人们又用“综合执法”来简称“相对集中行政处罚权”，正因为如此，人 们普遍认为1996年《行政处罚法》是我国第一次以法律形式确认了综合执法，标志着我 国新一轮行政执法体制探索的开始。
按照《行政处罚法》的这些规定，相对集中行政处罚权或者说综合执法可以在任何一 个领域进行，只要存在执法主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱以及多头执法、交叉 执法、重复执法、执法效率低下的地方均可以进行综合执法的改革。但由于综合执法是 一个新生事物，涉及到行政机关间权力、利益的调整，涉及到一些深层次的体制、法制 问题，所以，国务院选择了地方试点的形式，试点区域集中在大中城市，试点范围集中 在与市容市貌有关的城市管理领域，这主要是因为城市管理领域涉及的法律关系最为复 杂、涉及的面也最广、城市居民反映的问题也最集中，且过去的分散执法的弊端在城市 管理领域体现得最突出。
三、城市管理综合执法体制的发展现状和实践经验
城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口提出后，从中央到地方各级政 府给予了高度重视。1999年国务院制定通过的《关于全面推进依法行政的决定》提出， 要以政府机构改革为契机，理顺行政执法体制，转变政府职能，转变工作方式，转变工 作作风；要继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上 ，扩大试点范围。2000年9月，国务院办公厅就继续作好相对集中行使行政处罚权试点 工作再次发出了专门通知，要求各省级政府从贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行 政的高度，充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义，认真研究适应社会 主义市场经济要求的行政执法体制。在国务院的统一领导下，从1997年开始，相对集中 行使行政处罚权的试点工作在全国范围内展开，到2002年8月，全国已有北京、天津、 重庆3个直辖市和23个省、自治区的79个城市进行了相对集中行政处罚权的试点。(注： 国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，《国务院公报》，2002年 第29期。)虽然各地城市管理领域行政执法体制的探索体现了相对集中行政处罚权的总 要求，但具体的体制安排和做法有相同之处，也有不同之处，对此可从以下四个方面来 进行把握：
(一)试点的法律授权方式
根据《行政处罚法》的有关规定，各地综合执法体制的试点应有三种类型：国务院直 接决定的试点、国务院授权省级人民政府进行的试点、地方法规授权的试点。但在实践 中各地综合执法试点的法律授权形式只有两种：
第一种是国务院根据《行政处罚法》批准的试点。正在进行城市管理综合执法体制探 索的绝大部分城市属于这一类型，其中北京市是第一个向国务院提请尝试综合执法的城 市，并于1997年5月建立了我国第一支城管综合执法队伍——北京市宣武区城市管理监 察大队。同年12月，国务院批准同意广东省人民政府在广州市开展城市管理综合执法试 点工作，1999年9月，广州市城市管理综合执法支队暨广州市城市管理执法局成立。广 州等市的做法突破了北京、深圳等由一个区试点的模式而拓展到全市范围。
第二种是通过地方法规授权进行的试点。目前仅有上海采取这一方式。2000年7月上海 市11届人大常委会第20次会议通过《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的 决定》，2000年9月上海市政府发布《上海市城市管理综合执法暂行规定》。2000年12 月第一批试点的黄浦区、徐汇区、浦东新区实施综合执法，目前试点范围已经扩大到十 个中心城区。
上述两种授权方式各有利弊。国务院决定的试点的优点是：(1)权威性高，不仅得到中 央政府的明确支持，而且可以实施国家法律和国务院行政法规，有利于处理好综合执法 和其他专业执法之间的关系，减少了不必要的掣肘现象。(2)机构规格高，执法机构可 以纳入行政机关系列，执法队伍也可以享受公务员待遇，这样有利于保证执法机构的威 信，易于为广大市民所认可和接受，同时也可以依照《行政处罚法》有效地规范这些机 关的执法行为。(3)适用法律法规更整齐。相对与大量的地方法规和行政规章，国家法 律和国务院法规数量较少，也更规范，便于执法队伍掌握和运用。其缺点是机动性、灵 活性较差，各地执法机构的性质、隶属关系、执法领域等必须按照国务院批准的内容来 实施，不得随意更改，因此，试点中出现的问题必须层层上报、批复，难以及时调整。 地方法规授权形式虽然可以克服这些缺点，但又不具备国务院授权的优点。
为了扬长避短，2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的 决定》(国发[2002]17号)，明确提出，根据行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区 、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权 工作。到此，综合执法试点的第三种授权形式才得以确立。
(二)综合执法的范围
综观各城市的执法范围，其综合的特点显而易见，但具体涉及的领域有所不同，可分 为三种情况：
多数城市以市容市貌为主，涉及的主要是市容、环卫、市政、绿化、环保的全部或部 分行政处罚权及无证设摊、违法建筑的行政处罚权。
北京、广州城管综合执法范围除了市容市貌方面的内容外，还在城市建设和管理系统 内实现了跨行业的综合执法。执法范围涉及公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水 管理、停车管理、出租客车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防 工程建设管理等全部或部分行政处罚权。
深圳等城市的跨系统、跨行业综合执法。深圳的城管综合执法包含了城市管理、环境 卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域，超越了狭义 的城市管理领域。
执法内容太少，不足以涵盖城市管理的主要方面，综合执法的特点体现的不够充分， 起不到精简队伍、形成合力的效果。另一方面，执法内容太广泛，又容易增加执法人员 熟悉、掌握有关法律法规的难度，增加他们的工作强度，同样会影响执法效果。国务院 《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》就此提出了指导性意见，指出省级 人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括市容环境卫生、城市规 划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等全部或部分行政 处罚权。
(三)管理体制与机构设置
根据《行政处罚法》和国务院的规定，集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本 级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。采用国务院 授权方式组建的城市管理综合执法机构，先天具有不容商榷的行政机关法定地位，按照 法定要求，各市都设立了相对集中行使行政处罚权的行政机关，作为独立的执法主体， 行使政府在城市管理方面的综合执法职能，在机构设置方面表现为两种类型四种形式：
一是独立设置类型，即城市管理综合执法机构独立设置。采用三种形式：其一，郑州 、哈尔滨市及区只挂城市管理综合(行政)执法局一块牌子；其二，广州、杭州、吉林等 市及区挂城市管理行政(综合)执法局和城市管理行政执法支(大)队两块牌子，这里的局 是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部 门；其三，北京市挂城市管理综合行政执法局，各区只挂城市管理监察大队。
二是合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一 套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办或市容局的基础上增挂了 城市管理行政执法局(总队、支队、大队)。
各地执法管理的层次和机构设置，可分为两种情况：
一是直辖市、省会市、计划单列市均确立了城管综合执法的两级主体、形成了市和区 的两级机构、三级网络的管理模式，各层机构职能有别，各有侧重。一般而言，市级主 要是负责法规和政策的研究，对执法工作的指导、协调、监督和复议，组织重大的执法 活动，以及部分执法工作；具体的执法主要在区级层面；执法的重心在于加强社区建设 和社区管理，因此，执法的人员大多充实到社区第一线。
二是地级市吉林市，由于城区面积较小、人口较少，则采取一级综合执法主体、两级 执法机构、三级管理网络的形式，执法主要在市级层面组织实施，区级执法机构以市城 管行政执法局的名义进行执法，执法的重心同样在于加强社区建设和社区管理。其他进 行相对集中行政处罚权试点的中小城市基本采取此种模式。
行政执法机制是行政管理体制的衍生物，通常依附于行政辖区的建制。在大型城市的 城市管理中，市、区、街道“两级政府，三级管理”体制和特定情况下的市、区、镇“ 三级政府，三级管理”体制并存，各城市行政执法机构的层次划分，顺应了城市管理的 行政执法体制这一既定格局。这种以区(县)行政辖区为基本执法地域的层次划分，与现 行的城市管理体制相适应，能够有效缓解或基本解决执法地域分割过多、过散、过小而 造成的规避执法查处弊端，有利于完善城区长效管理机制。
(四)条块关系的处理
在实施城市管理综合执法过程中，各个城市遇到的一个比较普遍的问题是如何处理好 综合执法与有关方面的关系，其中比较重要的有区综合执法队与专业执法关系、与街道 (镇)的关系，区级试点单位与市级职能部门关系的问题。
在处理条块关系上，经国务院批准试点的城市如深圳、广州、杭州等地的做法比较彻 底，这些城市均作出了这样的规定：行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得 再行使已统一由一个行政机关集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决 定一律无效。原有关行政执法部门对集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活 动，应当予以支持、配合。这种整体移交、彻底授权的做法减少了因职责不清、队伍重 叠可能出现的推诿现象或争夺执法权的现象，综合执法机构的工作效率大大提高，管理 效果明显改善。
各试点城市也都相当重视处理与街道(镇)的关系，在把城市管理领域执法工作相对集 中到区或市执法机构的同时，注意从制度上保障执法队伍与街道(镇)的工作衔接，使综 合执法改革与“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革协调起来。
四、相对集中行政处罚权的制度效应
开展相对集中行政处罚权工作，在城市管理领域率先探索新的行政执法体制显现出比 较明显的制度优势，产生了较好的管理效果。
第一，“条条”之间的矛盾得到一定程度的缓解。实行城市管理综合执法后，各试点 城市的城管执法部门统一行使城市管理执法涉及市容和环境卫生、绿化、市政设施、水 务、无证设摊和堆物、违法建筑、环境保护等方面的行政处罚权，那些“谁都能管，谁 都不管”的多发常见的有碍市容市貌的违法行为得到有效控制，从源头上减少了各专业 部门之间的多头执法、推诿扯皮的弊端。
为了适应社区建设和管理的长效需要，一些城市的街道将社区中的巡警、城管、环卫 等力量组合成一起，形成由社区公安民警、社区城管监察队、市容环境卫生部门共同参 与共同管理，彼此相互沟通，相互合作的一个松散“组织网络”，在街道的牵头下，通 过整合公安网、城管网、市容环卫网的三网的力量，协同对社区进行综合管理、综合执 法。
第二，条块结合，实现管理重心下移。在改革前，各地城市管理执法力量的配置，普 遍存在着“头重脚轻”的问题。各地在构建新型执法体制的过程中，紧密结合城区“两 级政府、三级管理”体制的改革，使执法重心向街道(镇)层面转移。因此，街道在综合 执法中仍享有较大的作用。如上海市徐汇区规定，街道分队由区大队领导并接受街道办 事处、镇政府指导和监督。分队长人选，监察大队应当在征求街道党工委、办事处意见 后任命。分队长参加街道、镇每月行政工作会议，并按照工作职责和街道、镇行政工作 会议的相关工作要求，对每月工作进行会签。会签单经大队同意后，列入分队工作考核 的范围，由分队实施。对分队长的考核应当听取街道意见。此外，街道的市政科长被聘 为各分队第一教导员，市政分管领导对分队实施工作检查监督权和考核权。城管执法队 伍和街道的这种“手足”关系，破解了长期困扰行政管理的“条块”矛盾，使综合执法 的效应更加突出。
第三，专项整治与长效管理结合，改善了城市环境。开展城市管理综合执法的目的之 一就是要探索建立一条适合城市建设发展长效管理的运作模式。长效管理不是靠突击、 靠人海战术、靠固守可以实现的。长效管理需要是疏与堵的结合，是专项整治与日常巡 察的结合，是打击违法现象严重的点与普查区域面上违法行为的结合。只有将两者统一 起来，综合执法的实践才有意义。试点城市实行综合执法后，一方面集中力量打歼灭战 ，解决了不少多年未能解决的市容环境痼疾。另一方面依靠街道、专业管理部门和社会 力量，合理、合法地解决市容环境管理中的难点，初步形成了堵疏结合、齐抓共管的长 效管理机制。
第四，执法队伍素质有较大改善，依法管理的水平得到提高。在综合执法队伍建设方 面，各地高标准、严要求，开展了“内强素质、外树形象”的活动，扎扎实实地抓好队 伍的自身建设。首先，严把“入口”关，在组建新执法队伍时，不是对原来各专业执法 人员和街道监察队人员进行简单地归并，而是严格培训、严格考核、择优录用。同时， 还通过公开招聘，吸纳了一批政治素质好、具有较高文化层次的新队员。其次，加强执 法队伍的培训，不断提高业务水平。各地主管部门牵头组织监察队员进行封闭式培训， 从思想政治、法规规章、监察实务和职业道德等方面灌输新型执法理念和执法技巧，队 员文化素质、执法能力普遍有所提高。第三，倡导文明执法、有情操作，实行教育在先 ，处罚在后，友情处理，这些举措改善执法形象，赢得了被管理对象的理解和支持，在 一定程度上优化了执法环境。在外部监督方面，各地执法机构都建立了较为健全的投诉 处理制度机制，接受全社会和新闻媒体的监督，有的还聘请了人大代表、政协委员、市 民巡访团队员和有关人士担任社会监督员，主动接受社会监督。
第五，相对集中行政处罚权工作成为新一轮中国行政管理体制改革的突破口，为解决 我国政府管理中长期存在的一些深层次问题积累了有益的经验。
从一开始，相对集中行政处罚权就被作为“对现行行政管理体制的重大改革”提了出 来(注：国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，《国务院公报》 ，2002年第29期。)，但在初始阶段，人们仍不免把它当作解决当时行政管理体制暴露 出的突出问题的权宜之计。随着各地城市管理领域行政执法机构的建立及其舆论效应的 扩大，人们发现，相对集中行政处罚权的意义不仅仅在于能够提高执法水平，而且在于 它所蕴涵的巨大制度能量。相对集中行政处罚权，实施综合执法是一次影响广泛且深刻 的体制变革。因为行政处罚权的集中，将导致行政执法主体、职权、方式的变动，进而 导致新的执法机构与其他执法机构关系的变动，同时也引起了不同层级政府间关系的变 动。
随着相对集中行政处罚权向文化市场、资源管理、海关等领域的拓展，人们又发现， 要进一步做好相对集中行政处罚权工作、完善综合执法体制还要有整个行政管理体制的 配套改革，把这项工作和政府职能转变、机构改革、行政审批制度改革、公共服务社会 化等方面的举措结合起来，使这些方面的工作相互促进，共同发展，实现行政管理方式 的优化。特别是要有效克服部门利益，实现从“部门行政”向“公共行政”的回归。( 注：宋世明：《试论从“部门行政”向“公共行政”的转型》，《上海行政学院学报》 ，2002年第4期。)值得注意的是，在国内进行相对集中行政处罚权工作试点的时候，国 外新公共管理及各国公共行政改革的做法又被介绍到国内，把行政执法权交给一个机构 独立行使和英美等国建立“无缝隙政府”的做法有相似之处。
2002年10月，国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行 政执法试点工作的意见》，在这份文件中，中央编制管理部门首次使用了两个重要提法 。一是“两个相对分开”，即实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开、监督处罚职 能与技术检验职能相对分开；二是“综合行政执法”，改变多头执法和多层执法状况， 对由多个政府机构行使的行政执法权进行归并。(注：《中央编办关于清理整顿行政执 法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，《国务院公报》，2002年第32期。)
在总结过去20多年改革的经验教训、同时积极吸收和借鉴国际公共行政有益成果的基 础上，中国共产党第十六次全国代表大会系统提出了未来中国行政管理体制改革的原则 、方向和内容，提出要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求 ，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。未来中国行政管理 体制改革的一个重要内容就是切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多 重多头执法等问题。可以确信，在中共“十六大”之后中国的行政执法体制以及行政管 理体制改革将会迎来一个新的高潮。
注释：
⑩《南方周末》，2002年12月19日。
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