估量法治成本与建设法治国家*，本文主要内容关键词为：法治论文,成本论文,法治国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济学界有这么一句话：“没有免费的午餐”，它的意思是说，要想取得收益或达到目的 就必须付出代价。实行法治、建设法治国家同样如此。毋庸置疑，作为一种治国方式，法治 肯定是优于一人之治的，然而是不是法治原则的贯彻实施不论何时何地都只会给人们带来好 处呢？回答是否定的。任何事物都会有利有弊，法治的推行在给我们带来好处的同时，也肯 定要迫使人们做出一些牺牲，付出一些代价，有时甚至是重大的牺牲或代价，尤其是在由人 治社会向法治社会转型的时期。本文所说的法治成本，指的正是实行法治、建设法治国家不 得不付出的代价、做出的牺牲或不得不接受的不利条件。估量法治成本与建设法治国家两者 之间有着深刻的内在联系，这表现在两个方面。一方面，如果人们过高地估计法治成本，看 不到实行法治获取的收益综合地看、长远地看比实行人治大得多，所付出的成本比实行人治 小得多，人们就很可能不敢选择法治，而愿意固守人治的治国方略。另一方面，如果人们只 看到实行法治的好处，看不到实行法治不得不付出的代价和做出的牺牲，把法治看作是有百 利而无一害的东西，那么他们在走法治之路的过程中遇到困难、挫折或危难时，就很可能自 觉不自觉地退回到人治的道路上去。在我国，能否始终如一地坚持走法治之路，关键不在于 能不能看到法治的好处，而在于能不能充分认识和勇敢面对实行法治不得不付出的代价。近 几年来，法学界对法治的一片赞颂声，尤其令人对我国走法治之路可能半途而废的前景感到 担忧。为消除对法治成本认识不足必然会形成的隐患，笔者就有关问题谈些浅见。
一、法治研究的重点：从揭示好处转向评估成本
从20世纪70年代末以来，我国法学界断断续续进行的法治研究，其重点始终在从各个方面 揭示法治会给我们带来的好处。这项工作适应了我国社会经济发展的需要，应充分肯定。
首先，讲法治的好处对于经历了十年浩劫的中国有着尤为重要的意义。改革开放后对法治 的探讨始于20世纪的70年代末80年代初，当时正值人们刚刚从十年“文革”的深渊中走出来 。反思新中国30年的法制实践，人们可以看到，十年“文革”之所以能够发生，一个重要原 因就是没有充分认识民主和法制建设的重要意义，甚至在很大程度上带有法律虚无主义的思 想倾向，普遍存在着权大于法、依人不依法、依言不依法的现象，这种状况直到党的十一届 三中全会以后才有了根本性转变。一些倍受人治之苦的法学者已经认识到只有法治能够改变 中国人的命运，法治是中国唯一的出路，尽管这种认识还很朦胧。从那时起的相当长时期内 ， 法治研究注重分析法治的好处正好回应了人们内心深处对法治状态的渴望。
其次，我国向来没有法治的传统，人们关于法治的知识非常有限，法治研究具有启蒙性质 ，因此首先关注的必然是法治的好处。党的十一届三中全会以后我国的法制建设进入了一个 新的历史时期，加强社会主义民主和法制建设已成为新时期的必然要求。1979年9月9日，中 共中央还在《关于坚决保证刑法和刑事诉讼法切实实施的指示》这一历史性重要文件中第一 次在党内提出了“社会主义法治”的概念。然而，无论是党内、法学界还是普通民众，对于 法治的了解实际上是相当有限的。从关于法治与人治、法治与法制的论争中我们可以看到， 人们对于什么是法治的认识相当模糊，甚至是错误的。在80年代关于法治与人治的讨论中， 存在三种明显不同的观点。一是主张实行法治，认为法治和人治是根本对立的，法律具有最 高权威；二是认为人治和法治作为不同的统治方法，它们之间并没有绝对的界限，是相辅相 成、互为补充的；三是认为法治不等于民主，人治不等于专制，人治、法治的提法不科学， 应当摒弃。（注：参见《人治与法治问题讨论集》的相关论文，群众出版社1981年版。）
在这场讨论中，我们可以看到，按现有的观点，有许多看法都是错误的，如将 我国古代先秦法家的主张看作是法治理论，将法治与法的作用、人治与人的作用等同，等等 。但这些观点在当时是很普遍的，具有代表性，说明人们对法治并不了解。90年代法学界关 于法治与法制两词含义的探讨，也说明了人们对法治的认识实际上是不够的。通过这次讨论 ，法制与法治既相区别又有联系的观点如今已为大家所普遍接受，我们可以看到1997年9月 在江泽民同志所做党的十五大报告中已将“法制国家”改为“法治国家”，后来《中华人民 共和国宪法》（以下简称《宪法》）也将“依法治国，建设社会主义法治国家”肯定了下来。 这标志着法治终于在我国的社会实践中找到了它应有的位置。20年改一字谈何容易，如果我 们的学者 在这20年里不研究清楚法治的属性和特点，我们是很难弄清法治与人治的区别、法治与法制 的区别的，而这些属性和特点大多又恰恰是表现法治的种种好处。
再次，十一届三中全会虽确立了建设社会主义法制的目标，但长期以来还有一些人对法治 存有疑惑，对是人治好还是法治好、我国要不要搞法治等问题还存在争议。法治研究承担着 澄清一些重大理论是非的任务，必须充分论证法治的好处。在这方面，需要澄清的观点还不 少：有人把法治看成是资产阶级的东西，认为无产阶级要人治，不要法治；有人将法治同党 的领导对立起来，认为党的组织和领导人严格依法办事是限制和削弱了党的领导，认为不必 运用法律和制度去治理国家，而是以党代政，以言代法，事无巨细一律都由党的各级组织和 领导人直接发号施令，那才是体现了党的“绝对”领导；还有人把党的政策和国家的法律等 同起来，或者对立起来，认为有政策就行了，何必还要法律，强调法的作用会贬低政策的作 用，因而会削弱党的领导；在有些人看来，在国家的政治生活中，政策的效力应该高于法律 的效力；等等。这些错误观点的存在，皆因为持这些观点的人在理论上没有弄清楚法治和人 治的根本区别、法治到底有些什么特点，没有比较法治和人治的优劣。所以，在这种情况下 ，只有大讲特讲法治的好处，对比法治与人治的优劣，弄清党在法治社会中的地位和作用， 才能使法治思想深入人心尤其是深入党政领导干部的心，让他们对法治有正确的认识。
第四，只讲法治的好处、不讲法治的成本有其思想根源。从思想根源上看，我国本无法治 之观念，法治之观念皆由西方输入，我国的法治理论深受西方法治思想的影响。西方的法治 思想从古希腊到现在，可以划分为三个发展阶段，即古希腊时期、近代资产阶级革命时期和 现代资本主义法治建设时期。这三个阶段的法治理论都有一个共同的特点，那就是讲法治的 好处多，讲法治需付出的成本少。古代希腊人首开西方法治理论之先河，柏拉图和亚里士多 德最早进行了关于人治与法治的对话。亚里士多德在其所著的《政治学》一书中明确提出了 法治优于人治的主张，并充分阐明了他的理由。而柏拉图虽然认为哲人治国是最理想的治国 模式，但在他经历多次惨痛失败后，也不得不承认法治作为理论上第二好的治国方式实际是 最现实的选择，并在《法律篇》中确立和描述了这种新的国家统治形式。到资产阶级革命时 期，为反对封建专制制度，资产阶级的思想家、政治家和革命家们也是大谈特谈法治的种种 好处。而到现代，西方国家的法治理论主要侧重于法治国的建设和完善。所以，从西方法治 理论的发展过程来看，是讲法治的好处多，讲法治需付出的成本少。当代中国的法治研究在 借鉴和吸收西方法治理论的过程中完全承继了这一特点。
第五，人类的社会实践让人们感受到的也多是法治的种种好处。从世界各国的情况来看， 两百多年来，经过漫长的发展过程，现在不少西方发达国家已经逐步建立起自己的法治国， 并凭借这一基本条件，保证了政治与社会的长期相对稳定，促进了经济的发展。我国几十年 来的历史经验也表明：重视法治时，国家就稳定、就巩固，经济就发展；忽视法治时，国家 就混乱，经济就停滞不前，甚至倒退崩溃。新中国成立之初，《共同纲领》、1954年《宪法 》以及其他法律的制定和实施，对我国当时的革命和建设曾经起过重要的保障作用，国家法 制的逐步完善和发展保证了政权建设的顺利进行，保证了人民民主的健康发展，为国民经济 的恢复和发展提供了根本的政治条件。但是，自1957年“反右运动”开始，法制保障民主的 作用完全被否定，而法制的专政作用却被片面强调，国家的立法工作几乎处于停顿状态，宪 法和法律被抛置一边，法制领域逐渐成了无人问津的“是非之地”和“政治禁区”，结果是 经济到了崩溃的边缘，国家一片混乱。直到十一届三中全会以后，建设社会主义民主和法制 的目标才被重新确立，我国才逐渐走上了繁荣富强之路。二十多年来我国经济体制改革的成 功实践在不断地印证着实行法治的好处。
正因为法治建设的紧迫感和思想认识上的片面性，很容易使人们只看到法治的好处，而看 不到实行法治不得不支出的成本。这正如有学者所指出的那样：“人们盼望民主法治的急切 心情又可能出现从过去的法律虚无主义跳到法治浪漫主义。”该学者还指出了法治浪漫主义 的表现之一是“忽视法治的阶段性，企图毕其功于一役”。（注：郝铁川：《论中国社会转型时期的依法治国》，《中国法学》2000年第2期。）这里还可以再加上一条，即忽 视法治的成本，只看到法治的种种好处，没想到实行法治也是要付出代价的。
法学研究也应该“与时俱进”。法治研究到了应该将重点转向评估法治成本的时候了。现 在的中国，情况已经发生了很大的变化。人们对法治的好处已有了大体上举国一致的共识， “依法治国，建设社会主义法治国家”已写入党的权威文献，并已载入《宪法》。法治已进 入 实施阶段，不存在搞不搞的问题。此时正是到了应该重视法治成本估量的时候了。
近年来已有学者注意到了这个问题，并从法律的特点、法律制度的双刃性、法律瑕疵和法 律与其他社会控制力量的冲突等四个角度专门分析了法治的各种代价；（注：参见陈骏业：《实行法治的代价》，《法学》1999年第2期。）还有学者从熵理的 角度分析了法治的发展与社会资源之间的关系，认为法治生存和发展过程中，随着法治秩序 的建立，大量的社会资源被利用而消耗，法治系统以外的政治、经济、道德、文化、意识形 态等系统的某些方面不可避免地被部分熵化甚至破坏，导致法治所依赖的社会资源的减少。 （注：参见周卫平：《熵理思维与法治的可持续发展初探》，《法学》2000年第2期。）也有不少学者在其相关的文章中表达了实行法治也需要付出成本和代价的认识：“市场经 济的建设……是一场深刻的有时甚至是痛苦的革命。之所以痛苦，是因为尽管原则上说，注 重形式理性的市场经济和法律制度运作将从整体上带来更大的社会利益和秩序，但并不必然 给社会中的每个人、每个企业都带来更大的收益”；（注：苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第83页。） “法治民主也有其需要付出的成本或 代价，对这个问题应该有清醒的思想准备，不懂得这一点，人们在法治之路上一遇挫折就可 能朝人治方向退缩”；（注：童之伟：《论法治民主》，《法律科学》1998年第6期。）“法治是有一定成本的，不投入就难有回报”；（注：郝铁川：《论中国社会转型时期的依法治国》，《中国法学》2000年第2期。）“法治的威力， 有时会被人民中的少数刁民往歪处用，但这也许是法治的必然副产品。你要想完全杜绝刁民 往歪处利用的可能性，那就可能同时也杜绝了法治”；（注：范忠信：《见识“人民管总统”》，《法学评论》2000年第4期。）等等。迄今为止，虽然已有了这些 前期成果，但总的来看，人们对法治成本的研究是很不够的，只是刚刚起步，还比较零碎表 浅。
二、实事求是地估量法治成本是推进法治建设的最重要的主观条件之一
实事求是地估量法治成本，是成功建设法治国家的认识论前提。此时重视对法治成本的研 究，不是否定法治，而是为了保证能够真正实行法治。事实上，我们做任何事情都会有得有 失，既然我们选择了法治，我们就有必要接受实行法治可能给我们带来的不利后果。“我们 有无准备接受这些不利的结果落到自己的头上。这表面上看是一个言行一致或不一致的问题 ；但从文化上看，实际是一个是否有‘形式理性’（尊重游戏规则的普遍性）的问题。”（注：苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第83页。）我 们需要这种“形式理性”。只有当人们、特别是国家机关及其工作人员对实行法治需要付出 的成本有足够认识时，在实际生活中才能改变人治的行为方式或办事习惯。否则，难免一遇 到具体问题就会习惯性地求助于人治、退回到人治的老路上去。
那么，如何看待法治成本才是有利于法治建设的呢？笔者认为，我们至少应在以下三个方面 达成共识。一是法治成本是不可避免的，是必然要付出的。我们在分析法治成本的各种表现 形式时将看到，法治成本实际上是在法治的运作过程中形成的，法治机器一经启动、运转， 它就会耗费掉资源。二是法治成本有时虽然会很高，但它是建设性或生产性投入。成本是为 了获得某种收获而付出的代价，代价和收获之间是可以比较大小的。法制史和人类生活经验 已经证明，投入法治成本会带来更大的法制收益。投入小收益小，投入大收益大，不投入则 无收益。实行法治所带来的收益是宏观上、整体上的公正，是国家的长治久安，是经济的繁 荣稳定，是民主、富强、文明的国家的建立。三是求助人治在很多情况下虽能方便地解决一 些迫在眉睫的问题，但它将付出的代价比实行法治所付出的成本从总体看、长远看要大得多 。破坏法治不仅有损于法律制度的权威性和统一性，而且有损于人们对法律制度的信任与信 心。对于一个国家来讲，还有什么比人们丧失对政府和法律制度的信任和信心更可怕的事呢 ？正如罗尔斯所言：“在某些特殊情形中，通过违反既定规范来减轻那些受到不公正待遇的 人的困苦也可能不失为上策，但我们为这种事的辩护究竟能走得多远（特别是在损害以信任 现行制度为基础的期望的情况下）。”（注：[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第55页。）
如果我们能够真正意识到法治的成本，并正确认识法治成本的性质，是非常有助于我们理 解和推进我国当代的法治事业的。然而，我们要真正在全体人民中特别是在各级领导人员中 摈弃人治的思想，树立法治的观念，并不是一件轻而易举的事，因为并非人人都愿为此付出 成本。近些年来出现的违反法治原则的种种现象，其中许多是国家机关及其官员缺乏法治成 本意识、不愿为法治付出必要的成本造成的。比如，在立法方面，深圳市在修宪前搞土地有 偿转让，《中华人民共和国刑法》的修订在《宪法》没有修改以前就将反革命罪改为危害国 家安全罪，近来物权法的制定试图按“一体保护”的原则进行，这也是与《宪法》在财产权 保护方面的条款的精神相违背的。这种立法中的违宪或与《宪法》明显不吻合的事情实际上 是时有发生的，据全国人大常委会办公厅秘书局“地方性法规审查情况”的资料显示，从19 93 年7月至1996年2月，报送备案的地方性法规共2001件，审查完的1232件，审出相抵触或不当 的有47件，没有审结的有722件。47件被认为相抵触的地方性法规发到地方后，收到反馈 意见的有8件，其中有7件地方人大坚持己见，剩下的没有回复。（注：参见李步云、王永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年 版，第387页。）
这表明，有关地方为了 自己的利益不愿严格贯彻法治原则。
在司法方面，“为不放过一个坏人”而超羁押期限、超审判期限，为求办案成功率或效率 而刑讯逼供的情况时有发生，采用“逼、供、信”的审问方式造成的冤、假、错案在报端也 时有披露。从我国一些法官对1994年美国发生的“辛普森案”的看法中，我们也可以看到他 们的成本意识是很淡漠的。众所周知，在此案的审理中，尽管当时有大量的证据证明辛普森 有罪，只因逮捕辛普森的警官有过种族歧视的言语和行为，其收集的关于辛普森的犯罪证据 无法超越合理的怀疑而被陪审团一致裁决罪名不能成立。但在我国，不少法官的看法与美国 人大相径庭。曾有学者就审判公正问题对一些基层法官进行访谈，（注：参见高其才、王晨光、冯泽周：《程序、法官与审判公正——上海等地法官访谈综述 》，《法学》2000年第8期。本段所引材料皆出自此访谈综述。）其中天津市的一位基 层法院法官就强调不能以牺牲审判公正（实即实体公正）的代价来保证程序公正，“如果遇到 程序公正与审判公正真的发生冲突时，正如美国‘辛普森杀妻案’，我个人认为应当允许善 意地违背程序公正。”他认为“辛普森案”如果在我国审理，可能审判结果就有所不同。无 独有偶，江西省某法院的一位刑庭庭长也表示，假若“辛普森案”是在我国法院审判，“是 由我任法官，我不会宣布辛普森无罪，相反他应被投入监狱。”上海市普陀区法院的一位法 官说得更清楚：程序公正与实体公正可能发生冲突，虽然理论上强调程序的公正性，但在真 正发生程序公正与实体公正冲突时，实践中多支持实体公正优先。这种认识在我国还是具有 一定的普遍性的，这说明人们还不愿为法治牺牲不得不牺牲掉的一小部分实体公正。
在执法方面，各级政府为了维护地方利益，常常是借口改革，“闯红灯”、“打擦边球” ，一些基层行政部门为实现一定的经济或管理目标而放纵违法主体或采取非法手段胡作非为 。这都说明了有不少国家机关及其工作人员根本不愿约束自己的权力，实质上是以牺牲法治 代表的社会整体利益为代价，换取自己的局部利益和自己一个部门的所谓工作效率。
这种种现象的存在对于社会主义法治国家的建设已造成了巨大的危害，而出现这些违法现 象的一个重要原因就在于在这些国家机关及其官员的头脑中完全没有成本意识。所以，要在 人们的观念中形成法治成本意识并愿意为法治付出成本已成为我们建设法治国家过程中现在 和将来相当长时期内从主观上需解决的一个突出问题。理论、观念上解决不了此问题，法治 在实践上就不会有实质进展。可以说，这个问题在理论上、观念上多大程度得到解决，法治 在实践上或在实际生活中就会有多少成效：大解决见大成效，小解决见小成效，不解决无成 效。
三、实行法治需付出的成本的主要形式
分析法治本身的属性，考察世界各国推行法治的经验教训，并结合我国的国情，我们可以 概括和描述出法治成本的多种表现形式。认清法治成本的这些具体形式是遇到具体问题勇于 支付成本，真正在行动上而不仅仅是在口头上坚持走法治之路的重要前提条件。法治成本主 要有以下6种形式。
1.政策等在国家规范体系中所占的比重和所起的作用得大幅度缩减。法治的基本要求之一 是法律（包括宪法）至上，即法律成为一国奉行的规范体系中的基本的和最高的规范。这就涉 及党的政策和国家法律的关系。党的政策对立法有指导作用，法律往往是政策的定型化。这 没有什么疑问，本文讲的法律至上是在法律适用、政策适用意义上讲的，不是在法律创制意 义上讲的。在规范适用意义上，今天在不少时候和地方，仍然是法律与政策冲突时，适用政 策而不适用法律。譬如，在《中华人民共和国企业破产法（试行）》与各地破产政策冲突时就 是 这样。媒体有意无意披露的许多“计划内破产”的实例背后，就隐藏着一些说不清道不明的 安排。《中华人民共和国婚姻法》适用过程中的婚龄问题，往往是政策优先于法律，过去就 有学者批评过，现在也还是较普遍存在。这些都只是零星的例子，没有进行全面统计，但诸 如此类的现象，数量肯定不少。除了正规政策之外，还有土政策，而且土政策多于正规政策。实行法治，规范适用方面政策压迫法律的积弊要下决心剔除掉。
2.往往会在一定时期内影响国家机关的办事效率，甚至使其无功而返，从而在某种程度上 妨碍社会经济生活的正常运行或发展。法治讲究按程序办事，讲究当法律与领导者个人意志 冲突时后者服从前者。这样，一方面做决定要耗较多的时间，另一方面领导者个人往往不能 最大限度地发挥主观能动性、当机立断地处理面对的问题。在这种情况下人们通常得等待， 等待法律依法定程序修改，等待审判按法定程序进行，等待人民代表机关讨论和决议，如此 等等。然而这种等待带来的结果很可能就是国家机关不能立即去办一般人认为迫切需要办的 事情，从而或多或少妨碍社会经济的发展。有一件事很能说明问题。在信奉宪法至上的美国 ，国会曾于1894年智定对4000美元以上收入的人征收所得税的法律。这在当时是非常有必要 的。因为，美国工业革命后，财富大量集中于金融家、工业家的手中，两极分化非常严重， 需要用征收个人收入所得税的方式来缓和社会分配上的尖锐矛盾。此外，1883年和1894年两 次震撼全国的经济危机大幅减少了税收，需要增加财政收入；垄断的发展也要求加大政府对 经济的干预，这些都需要大量的资金投入。可征税立法于次年在“波洛克诉农民借贷信托公 司案”中被联邦最高法院以所得税是直接税为由宣布为违宪，联邦政府对于想征收也极有必 要 征收的所得税只得就此罢休，而没有采取突破宪法条文和有关宪法判例的做法。直到1913年 2月宪法第16条修正案被批准，国会才有了课征所得税的权力。至此，美国整整等待了20年 。
3.司法过程中为保证最大限度地实现实质（实体）正义，必然牺牲部分实质正义。实行法治 的目标是为了实现正义。尽管人们对正义的解释众说纷纭，但有一点是可以肯定的，正义要 求在全社会中以公平的方式分配社会利益，使人人都能得到他应得的利益，且正当的利益应 得到法律的保护。法治是通过形式正义来实现实质正义的，体现形式正义的法治原则有许多 ，比如同样情况同样对待、罪行法定、罪责自负、法无溯及力、不能做以自己为当事人的案 件的法官、正当法律程序等等。实质正义是对法治结果的要求，形式正义是对法治过程的要 求。法治作为一种现实的运作过程更多地侧重于体现形式的正义。然而在具体的案件中形式 的正义并不必然带来实质的正义，坚持依法办事未必能够使事事都能达到正义的结果，就如 罗尔斯所言：“即便法律被仔细地遵守，过程被公正恰当地引导，还是有可能达到错误的结 果。”（注： [美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第81页。）比如，同样情况同样对待体现了法治的平等原则，却可能照顾不到法律主体之间 的差异。又如，在民事案件中坚持谁主张谁举证的原则，可能使无法举证的一方要承担败诉 结果，而事实上被告确实做了其所被指控的行为。再如，在刑事案件中坚持罪行法定、法不 溯及既往的原则，可能对已经或正在对社会造成巨大危害的行为，因为于法无据而不能禁止 和不能追究。可见，实行法治不可避免地会出现一些让违法犯罪者逍遥法外的情况，这可以 说是实行法治所不得不付出的代价。
4.国家机关及其工作人员要牺牲许多原有的权力和自由，受较多的制约。这是国家机关及 其工作人员为实行法治不得不接受的不利条件。法治社会所需要的是权力受限制的政府，国 家权力所受到的限制体现在以下几个方面：第一，权力的范围受限制。在一个人治国家，权 力是无边际的、万能的。而在一个法治国家，法律首先要做的事就是圈定国家权力的范围， 国家只能拥有和行使法律授予的权力。放权可以说是治国方式由人治向法治转变过程中国家 首 先做出的利益牺牲，国家权力再也不能像在人治社会中那样无所不管、无处不在，对于国家 机关及其工作人员而言则只能在法律规定的职权范围内活动。第二，权力的运作方式和程序 要规范。权力的范围只是限定了国家、国家机关可以在什么领域、什么事项上发挥作用，法 律还要规定他们可以用什么方式、根据什么程序来实现权力。不是实现权力的所有方式都可 以用，有些行之有效的办法如果违反法治原则就必须放弃，比如公安机关有侦查和预审的权 力，但侦查不能采用非法手段，预审不能刑讯逼供，否则收集的证据、录用的口供无效。也 不是法律给了手段就可以随心所欲地用，手段的运用要符合法定条件，按法定程序进行，否 则叫滥用职权，这是法律所不允许的，比如非依法定程序做出的具体行政行为无效。此外， 法律还规定了权力在程序的运作过程中每一个阶段的时间限制，比如侦查期限、结案期限等 ，这是为了防止国家机关工作拖沓。第三，国家权力的运作过程还要接受来自公民、社团、 政党和社会舆论等各方面的监督以及不同国家机关之间的相互监督和各国家机关的内部监督 。第四，为防止国家机关工作人员贪污腐化、滥用职权，现代各国还采取了很多防范措施， 不仅增加了他们的额外义务，甚至使他们的私权利也受到了一定程度的限制。比如公务员的 财产登记制度、对巨额财产来源不明所承担的刑事责任等，这都无疑给国家机关工作人员套 上了“紧箍咒”。上述种种制约都会使国家机关及其工作人员常有手脚被捆绑、行动不方便 之感觉。
5.增加国家机关在时间和金钱上的投入，牺牲其工作效率。严格依法办事实质上就是严格 依程序办事。程序通常是为提高效率而设计的，法律程序也不例外，从总体上看，它是实现 社会正义最有效的途径。但我们也必须看到，法律程序还有它的另一面，那就是它所体现的 民主、公开和公正的原则有时也会与效率对立。所以，法律程序时常不是实现目标的最快、 最省钱的途径。比如立法程序，现代各国主要采用代议机关立法的方式，为能准确集中地表 达国民的利益和意志，立法程序常常设计得比较复杂。不仅如此，民主的立法程序还有两个 基本要求：一是立法活动的公开性，二是立法活动的开放性。立法活动公开是指立法活动的 全过程通过各种途径向国民公开，使国民能够充分了解和知道立法机关及其成员的所作所为 ，这是国民参政的前提。从世界各国的实践来看，实现立法活动公开的措施很多，如公布立 法规划，公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视、网络对立法机关的 审议、表决活动进行转播，举行立法的公开听证会，实行自由旁听制度，公开立法会议的议 事记录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此 立法活动中的发言和作用等。立法活动的开放性是指在法的制定过程中能为公民提供自由地 表达自己意愿和意志的机会，让公民直接参与立法活动，以实现人民在立法中当家作主。实 现公民参与立法的方式也有多种，如公民创制、公民复决、提出立法建议、参与全民讨论、 参加听证会、发表关于立法问题的意见等等。这些都是需要一定的时间和物质条件来保障的 。至于司法程序，它是为解决纠纷而设计的，其所追求的目标首先是公正而非效率。行政程 序的设计是最强调效率的，但也不能忽视了公开、公正的原则。可以说，每一项国家权力的 运作程序不仅意味着时间的消耗，实际上在程序的每一个环节都必须投入人力和物力。增加 一项制度，增加一道程序，增加一个机构，就会增加一分投入。
6.增加公民的法律支出。随着法制的不断发展，法律呈现出数量多、内容庞杂、专业化程 度越来越高的特点。法律的数量之多可以从以下数字得到印证。比如，美国每年新增加的联 邦立法的页数由1960年的14477页增加到1985年的53480页；英国每年新增的制定法50年代为 74 5页，80年代每年达1525页。（注：参见朱景文：《比较法社会学的框架和方法——法治化、本土化和全球化》，中 国人民大学出版社2001年版，第493页。）再看我国，20多年前我国法律法规不过百十页，而2001年 由全国人大常委会法工委常用法律法规全书编写委员会编入《中华人民共和国常用法律法规 全书》的现行有效的常用法律、法规已达2286页。现代法律增加之快和内容之多可见一斑。 法律所涉及的内容包括了社会生活的方方面面，法律现象越来越复杂，法律所涉及的某些领 域的专业化程度越来越高，法律的程序也被设计得越来越精致，法律语言的使用也越来越专 业化。所以，作为一个普通公民要想把所有的法律问题弄明白，实际上是不可能的，就 是法学家和法律专家也很难。在这种情况下，就不得不求助于律师，请律师就需要钱。诉讼 费也会是一笔不小的开支。各国法律通常都规定了诉讼费的比率，标的越高，诉讼费越高。 有学者曾对美国的法律消费做过统计，美国1960年用于法律上的消费为150亿美元，1985年 为350亿美元（这一统计主要来自企业而不是个人），法律消费占国民收入的比率由1960年的0 .59%增加到1985年的1.17%。（注：参见朱景文：《比较法社会学的框架和方法——法治化、本土化和全球化》，中 国人民大学出版社2001年版，第493页。）
以上列举的只是法治成本的几种主要的表现形式，而不是全部。实际上，成本可以以各种 形 式表现出来，既可以是有形的，也可以是无形的。在不同的国家，法治成本的表现形式也会 有差异，但有一点是没有差别的，那就是勇于投入成本，坦然接受具体代价、限制、不利条 件，甚至做出很大牺牲，建设法治国家才不至于成为一句漂亮的空话，才有可能真正见成效 。
*本课题受中南财经政法大学科研项目奖助金资助。
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