我国养老保险制度科学发展的路径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,路径论文,养老保险制度论文,我国论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险是社会保障体系中最重要的制度安排。它涉及面广，与全体国民的利益密切相关；它涉及的时间长，具有延期支付的特征，制度设计和改革时不能不“瞻前顾后”，既要考虑现实需要，也要考虑历史责任和未来发展；它改革最早，我国迄今已进行了22年的改革和完善。2005年底，世界银行对一段时间以来世界范围内的养老保险制度改革做了基本评价，认为此前10年间，大多数国家的养老金制度都没有实现其预定的社会政策目标，明显地扭曲了市场经济的运行，不断老龄化的人口导致其财政不可持续。正因如此，养老保险制度改革的重要性、复杂性和艰巨性不言而喻，其改革的成与败、是与非，无疑也极具典型意义。通过对我国养老保险制度科学发展的路径的探索，可以为我国整个社会保障制度的科学发展提供经验。
一、我国20多年来养老保险制度改革评析
我国的养老保险制度改革始于1986年，20多年的改革，成就巨大但问题不少。成就表现在：一是重塑了国民社会保障理念，从单位制走向社会化。人们不再指望生老病死靠国家与单位，代之以建立一种分散社会风险的“保险”机制；二是确立了符合中国国情的制度模式。社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式得以确立，它既非现收现付，也非完全积累，亦不简单地等同于部分积累，是中国为世界养老保障事业所做的一项重大制度创新；三是建立了养老保险的责任共担机制。传统体制下，养老责任主要由用人单位来承担。改革后的制度，明确了由政府、用人单位和劳动者共同承担；四是化解了市场经济改革带来的社会风险，促进了人的社会化。社会化的养老保险制度的确立，使劳动者的养老不再因企业的不景气而丧失保障，破产单位或困难单位的离退休人员不致因领不到养老金而陷入贫困，增强了劳动者适应时代剧变的承受能力以及抵御市场经济改革带来的社会风险的能力。
但是，更应当看到，我国的养老保险制度改革仍然面临突出的矛盾和严峻的挑战，还不适应人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，制度的运行仍处于较大的风险之中。
1.制度模式未实现成功转型
我国养老保险制度改革的一个很重要的目标就是要从现收现付制转为部分积累制，以应对人口老龄化。目前，由于很多地方养老保险基金当期入不敷出，社会统筹账户不断透支个人账户基金，个人账户“空账运行”，2007年底，个人账户空账规模达9000亿元，到今年年底，很可能要突破1万亿元，养老保险变成了“名义上的部分积累制，实际上的现收现付制”。这样，不仅使部分积累制的运行面临因‘空账’造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会因人口老龄化增加现收现付制的支付困难。从长期来看，极有可能诱发我国社会保障体系的全面危机，严重阻碍经济发展，危及社会稳定。
这其中的一个重要原因，就是没有妥善解决养老保险的历史责任。与许多经济转型国家一样，中国养老保险制度面临巨大的转制成本。为渡过人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把现收现付养老保险制度转变为统账结合制度，出现了隐性债务问题。债务包括两部分：一是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额；二是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员在新制度实施前积累的养老金权利。不同的学者和机构对改革造成的隐性债务做出了不同的计算结果：19176亿元(世界银行)；从18301亿元到108260亿元不等(国务院体改办宋晓梧)；28753.34亿元(劳动和社会保障部何平)；36697亿元(中国人民大学王晓军)。迄今为止的所有养老保险改革方案在实施时都回避了新制度如何偿还历史隐性负债问题。
2.覆盖范围过于狭窄
2007年底养老保险制度覆盖的人群为2.5亿人，占国民总数的19％，低于国际劳工组织规定的最低20％的覆盖目标。根据2007年第六次全国职工队伍状况调查，城镇职工参加养老保险的比例分别为70.6％，一些私营和个体企业的职工参保的比例明显偏低，仅为36.9％，农民工参保的比例更低，仅为8.7％。数以亿计的城镇个体工商户和灵活就业人员、乡镇企业人员、进入城镇的农民工以及7.8亿农民中的绝大多数，仍游离于养老保障制度之外。
农民工和农民的社会养老保险问题尤为突出。农民工是中国工人阶级的新成员，目前共有农民工2.13亿人，其中跨省流动的农民工为1.3亿人，约为国有和集体企业职工总数的3倍。亿万农民工为中国的工业化、现代化建设作出了巨大的贡献，每年为国家创造了2万亿元左右的巨额财富，但是他们的养老保险状况与其贡献很不相称。2007年底跨省流动的农民工中参加养老保险的仅为1846万人。同时，随着农村家庭人口规模不断缩小、老龄人口迅速增加，农民的养老问题正在由传统的家庭问题演化为社会问题，他们对社会化的养老保障需求日益迫切。但是从1991年民政部开展农村社会养老保险制度试点以来，总体来看，进展不大，农村养老保险人数为5171万人，仅占农村总人数的6.6％。而且养老保险水平过低，据原劳动和社会保障部调查，参加农村养老保险的农民领取的月养老金最低仅为不可思议的0.5元，已完全失去了“保险”的意义。
3.统筹层次明显偏低
截至2007年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13个省份实现了养老保险省级统筹；辽宁、安徽、山东、河南、广东、广西、西藏7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主；其它省份仍以县级统筹为主。养老保险基金应该是集中管理的，但是目前，我国的养老保险基金却分散到全国1800多个统筹地区，成为世界上一道独特的“景观”。
养老保险基金的分散管理，在实践中导致了很多问题：一是限制了保险的社会共济作用。基本养老保险基金供给本来就是一种日渐稀缺的资源，而在总量缺口下，低层次统筹的格局又加剧资金供求的结构性矛盾。在实际运行中，由于不同统筹层次的基金无法调用，会造成赤字与结余并存的局面，基金盈余地区的盈余资金不能调剂用于解决基金出现缺口的地区，而出现赤字地区的基金缺口却由财政弥补。这样，在养老保险制度未实行全国统筹的情况下，总量盈余的同时财政补助支出激增的局面会提前出现。二是加大了基金管理的风险，增加了基金监管的难度，加剧了基金的安全风险。一些县级统筹的地方，多头开户或未纳入财政专户的现象较为突出。根据2006年审计署对29个省本级和省会城市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果，共发现违法违规基金71.35亿。三是过低的统筹层次，导致养老保险关系转移接续困难，阻碍了劳动力的自由流动。在目前我国大多数地区养老保险基金积累都不多、养老金发放压力较大的情况下，各地势必会考虑养老保险关系转入和转出对当地养老保险基金的影响，对不利于当地基金平衡的做法进行阻碍。就全国的情况来看，农民工的平均退保率为40％，在农民工集中的广东省退保率高达95％以上，珠三角地区一些地方的劳动保障部门反映，有60％的工作用于应付农民工退保。广东省社会保险基金管理局2007年曾做过调查，2006年全省需办理养老保险关系转移的农民工和职工总人数为42万人，成功办理了转移业务的为76844人，仅占18.3％。同期因为养老保险关系无法转续而退保的农民工高达220.45万人次，是成功办理了养老保险转移业务76844人的28.7倍。
4.财政投入不足和政府间责任划分不清
近年来国家财政对社会保障的支持力度虽然持续加大，但所占份额仍然明显偏小，对社会保障的财政供款仍仅相当于财政收入的12％左右，离国家十五计划明确提出的社会保障投入应占国家财政收入15％-20％的目标还有相当距离。目前12％的社会保障支出水平，并不能满足社会保险覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高的现实需要。
需要说明的是，财政投入不足主要是在责任不清等因素影响下导致的，并非是单纯的财力不足。在我国，名义上是地方政府各自对本地区的养老保险计划负全责，但事实上，自1998年以来，地方养老保险在资金出现缺口时就要求上级政府予以补助，1998年中央财政为全国养老保险提供补贴24亿元，1999年175亿元，2000年327亿元，2007年774亿元，2008年1263亿元，2009年预算安排2930亿元，这就将地方负责制演变成为中央政府财政兜底制。在养老保险责任划分方面，中央和地方财政责任边界依然模糊。虽然中央财政对社会保险的投入在大幅增加，但依然没有规范化、科学化的制度安排，而地方财政的投入极少，几乎处于缺位状态，以至形成了企业找政府、地方找中央的非良性格局。根据原劳动保障部、财政部等多部委于2002年组织开展的全国社会保障政策情况大检查报告，从1998年至2002年6月，中央用于养老保险的补助共计1218.3亿元，各级地方财政补助仅为131.1亿元，地方财政拨款仅相当于中央财政拨款的10.8％；中央财政用于国有企业下岗职工基本生活保障补助478亿元，地方财政补助仅为59亿元，相当于中央财政拨款补助的12.3％；在对18个省的检查中，地方财政补助相当于中央财政补助10％以上的只有4个省，低于5％的有10个省，不足1％的有4个省，最低的一个省仅为0.31％。
5.管理体制没有理顺
目前，养老保险实行分割管理、分散决策的体制。虽然经过1998年的机构改革已经明确劳动和社会保障部门统一管理社会保险事务，但现实中仍存在着集权不够、部门分割、权责不明的突出问题。基金处于地方分级统筹管理的状态，难以有效地管理和监控；养老保险费的征缴更是形成了世界上独一无二的经办机构和税务部门征收并存的异常格局，记账不清的风险已经出现；作为养老保险直接责任主体的劳资双方迄今仍缺乏参与养老保险事务管理与监督的合适途径；养老保险与国家财政日益靠近甚至合为一体的取向，与统账结合的制度设计不相吻合。
与此同时，近年来针对不同的人群，纷纷制定出台了一些不同的养老保险制度安排。目前有城镇企业职工基本养老保险制度、事业单位养老保险制度、公务员退休养老制度、农民工养老保险制度、失地农民养老保险制度以及农村社会养老保险制度以及军人养老保险等，但各项养老保险制度缺乏有机的衔接，造成不同地区、不同用人单位、城镇与农村等劳动力之间的流动障碍，甚至引发了一些尖锐的社会问题。近年来引起社会广泛关注的企业与机关事业单位退休人员养老金待遇差别问题、养老保险关系跨统筹地区转移和接续难问题、集体企业退休人员陷入没有养老金的困境等，就是制度分割、分散决策结下的恶果。这种有违养老保险制度自身规律的管理体制，直接影响着制度设计与技术方案的理性选择，造成制度碎片化并恶化了制度环境，同时损害着主管部门的权威与职责，造成无法问责的无序格局，也必然损害着养老保险制度的完整性、统一性与理性发展。
二、国外养老保险制度改革经验借鉴
作为一项长期性的制度安排，世界各国养老保险制度的设计都将面对各种人类风险，如经济波动、人口结构变化、政治制度变迁、养老保险事务管理不善以及个人职业生涯中不可预见的风险等。在一个迅猛发展与变化的时代，各国都在对其养老保险制度进行改革和完善，尽管各国的做法不尽一致，但一些共同点值得我们关注与借鉴。
(一)注重制度的可及性
欧美等发达国家把扩大养老保障覆盖面作为首要目标。与我国不同的是，他们往往是立法先行，通过法律强制实施各项养老保险计划。从各国养老保障制度发展的历史与现实可以看出，养老保障必须覆盖到全社会，哪怕是外来移民甚至国际移民。如果覆盖面有缺口，不仅有违养老保障制度的宗旨，也将限制其作用的发挥。政府在养老保障制度中承担着积极的作用，普遍注重加大对养老保障制度改革和建设的投入。美国国家强制性养老保险覆盖了95％的人群。各项法定养老保险的水平控制较低，这与美国的整体经济水平相差悬殊。但是，这种低标准的保障待遇覆盖面很广，体现了社会公平的原则。因此人们普遍感受到了养老保险安全网的作用，又使政府和企业的负担不是太重。经济转轨国家在社会保障制度改革中，也都根据国情不断扩大养老覆盖面。如波兰等国家，养老保险计划已扩大至绝大部分城镇劳动者、农村合作社成员及个体农民。
从各国养老保险的发展趋势上看，在国家、雇主和雇员三方合作的基础上共同建立多支柱的养老保障体系是基本方向。老年保障体系必须走向多支柱，否则难以应对老龄化的危机。为实现养老金财务的可持续性及扩大养老保障覆盖面的双重目的，考虑到一些社会成员难以覆盖在“三支柱”体系之内，2005年世界银行对原有的“三支柱”理论进行了一些修正，提出了“五支柱”的养老保障模式。即提供最低水平保障的以税收为基础的非缴费型“零支柱”；与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”；不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”；灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”；建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的“第四支柱”。应当说，“五支柱”体系比“三支柱”体系更具有推广价值。近几年来，俄罗斯以及新加入欧盟的一些国家纷纷对其原来的养老保险制度进行重大改革，已基本建立起多支柱的养老保险制度框架体系，普遍建立起了来自于财政税收的“零支柱”，从制度上保证了养老保险覆盖范围的扩大，较好地体现了养老保险的公平性原则。
(二)注重财务上的可持续性
1.采取可持续发展的制度模式
世界各国养老保险基金的财务制度模式基本上有三种：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制是代际之间和同一代人之间收入的再分配，无法化解人口老龄化风险。采用这种制度的国家主要有美国。完全积累制更强调自我保障，不具有再分配的功能，受通货膨胀等因素的影响较大，对资金的投资运营要求较高。采用这种制度的国家主要有智利和新加坡。部分积累制是现收现付制与完全积累制的一种混合模式，既可以保存现收现付制下养老保险基金的代际转移和收入再分配功能，又可以提高个人的储蓄率。这是当前世界普遍认同的一种可持续发展的养老保险制度模式。
2.有序清偿历史债务(转制成本)
由现收现付制转为部分积累制不可避免地会产生隐性负债(转制成本)问题。工业化水平较高的欧美国家(包括东欧各国)，隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100％，一些国家甚至超过200％。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80％以上。智利于1979年进行养老保险制度改革，政府承担支付隐性债务的义务。对1980年以前退休者，养老金由国家承担，不建立个人账户，对1982年12月前参加工作的人，如果选择旧体制，养老金由国家承担，则不建立个人账户。如果选择新体制，他在旧制度的贡献和积累的权益变为“认可债权”，作为个人账户的储蓄额，并在持有人退休、死亡或残废后兑现。在改革前，智利有200万人参加养老保险计划，退休人员有80万人，新制度实行后有40万人选择旧体制。发行了124亿美元的“认可债券”，作为个人账户的储蓄记录额，但不按基金投资回报率计息，而是按每年弥补物价上涨后实际利率4％计息，只有在雇员退休后才兑现。养老金制度改革在智利获得了成功。过去20年中，养老基金的平均年收益率达到了10％。这一制度在拉美国家中得到推广。1997年波兰和匈牙利引进了这种制度，此后，克罗地亚、保加利亚等国也采用了这种制度。
3.开辟新的养老资金筹资渠道
除了传统的筹资渠道外，近年来，利用庞大和过多的外汇储备建立主权养老基金以缓解老龄化带来的财务支付压力，是各国的一个通常做法。如挪威、俄罗斯、美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国和西欧诸国都将过多的外汇储备从央行资产负债表中分离出来用于建立主权养老基金，以解决未来养老制度的财务压力。发达国家主权养老基金比比皆是。对主权养老基金来说，最悠久的养老制度起源于19世纪末的西欧，最发达的养老基金诞生于1940年的北美，最庞大的主权养老基金存在于当今美国，美国的“联邦信托社保基金(OASDI)”是全球最大的主权养老基金，近2万亿美元的资产几乎相当于全球财富基金的总和。在全球10强主权养老基金的国家排序中，美国第一(2万多亿美元)；建立于1959年的日本“年金资金运用基金(GPIF)”，截止到2006年底为1.37万亿美元，是世界第二大主权养老基金；再其次是挪威的“全球养老基金”(近3000多亿美元)、韩国(近2000亿美元)、瑞典(1000多亿美元)、加拿大(近900亿美元)、法国(近400亿美元)、西班牙(400多亿美元)、爱尔兰(240多亿美元)。澳大利亚与新西兰虽然建立较晚，但发展迅猛。澳大利亚2004年9月建立“未来基金”，目前已达140多亿美元；建立于2001年的新西兰“超级年金”，到2007年11月其规模已达111亿美元。
4.延迟退休年龄
随着物质生活水平的不断提高和生命科学研究的飞跃发展，人类的寿命普遍增长，人口老龄化的危险正由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会风险，各国政府正积极通过养老保险制度来消除个人的老年生存危险，进而消除影响社会安定的不利因素。人口老龄化使领取养老金的人数增加和时间延长，养老保险的财务危机迅速凸显，引起人们对最低退休年龄的再思考。世界各国为此纷纷提高退休年龄。延迟退休年龄，延长工作年限，激活接近退休年龄阶段的劳动力继续留在或者返回劳动力市场，是从北欧开始的一个改革措施，已经逐步向各成员国扩展。丹麦、冰岛和挪威的退休年龄最高，男女都是67岁；美国退休年龄将由65岁逐步提高到67岁；日本退休年龄将由60岁逐步提高到65岁；英国人的退休年龄将从现在的男65岁、女60岁，逐步提高到男女都65岁；德国退休年龄从65岁提高到67岁；巴西从55岁提高到60岁；捷克斯洛伐克、匈牙利退休年龄从53岁提高到62岁。一些国家还通过严格养老金支付条件、降低提前退休养老待遇和增加延期退休养老待遇方式，鼓励劳动者延长工作年限，推迟退休年龄。
(三)注重基金的安全性
养老保险基金安全性包括两方面的内容：一是基金不能违规使用、投资及运营；二是基金应保值增值，避免因通货膨胀而产生损失。
各国养老保险基金监管体制主要有3种类型：一是由政府机构直接管理，如美国、日本；二是由信托投资基金会管理，如澳大利亚；三是由基金管理公司直接管理，以智利为代表。从监管模式来看，主要有两种形式：一是审慎性监管。主要是经济发达、金融体制比较完善且基金管理机构也得到一定程度发展的国家，如欧美等发达国家；二是严格的限量监管。监管机构的独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎监管标准外，还对基金的结构、运作和绩效等方面进行限制性的规定。这种监管模式一般适用于经济体制不够完善、管理制度刚刚建立、市场中介机构不够发达、法律不够健全的国家，如智利、匈牙利等。
国外重视养老保险基金的运营发展主要是从20世纪80年代以后开始的。在此之前，养老保险基金承受的支付压力并不大，其运营也未受到足够重视。养老保险基金投资的方式比较简单，主要用于购买国家债券和存入银行，投资效益不高。80年代以后，养老保险基金的投资呈现两大趋势；一是开始投向证券市场，大量购买企业股票和债券；二是增加海外投资，特别是向海外证券市场的投资大幅增加。投资股市能带来可观的利润，但是也面临着一定的风险。为了减少风险，养老保险基金大都坚持审慎性原则，采用分散投资的方式，将资金投资在较多的企业和债券上。如英国和美国的养老保险基金大多用于购买蓝筹股；智利的养老保险基金在投资股票时，50.4％投向电力公司、17.3％投向电信业、13.1％投向制造业、5.1％投向服务业。在养老保险基金大举向证券市场投资的同时，大多数国家纷纷放宽养老保险基金海外投资的比例。如在欧洲，过去养老保险基金资产的80％实行“户内管理”(投资于国内证券市场)，现在则在管理方式和投资政策上强化“户外管理”，逐步增加海外股票市场的投资比例。
各国基金的投资运营管理者一般主要包括雇主、雇员和金融机构，政府的职能只限于进行法律监督、业务指导和最后担保，并不直接参与经营。当然，也有政府有效经营管理养老基金的经验，如新加坡和加拿大魁北克养老基金的管理。世界银行的数据表明，只有具备独立经营权或交给有利益约束的私营机构进行商业化经营的养老保险机构，才能真正实现基金的保值增值，从而最终保证投保人的利益。从机构设置形式来看，主要可以分为两大类，一类是利用金融机构作为受托人；另一类是通过立法建立专业化的养老金管理公司，以养老金专营为唯一目的，专司养老金业务的全过程。1981年智利开历史先河进行完全积累制改革，建立起现代养老金管理公司，对养老基金实施信托制的完全市场化投资，取得了骄人的业绩，引起拉美国家纷纷仿效。1994年至2002年期间，拉美国家养老金管理公司累计年均投资回报率最低的是秘鲁6.6％，最高的玻利维亚高达17.1％。
(四)注重行政管理的有效性
很多国家的教训表明，养老保险问题的症结在于管理。如保障过于政治化，制度设计碎片化，行政管理成本高，服务质量低等。制度管理在发展中国家出现的问题比发达国家要严重，发达国家的保障范围广，其管理质量也相对好。各国普遍比较注重提高养老保险行政管理的有效性。从基本趋势看，在各国养老保险行政管理改革中，一般倾向于集权化管理，强调管理制度执行过程中的监督与检查功能，还有政府对公共事务的管理与养老保险管理的内在关系，以及在养老保险领域内不同部门之间的协调作用，以提高管理的绩效。
实现养老保险的目标必须依托于科学的制度设计和高效的管理。在很多发展中国家，改善现行的管理体制甚至比进行全面制度改革更加重要。从操作层面分析，养老保险的管理目标包括：在国家公共政策范围内，创造政府、雇主与雇员在养老保险管理领域的平衡关系，促进覆盖范围不断扩大和收入再分配政策的不断完善；在加强经济发展预测的基础上，对养老保险基金债务进行精算；建立养老保险立法和政策制定、养老保险缴费和待遇支付，以及行政管理之间的互动和负反馈机制；加强和改进养老保险事务管理，适应大量流动的非正规就业者的需要；利用现代信息技术手段，减少管理成本，提高服务质量。上述目标旨在建立有效的养老保险管理体制的基本结构，其中，改善管理的核心问题是，对养老保险基金的债务，要实现长期(30年以上)精算平衡。
三、我国养老保险制度科学发展的基本思路
我国养老保险制度20多年的改革实践以及当前国际养老保险制度改革发展的大趋势，为我们深入思考我国养老保险制度今后科学发展的路径，提供了充足的土壤和养分。现实的约束条件决定了我们不可能也没有必要对原有的制度安排推倒重来，但是，却迫切需要对原有的政策进行必要的纠偏、调整与完善。
(一)调整养老保险制度的基本架构，确保全体国民享有养老保障
首先要建立普惠式的国民基础年金(最低养老金制度)。我国城乡二元社会结构在短时间内还难以消弭，但不能据此无视农村居民长时间里(已近60年了)没有养老保障的事实。建国后，为早日实现工业化，我国采取了优先发展重工业的做法。从1952年到1986年，国家以工农业剪刀差的方式从农业上取得了5803亿元财政收入，以税收方式取得1044亿元，二者合计高达6847亿元。广大农村居民缺乏养老保障，既不符合全面建设小康社会的要求，也不符合统筹城乡协调发展的和谐社会建设的要求，当然也不符合我国公民“享有老年保障”的宪法精神，无法适应农村人口老龄化和家庭结构小型化、家庭保障功能减弱的客观要求。我国现行的城镇企业职工基本养老保险、事业单位养老保险、公务员退休养老、农民工养老保险、失地农民养老保险以及农村社会养老保险等不仅制度分割，而且多种制度仍无法保障农村居民和部分城镇人员的养老需求，既不公平也缺乏效率。农民的收入主要来自季节性的农产品收获，缺乏社会保险所要求的稳定的收入来源，这使城市的养老保险制度在农村很难复制成功。经过30年的改革开放，我国经济实力已大大增强，2007年全国财政收入已达到5.1万亿元人民币。在这种经济背景下，我们已完全具备了建立基于国家税收基础的普惠式的国民基础年金(最低养老金制度)的条件。因此，建议在全国范围内，全面整合各种养老保险制度，调整为针对非工薪人员的普惠式的国民基础年金(最低养老金)、针对工薪劳动者的公共养老金两种新制度，用这两种制度覆盖全体国民。
普惠式的国民基础年金(最低养老金)制度的具体设计是：对于农村居民和城镇无业人员(失地且无业的农民和一些返乡养老的农民工自然包括在内)以及参加公共养老金制度后无法按月领取养老待遇的人员，按DB(待遇确定型)设计，采取现收现付的财务机制，低水平起步。具体待遇标准为，起步阶段鉴于中国城乡之间、地区之间巨大的发展差异，以省为计发单位，对上述人员中60周岁以上的，分别按当地城镇居民和农村居民最低生活保障标准，按月发放基础年金，以满足其基本生活。其资金来源为一般税收。在此基础上，国家通过税收优惠，鼓励个人缴费、农村集体经济和其他用人单位补助，以个人账户的模式建立各种补充性的养老保险制度，提高养老保障水平。初步匡算，全国这部分人员约8500万人(1.3亿减去城镇领取公共养老金人员4500万)，按每人每年1200元的水平测算，一年约需各级财政支出1020亿，按照目前中央财政和地方财政在养老保险方面4∶1的配比，中央财政支出约为816亿元。2008年中央财政在养老保险方面的预算支出为1263亿元，其中很大一部分是用于做实个人账户以及当期养老金发放，其实通过下文的方式逐步偿还隐性负债后，这方面的支出完全可以大大减少，转为用于普惠式的国民基础年金的支出。因此，对于816亿元的国民基础年金的支出，目前我国中央财政完全负担得起。
公共养老金制度覆盖对象包括机关事业单位、城镇职工和农民工等全体工薪劳动者，仍然实行统账结合的制度模式，筹资模式和待遇发放仍按现行城镇职工基本养老保险制度的规定执行。关键的问题是要弥补养老保险历史隐性负债，做实个人账户，提高统筹层次，实行全国统筹。下面将详细阐述。对不符合按月领取养老金人员可纳入上述普惠式的国民基础年金(最低养老金)制度中。同时，通过缴费、运营和待遇领取三个环节的税收优惠组合、放宽投资限制等措施，鼓励用人单位建立企业(职业)年金，提高养老金替代率。
(二)积极稳妥地清偿养老保险历史债务，确保部分积累的公共养老保险制度健康发展
要顺利实现养老保障制度从现收现付的旧体制转向部分积累的新制度，最关键的问题是必须解决对中老职工的隐性负债。这一问题不解决，当前各级财政花大力开展的做实个人账户工作就没有多少意义，因为个人账户“空账”问题产生的根源，就是隐性负债没有清偿。而且，做实个人账户仅仅是解决了“新人”的问题，现阶段更多的“老人”和“中人”的问题仍然悬置，拖欠得愈久，解决的代价可能就更高。前面分析过了，国际上其他国家的隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100％(智利是80％)，一些国家甚至超过200％。即使按有关研究机构测算的最大值10.8万亿元计算，占我国GDP的比例也不到50％，考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为它通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。假定按30年逐步偿还，平均每年需偿还3600亿元。因此，必须从现在起下决心做出规范化的制度安排，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。
由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入中、老职工的个人账户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对中、老职工过去的隐性负债进行补偿。在这一问题上，智利的养老保险改革为我国提供了成功的范例。智利政府从财政收入中划出一定的比例来消化转制成本，同时，还出售一部分国有资产和发行认可债券来筹集资金。借鉴智利经验，我国的养老保险隐性负债，首先应通过政府发行“认可债券”一次性清算，先明确债权债务关系，然后再采取多渠道筹资逐步兑付。
1.发行“认可债券”
根据旧体制下的“老人”的离退休金总额、“中人”在新制度实施前积累的养老金权利，由中央政府发行“认可债券”予以确认。“认可债券”是一种特殊形式的国债，这种债券可以将债务负担分散在今后的几十年内，以避免对政府造成集中的支付压力。“认可债券”的数额可通过精算确定，全国应统一计算方法；“认可债券”的期限结构应区分“老人”和“中人”确定；“认可债券”的发行数量和期限必须考虑到养老保险基金的欠账规模和政府将来的偿还能力。发行“认可债券”兑现了政府对职工隐性养老的承诺，使养老保险隐性债务显性化、债权债务关系明晰化。
2.国企分红偿还
从1994年起，国有企业就同非国有企业一样只缴纳税金，再没有将利润上交给国家财政。2007年，仅中央所属的国有企业利润就达1.1万亿元。如果按照一般国外的盈利水平的1/3测算，应该有3600亿的红利上缴，上缴的红利中1/3用来充实养老保险基金，即可筹集资金1200亿元左右，将清偿相当部分的养老保险历史负债。
3.划资还债
在计划经济体制下，我国长期实行低工资政策，职工工资收入中没有包含养老保险费用，这部分费用进入企业利润，全部上交国家，国家又将其中的大部分用于固定资产投资。现有固定资产的价值中凝结了部分老职工当年必要劳动的价值。因此，划拨国有资产偿还养老金隐性债务，既有其合理性，又避免了在法律上债权关系的严格化和尖锐化。据统计，截至2006年底，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。总资产平均每年增长1.3万亿元。如果能有计划地逐步将经营性资产的一部分出售或划拨社会保障机构持有，其变现收入和股权收益可以为偿还养老保险隐性债务筹集大量资金。划拨资产需要进行较为充分的证券化。目前，沪深两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60％。如果我们在证券市场上出售一部分国有股用于补充养老保险基金，其资金量也是相当可观的。但许多人担心国有股减持会对股市行情造成一定的压力。其实，这种担心是没有必要的，因为我们一方面可以随时控制国有股减持的数量，另一方面可以将国有股减持所兑现的资金大部分转为养老保险基金，再逐步放宽养老保险基金入市的限制，使从股市套现的资金重新回到股市。
4.其他渠道
包括通过征收特种税来补充养老保险基金，政府可以考虑征收遗产税、消费税和从个人所得税、利息税中划出一定的比例来补充养老保险基金。还可以从国有土地出让金、发售社会福利彩票等渠道筹资。
(三)自上而下地推动养老保险统筹层次的提高，增强制度抵御社会风险的能力
养老保险的全国统筹是制度本身的既定目标，假如能够实现不仅可以起到为全国统一的劳动力市场服务的目的，而且由于基金的接触面小，也从根本上减少了基金被侵蚀的可能。2003年，中共中央在其完善社会主义市场经济体制的纲领性文件中明确提出了养老保险省级统筹的目标和任务，足见此事关乎全局，非同一般。
提高养老保险的统筹层次，从理论上讲有两种路径：
一种思路是：自下而上，从县、地市再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹。这种思路看似较为稳妥，实则十分缓慢。目前我国采用的就是这种思路。从1991年提出省级统筹这一命题开始，现在，仍停留在地市统筹，有的甚至还是县级统筹。进一步的分析还发现，由于统筹层次每提高一次，就涉及到不同地区的利益博弈，难度与阻力都较大，由于省级统筹也不是最终目标，所以即使已实现省级统筹的地区，因考虑到基金管理权迟早还得收上去，从而对养老基金的管理也显得“漫不经心”。因此，通过这种思路实现养老保险全国统筹将遥遥无期。
另一种思路是：自上而下，一步到位实现社会统筹部分的全国统筹，而不宜一步一步地从地市到省再到全国。以我国目前的财力完全有能力通过对某些地区的补贴来实现全国统筹，并不像人们想像的那么艰难。实现全国统筹不是资金问题，更不是技术问题，关键是政治决心的问题。我国的养老保险名义上是地方政府分散决策，各自对本地区的养老保险计划负全责，但事实上1998年实行确保养老金发放后，地方养老保险在资金出现缺口时就要求上级政府予以补助，将地方负责制演变成为中央政府财政兜底制，这一问题早就显性化了。因此，我们应循着这条思路，一步到位实行全国统筹，企业缴费形成的统筹账户资金统一由中央政府筹集、管理、调剂和调动，个人账户资金由省级机构负责管理和运营。这就将名义上地方负责、实际上中央出钱的暗补变为明补，充分明确中央政府承担养老保险的财政责任，进而增强人们在养老保险上的预期和信心，增强人们对于政府的信任和支持。
从客观条件看，我国的财政收入每年以1万亿左右的规模增长，今年有望突破6万亿，财力上不会有问题。2005年国务院下发关于完善城镇企业职工基本养老保险办法的决定以后，在全国范围内实现了基本养老保险制度的统一，统一了企业缴费比例、个人账户规模和计发办法、统筹基金的支付项目，为实现全国统筹搭建了制度平台。随着“金保工程”的实施，养老保险实现了全国联网，全国集中的养老保险中央数据库也已建立，实现全国统筹的技术条件基本具备。下一步实行全国统筹亟须做的工作主要是：首先要对养老保险基金实行全额预算管理，不留缺口，不能层层递推下延资金责任，在预算执行环节追求完整性：即实行全程预算监督，即使执行中有因情调整，也要履行报批和下达程序，并纳入全额管理。其次是养老保险实现集中管理取代分散管理、用垂直管理取代属地管理。养老保险经办机构要在全国范围内实行垂直管理，国家层面建立一个管理中心，各省设立派出机构，不受地方政府管辖。最后，全国统筹的基础养老金要在现有养老金水平不降低的前提下，实行统一政策、统一管理、统一费率、统一支付比例，但具体支付额要体现地区间经济发展和生活水平的差异。据测算，基础养老金全国统筹，可以使全国企业和职工个人总和平均费率比现行实际费率低1个百分点。
当然，养老保险制度的科学发展还需要很多配套的政策措施，诸如，应当建立专业的社会保险监督机构，及时全面地将养老保险制度的运行情况公开化，并切实实行问责制；让承担缴费义务的直接责任主体——劳资双方及其代表组织工会和雇主组织参与养老保险事务的监督管理；加强养老保险的法制化建设；加强养老保险基金的投资运营，等等，限于篇幅不作详细阐述。所有这些，都将有利于养老保险制度的健康持续发展。
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