从受教育平等权角度看中高考加分规定——以“深圳金融高管子女中考加分规定”为例，本文主要内容关键词为：加分论文,为例论文,深圳论文,高管论文,受教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年4月，多家媒体报道了深圳市关于金融高管子女中考加分的规定。深圳市教育局制定的《关于深圳市2008年高中阶段学校招生考试工作的意见》中规定：“对于深圳金融界高层的子女，加10分投档录取。”这项加分规定源于深圳市2003年出台的《关于扶植金融业发展的有关文件规定》，其中规定：“为了扶持金融业发展、引进和留住人才，对金融高管人才的子女就学给予照顾”。4月23日，教育部有关负责人明确表示，深圳市对金融高管子女中考加分的做法，有违教育公平和国家现行教育政策，已责成深圳市予以调查和纠正。
近年来，有关中高考加分规定的合理性问题引起了全社会的广泛争议，深圳市教育局的这项加分规定正是其中一例。这些争议涉及的焦点虽然各不相同，但都涉及了一个核心问题——加分规定所依据的分类标准是否侵犯了公民依法享有的受教育平等权。解决这一问题的难点在于如何提供一种行之有效的司法审查标准。通过分析“深圳金融高管子女中考加分规定”中所涉及的受教育平等权问题，笔者认为这项规定违背了国际人权法中的“非歧视原则”，属于不合理的差别对待，并提出应该对特惠性加分规定适用严格审查标准。
一、受教育平等权的相关规定
1、国际人权文件中规定的受教育平等权。
1946年国际教育局第九届大会上，“中等教育入学机会均等”被列入议程，这是最早的世界性的受教育平等权规定。1948年《世界人权宣言》明确将受教育权确立为一项基本人权，为受教育平等权的确立提供了国际法依据。1960年，联合国教科文组织召开的第十一届会议上通过了两个关于受教育平等权的联合国文件——《取缔教育歧视公约》和《反对教育歧视建议》。1966年，联合国通过了《经济、社会和文化权利国际公约》，在规定受教育权利的条款第十三条、第十四条中贯彻了反对教育歧视的原则。1990年联合国召开的世界全民教育大会通过了《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》，该宣言第三条重申了反对教育歧视。
非歧视原则是人权类国际公约共同确定的原则，违背非歧视原则的做法都是被明确禁止的。作为国际人权法上一项具有可诉性的权利，受教育平等权的审查标准是是否构成歧视。根据《取缔教育歧视公约》，“歧视”是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。“深圳金融高管子女中考加分规定”正是基于社会出身而给予金融高管子女的特惠，因此构成了对其他考生的歧视。
国际人权条约和公约还规定，以下做法构成歧视：①禁止任何人或任何一群人接受任何种类或任何级别的教育；②限制任何人或任何一群人只能接受低标准的教育；③对某些人或某群人设立或维持分开的教育制度或学校；④对任何人或任何一群人加以违反人类尊严的条件。①在深圳这样的经济发达地区，中考的竞争并不在于能否获得高中教育的资格，而在于能否获得高标准的高中教育的资格。这种情况下，金融高管子女因获得加分而享有了高标准的高中教育，必然对其他考生获得同样标准的高中教育造成限制。因此，这种加分规定属于应予禁止的歧视性规定。
2、我国宪法文本中规定的受教育平等权。
除具有人权属性之外，受教育平等权也具有公民权的属性。《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”平等权是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，它对于宪法所规定的权利都有规范意义，受教育权当然也在平等权的涵盖之下。宪法平等权与受教育权的结合产生了一个重要的权利——受教育平等权。受教育平等权包括受教育机会的平等和受教育待遇的平等，而前者又包括入学机会的平等和升学机会的平等，后者则包括物质待遇的平等和精神待遇的平等。同时，受教育权平等不仅包括形式意义上的平等，而且包括实质意义上的平等。②
3、我国法律所维护的“平等的受教育机会”。
《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”该法第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。学校和有关行政部门应当按照国家相关规定保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。”由此可见，我国法律维护的是“平等的受教育机会”，它是公民享有受教育权利的一项重要原则。“维护和保障在受教育机会面前的公民平等，既是法律要求权利行使者必须承担的责任，又是法律赋予公民的一项可以主张和行使的基本权利。”③托尔斯顿·胡森把教育平等分为教育起点的平等、教育过程的平等和教育结果的平等。他认为平等就是能够使每个人都可以享受入学接受政府办学的教育的机会，可以对每个人进行教育从而使得学业成功的机会更加平等。他同时也指出了真正的平等是每个人都有相同的机会受到不同对待的教育。④可见，受教育机会平等体现着公民受教育权利的平等。
受教育机会平等包括形式平等与实质平等两个方面，其中形式平等是受教育机会平等的初级要求，保障形式平等是我国现阶段实现受教育机会平等的现实目标。机会平等包括平等起点和平等利用两个方面。其中，平等起点的机会平等，是指应该给每个人提供同样的机会，最大可能地给予每个人公平的起点，以平等地发挥个人的潜力。平等利用的机会平等，是指为具有相同或不同能力的人提供没有歧视的平等利用的机会。⑤
由此可见，维护公民的升学机会的平等是我国法律保护的受教育机会平等的重要内容。教育考试制度以分数面前人人平等的方式为公民提供了不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等的平等的升学机会。由于我国现阶段社会政治、经济和文化的发展水平还较低，保障公民在分数面前人人平等的形式平等仍然是我国实现公民受教育机会平等的主要手段。因此，在制定有关考试的政策时要严格遵循分数面前人人平等的考试原则，以确保公民的平等的受教育机会。
二、受教育平等权保护中差别对待的审查标准
正如柏拉图所言：“对一切人的不加区别的平等就等于不平等。”⑥国际人权法上的非歧视原则以及宪法所追求的平等不是无视个人差别的绝对平等，而是承认个人之间存在着差别的相对平等。因此，合理的差别对待一般是允许存在的。在实践中要通过一定程度的差别对待来实现受教育机会的实质平等。教育考试以分数面前人人平等的形式上的公平，保障了受教育者在接受教育的起点处的形式上的机会平等。但任何事物都不可能是完美无缺的，教育考试制度还需要不断完善。设计中高考加分政策的初衷正是为了消除过于僵硬的“唯分数论”的弊端，对考生采取合理的差别对待的方式，以实现更大程度上的招生公平。“从根本上说，平等保护法律主要是制定出法律分类的司法审查的标准。”⑦那么，中高考加分规定中差别对待的司法审查标准应如何确定呢？宪政国家的一个基本共识是，政府或其它行使公权力的单位不能任意地区分公民中的不同人群，在没有理由的情况下对他们规定不同的权利和义务。这是美国联邦宪法第十四条修正案的“平等保护”的基本要求，也是中国《宪法》第三十三条的题中之意。⑧毋庸置疑，我们同样也不会认可在我国的中高考加分规定中根据某些与教育不相关的因素实行的任意歧视。因此，笔者认为，可以借鉴美国最高法院在平等权保护方面三种不同“层次”的审查标准来检验中高考加分规定中差别对待的合理性这个复杂的问题。
美国联邦宪法第十四条修正案明确规定了平等法律保护条款。当州制定的法律被指控违反平等法律保护条款时，最高法院会在三种不同的“层次”中选择一种进行审查。最低层次的审查标准是传统的理性基础。按照这一标准，“州政府的行为只要是理性基础，而不是具有引人生厌的歧视性，就不为违反宪法。”⑨这里，宪法所禁止的是在法律上的分类与适当的政府目的之间不具有任何联系的不合理分类。此标准适用于衡量那些侵犯商业、工业和侵犯一般法律所规定的公共福利的分配以及侵犯社会保险利益的立法是否符合宪法。只要立法者的分类和法律目的之间有某种可能的联系，就可以达到这一层次的标准。中间层次审查标准强调法律必须服务于“各种重要的政府目标，并且必须与这些政府目标的实现具有实质性联系。”⑩当一项法律既没有涉及疑问分类，也没有限制公民的基本权利时，即可运用这种中间层次的检验。这个标准要求法律分类和其目的之间有实质性的联系。一般地说，中间层次的检验适用于调整冷遇分类的法律，如以性别、身份、国籍为分类标准的时候，或法院认为其他可以适用这个标准的时候。除以上两种标准外，还有一种最高层次的审查标准或严格审查标准。该标准要求州政府必须说明存在“一种迫切的政府利益”，并须说明“采取这些措施是为了实现预定目的，即对于所有涉及公民基本权利施加最可能少的限制”。(11)法院可以考虑立法者所采纳的方案是否紧密适合于预定的目的，立法者是否还可以选择更适当的、更少影响个人利益的方案。这种审查标准只是在确定法律是否侵犯了公民基本权利或涉及疑问分类时才予以适用。在确定哪些团体属于疑问分类因而属于特别保护的类别时，其传统的标准是：“具有唯因出生事故所致的永久性特征的阶级；或者具有缺陷或残疾，在历史上受过不公正待遇，以及在政治上无权，因而要求特别保护以免受多数人政治活动之侵犯的阶级。”(12)另外，在审查美国高等教育积极作为(Affirmative Action)所涉及的纠纷案件中，联邦最高法院进一步明确了严格审查标准。最高法院在格拉茨案和格鲁特案中提出，大学要确保“所选择的手段能够严密配合于令人务必信服的迫切目标，以使分类的动机几乎或者完全没有可能演变为种族偏见或模式”，并提出了五项具体的审查标准，即竞争性审核、具体化考虑、种族中立选择、非过度负担原则以及有限时效原则。其中，竞争性审核标准指大学应当确保每位符合条件的申请人能够充分地相互竞争，不能为特定的种族或民族群体成员建立配额制，也不能将其置于独立的、与其他族群隔离的录取程序之中。(13)
通过考试成绩进行区分和选拔，对抗以身份、财产等不相关因素为区分原则的歧视性的差别对待，是一种完全以学生学习相关因素为择优标准的差别对待。(14)然而，深圳市教育局的加分规定所依据的是学生的家长身份这种不相关的分类标准，因此构成了一种疑问分类，应该适用严格审查标准。我们姑且不论深圳市给金融高管子女中考加分是否是为了“一种迫切的政府利益”。按照严格审查标准，政府采取的措施对于公民基本权利施加的限制要最可能少。由以上分析可知，深圳金融高管子女中考加分的规定明显限制了其他考生平等的受教育机会，构成了不合理的差别对待。给金融高管子女10分的加分之后，其他考生将无法与之进行公平且充分的相互竞争，这将破坏中考的公平性。因此，这种依据考生家长身份的分类动机构成了对其他考生的歧视，不符合上述严格审查标准之中的竞争性审查的要求。另外，按照严格审查标准，法院可以审查立法者是否还可以选择更适当的、更少影响个人利益的分类标准。深圳市宣称为金融高管子女中考加分的目的是为了扶持金融业发展、引进和留住人才。但是，“中考加分”这一手段对于达到这种目的来讲并不是惟一的，也不是必要的，其实还有其他多种更为适当的手段可以选择，如可以适当提高他们本人的工资待遇、给他们更好的福利等。因此，根据严格审查标准，这种规定造成了对不同考生的不合理差别对待。
目前，我国其他地方也存在与深圳市这种加分规定类似的做法。比如，福建漳州规定纳税大户子女中考可加分录取。除了中考加分政策之外，高考招生政策中也存在依据家长身份给其子女优惠的规定。比如，黑龙江规定凡在该省工作的省级以上优秀专家和获得博士学位人员的子女在该省参加高考的，省内志愿学校录取分数线下照顾20分投档。在我国现阶段，优质的中等及高等教育仍然是一种稀缺资源，中等及高等教育还存在着不同地区之间以及相同地区内不同学校之间的不平衡。中考及高考作为竞争优质教育资源的选拔机制，其公平性正受到社会各方愈来愈多的关注。公民享有平等的受教育的权利，要对某些群体给予合理差别对待，主导原则应该是“损有余而补不足”。合理的差别对待本应该是弥补社会弱势群体由于自然因素而产生的在获得平等的受教育机会方面的不足。这种依据考生父母身份的差别对待违背了权利保障向弱者倾斜的原则，实质上是给予社会优势地位群体的一种特惠。这类群体本已享有了相对优越的条件，没有理由再让公共资源为之倾斜。西塞罗曾经说过，“让我们记住，公正的原则必须贯彻到社会的最底层。”公共资源一旦向强势群体集中，就必然损害其他群体、特别是弱势群体的利益。这种针对社会优势群体子女的特惠性加分规定违反了国际人权法上的非歧视原则，构成了对其他群体的歧视性对待。另外，参照美国最高法院在平等权保护方面的三种“层次”的审查标准，由于这种针对社会优势群体子女的特惠性加分规定涉及到对考生的疑问分类，因此对这种行政性立法应该适用严格审查标准。显然，地方政府要实现吸引人才、发展经济的目的，完全可以直接对当地急需的人才本人加薪或提供福利，给其子女中高考加分不是“更适当的、更少影响个人利益的标准”。所以，应该严格禁止这种针对社会优势群体子女的特惠性加分规定。
三、结语
受教育平等权是基本人权，也是我国宪法保障的重要权利。非歧视原则是国际人权文件确立的国家在受教育权保障方面的“最低核心义务”。(15)作为主要国际人权文件的缔约国，我国需要在教育立法中首先落实保障受教育平等机会的非歧视原则，禁止各种违反受教育公平的歧视性加分规定，尤其需要禁止针对社会优势群体子女的特惠性加分规定。
鉴于此，笔者建议通过以下措施规范中高考加分政策：第一，尽快出台《考试法》，制定有关中高考加分的专门规定。第二，增加规章制定过程中的民主参与。根据《规章制定程序条例》第十四条、第十五条内容，规章起草应深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。知情权是平等受教育机会实现的基础，机会平等，首先是机会公开。中考及高考加分关系到广大学生和家长的切身利益。因此，有关中高考加分的规定必须向社会公布，以保证学生及其家长的知情权。同时，要采取各种措施为学生代表和家长代表提供表达意见的机会。第三，严格规章的制定程序。目前，中高考中的加分规定尚处于缺乏社会公众统一认可的加分对象的失范局面，具体表现为在不同时期和不同地区出台的中高考加分政策随意性较大，损害了中高考的公平性。因此，必须用规范的程序严格控制中高考加分政策的制定过程。有关中高考加分的省级规定和高校规定原则上不得超出教育部规定的范围。各省或高校如有特殊的需要，可以增加某些确实需要增加的照顾项目，但必须报教育部备案，经过核准并备案之后才可以向社会公布，确保中高考加分规定出台的程序合法。第四，制定加分规定时，要始终贯彻非歧视原则。对不同类型加分规定的合宪性适用相应的审查标准。对特惠性加分规定适用严格审查标准，取消针对社会优势群体子女的特惠性加分规定。全面清理和规范中考和高考招生中随意加分的违规做法。逐步确立一个中高考加分的统一标准，这个标准应该以保护弱势群体、维护社会正义或符合社会公共利益为原则。
总之，在目前的竞争稀缺教育资源的各种方法中，考试是一种被多数人认可的相对公平的有效方法，但不合理的加分规定正在侵蚀其中的公平。因此，必须采取有效措施遏制各种不公平的加分规定，保障公民的平等的受教育机会。□
注释：
①《取缔教育歧视公约》第1条.
②曲相霏.析受教育权平等[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2003(5).
③⑤(14)秦惠民.平等的受教育机会——解读一个重要的教育法原则[A].劳凯声主编.中国教育法制评论[C].北京：教育科学出版社，2004.2、8、16～17.
④张人杰.胡森论均等不相容性[J].外国教育资料，1989(3).
⑥[古希腊]柏拉图.法律篇[M].张智仁、何勤华译.上海：上海人民出版社，2001.168.
⑦[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯.美国宪法概论[M].刘瑞祥等译.北京：中国社会科学出版社，1995.153.
⑧张千帆.歧视还是纠偏——高考录取分数线差别的合宪性检验[J].华东政法学院学报，2006(2).
⑨⑩(11)(12)[美]卡尔威因、帕尔德森.美国宪法释义[M].徐卫东、吴新平译.北京：华夏出版社，1989.280、281.
(13)申素平、王俊.美国高等教育积极行动纠纷的司法审查与启示[J].中国高教研究，2007(9).
(15)Right to Education-Scope and Implementation:General Comment 13 on the Right to Education (Article 13 of the International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights) [DB/OL].http://portal.unesco.org/education/en/files,2008-6.