完善我国会计监督体制的对策建议，本文主要内容关键词为：对策论文,体制论文,会计论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国处在发展社会主义市场经济体制的初级阶段，又处在经济全球化的发展大潮中在此经济背景下，完善我国的会计监督体制，既要考虑向国际惯例靠拢的需要，又要兼顾我国的现实国情，改革的大思路应该是注重现实，平稳过度，兼顾长远。为此，提出关于完善我国企业会计监督机制的过度性近期对策，供决策部门参考。
在法律框架内对企业会计监督权责的划分进行重新整合
目前我国会计监督所依的“法”，有部分不适之处。因此，对我国会计监督体制的完善，必然要立法或修法先行。
首先，应根据十六大关于国有资产管理体制改革精神，尽快修改宪法和审计法，解决审计署负责的对国有企业会计的审计与目前财政部负责的对国有企业的会计监督职能重复问题。从我国构建市场经济体制的整体改革思路看，纯国有企业的数量将会逐步减少，而国家公共财政的职能将会逐步强化，国家审计部门将来的工作重点应该是对政府预算执行情况和执行效果的审计。可以预见，以后国家审计部门在这方面的工作任务会越来越重。为了保障国家审计部门有更多的精力搞好政府预算审计，强化对政府预算审计的工作力度，有必要将其目前负责的对国有企业的具体审计监督职能委托给财政部门的监督检查机构。这主要基于如下考虑：一是有利于切实贯彻会计法，使财政部门能够切实、完整地负责起对全国会计工作的领导职责；二是国家已有规定国有企业每年要接受注册会计师的年度审计，并且财政部门的监督检查机构也对国有企业会计行为的合法与合规性进行会计监督，从审计监督内容上看，国家审计部门对国有企业的审计工作与此重复，既浪费资源，加大了监督成本，也无此必要；三是改革开放以来，财政部一直致力于适应我国经济发展需要和经济全球化发展需要的会计监督体制的改革探索，已积累了一定的经验，是目前最合适集中会计监督事权的政府职能部门；四是对会计监督事权的统一，有利于将来会计监督体制的进一步改革。
其次，要对现行的税务、银行、保险、证券、工商等行业的有关法律法规与会计法律、法规进行对比分析，从法律上统一会计监督权，将会计的监督权完整地授权给财政部门。唯有如此，才能系统地从法律意义上彻底界定清楚国家对会计的监督权的授权部门，授权清楚，责任也随之清楚。为此，要在有关经济法律中全面、系统地澄清政府各职能部门的主要工作职责和辅助工作职责，让政府各职能部门真正清楚自己的主要工作职责和辅助工作职责，使之将自己应该负责的工作真正有效地负责起来。职能清楚，部门间就无法在工作中彼此推诿责任，也会消除部门间对同一监督内容的相互争权现象，更有利于公众评价政府管理部门的工作效果和工作效率。就会计监督而言，税务、银行、证券、保险、工商等部门的辅助工作职责是为会计监督创造和培育良好的市场环境，保障会计原始凭证的真实性，防止直至杜绝我国经济生活中存在的与会计造假至为相关而通过单纯的会计监督又无法治理的假发票、假税票、假印章、假证券交易记录、假保单、假金融资信证明等问题。
改善我国现行政府官员的政绩考核机制
为了解决我国会计监督难以充分发挥作用的体制性制约因素，应该从根本上改革我国党政官员政绩考核机制，要淡化对地区经济发展速度的考核，加重对官员任期内地区综合发展能力（如环保水平、教育水平、科技发展水平、医疗卫生水平等）的提高度、人民生活水平和生活质量的提高以及人民的满意程度等指标在内的考核比重，从官员业绩考核制度上根除地方党政官员推动会计造假的制度诱因。
逐步完善对会计人员的管理办法
1.参考国际惯例中对会计职业人士专业实践年限和专业能力的注重，着手制定评价会计人员专业能力的管理办法，当务之急是要建立高级会计人员专业能力评认框架。改革目前的唯一以考试成绩确定高级以下会计技术职称和注册会计师资格的管理办法，采取以考试成绩与专业工作年限相结合的办法认定会计专业技术职称和授予注册会计师资格。
2.改革和完善会计证书和会计技术职称管理制度。我国目前的会计证书和会计技术职称管理办法在一定程度上体现了不适应国际化发展趋势的强行政管理色彩。从世界发达国家看，没有一个国家的政府具体控制并组织会计证书和会计技术职称考试。存在会计证书考试的国家，也都是由民间发起并组织考试，政府不干涉也不参与这种考试。企业是否对这种证书认同，政府更不干预，完全由企业自己决定。而我国国有及国有控股企业的会计人员上岗必须具备会计证书，其会计领导岗位的人员必须具有国家规定的会计专业技术职称，证书考试从辅导教材到试卷、判卷，颁发证书由财政部一管到底。职称考试与认定由财政部、人事部两家分管，前者负责会计专业知识与技能考试，后者负责职称英语及计算机能力考试，通过了两家组织的考试后方可获得参与相应职称的评任资格，而是否被认定为初级、中级或高级会计技术职称，还得由单位说了算。更为不合理的是，对高级会计技术职称的认定，财政部和人事部对各地区、各单位还有名额限制。应该说对证书及会计职称的这种管理方式为强行提高我国会计人员和会计主管人员的专业素质起到过重要作用，但目前看来已无必要。一是浪费社会资源。按现行规定，具备会计专业中专以上学历的个人，不需考试即可直接拿到会计证，要考会计证的人只是不具备会计专业中专以上学历的人。与此矛盾的是，在大中专院校每年扩招的形势下，我国全国会计专业的毕业生总量3年前就已供过于求，设置会计证的本意是要提高会计上岗人员的专业素养，但要考会计证的人员却占着不需考会计证的人的岗位，这是社会人力资源的一大浪费；二是职称制度本身就不适合市场经济的发展需要。我国现行的各种职称认为办法本身就是后计划经济时代政府各部门相互争夺部门利益的产物，随着我国市场经济体制的完善、政府机构改革和事业单位改革的深入，大锅饭主义式的职称分配制度必将消亡，取而代之的将是职务和岗位分配制度，会计职称也不例外。三是在外资企业中，对于会计证和会计职称制度的执行，国内规定已被国际惯例所折服。目前很多外商独资企业的会计和会计主管人员没有国家规定的会计技术职称和会计证，而只有注册会计师资格，对此现象财政和人事部门也没办法。在默认人家做法的同时，等于承认了会计证书与职称管理办法的不合理。现在强调内外资待遇统一，那么在对会计的管理待遇方面是否也要统一？如果统一于国际惯例，则目前的办法就要废除；如果强行统一于国内做法，则要违背国际惯例，影响外资发展。
为适应国际化发展的需要，当务之急是修改会计法第38条，允许以注册会计师资格取代会计师资格和会计从业资格，以统一内外企业的会计岗位准入待遇。同时，财政部、人事部应将对会计证和会计耶（称的管理职能分离出去，先将之托管给几个事业单位，让他们在相互竞争中从事对会计证和会计职称的管理，并允许企业可以有选择地认可这几个事业单位中的一家或几家颁发的会计证和会计职称证书，而财政部则专门负责会计人员管理的长远规划和对这几个事业单位工作活动的监督管理。待时机成熟后，再修改会计法，取消对单位聘用各类会计人员的资格准入限制，将对会计人员的选择权完全放给单位，国家不再参与对会计人员的具体管理事务。
进一步完善我国注册会计师管理体制
1.对自律性管理职能和行政管理职能作如下划分由政府行使的行政管理职能有9项，其中保留现行规定的有5项，即：对注册会计师协会进行监督、指导；对注册会计师协会制定的章程进行备案审查；审批会计师事务所；对违法违规的会计师事务所实施行政处罚；办理行政复议、应诉案件。新增加及进一步修改、完善的职责有4项，即：制定注册会计师行业法规制度；审批注册会计师执业资格；对注册会计师、会计师事务所的执业行为进行监督、检查；对注册会计师协会制定的执业规则等制度进行备案审查。
由注册会计师协会行使的行业自律管理职责有11项，其中保留现行规定的有4项，即：制定注册会计师协会章程；检查注册会计师、会计师事务所的执业质量；维护注册会计师的合法权益。新增加和进一步修订、完善的职责有6项，即：制定注册会计师职业道德规范和惩戒制度；组织注册会计师职业教育、继续教育；开展行业内外交流；调解注册会计师执业中发生的纠纷并为其提供法律援助；对违法违规的注册会计师给予惩戒；制定注册会计师执业规则。
通过法律授权由注册会计师协会行使的行政职能有：组织实施注册会计师全国统一考试。
2.政府与注协的关系。在注册会计师行业管理体制中，政府与注协所承担的具体职能不同，代表的利益不同，管理的出发点也不同，但在根本利益上是一致的，即在保证社会公共利益的前提下，促进注册会计师行业的健康发展。因此，在政府和注协的关系上，两者作为独立的管理主体，既有相互制约的一面，也有相互合作的一面。由于社会公共利益和规范的市场秩序是基础，在两者的关系中政府应处于主导地位。在体制设计上提出如下建议：
(1)注协制定的章程及行业规则应报政府部门备案。
(2)政府主持起草、制定行业重要法律法规时要充分征求注协和广大注册会计师、会计师事务所的意见；同样，注协在制定行业规则时也要充分征求政府部门的意见。
(3)政府派人参加注协理事会，代表政府参与行业的重大决策。
(4)行业的重大事项须由注协报政府部门备案。
(5)注协应定期向政府报告工作。
(6)注协作为行业利益的代表向政府反映行业的呼声，认为政府做出的决定（包括抽象行政行为和具体行政行为）影响行业利益或侵害行业利益时向政府交涉，包括申请行政复议或提起行政诉讼。
3.财政部门行使行政职能方式的具体建议。随着财政改革的不断深入，注册会计师行业对企业的审计已成为财政管理的一项必不可少的基础性工作。因此，财政部门应对注册会计师行业管理工作予以充分的重视，切实承担起法律赋予的行政管理职能。为此，在行政管理职能的具体实施方面提出一些具体意见。
(1)由财政部及省级财政部门负责对注册会计师行业实施行政管理，基本思路是：财政部负责注册会计师行业的宏观管理，省级财政部门负责具体实施；省级财政部门在管理中认为确有必要的，可以委托省以下财政部门实施。
(2)财政部对省级财政部门进行业务指导，对省级财政部门的不当行为可以责令改正，或通过行政复议予以纠正。
(3)财政部门应成立专门的机构负责行政管理职能。
根据目前财政部门机构设置的现状和充分发挥财政部门行政职能的发展方向，在机构设置和职责划分上分两步走比较可行。
第一步：将注册会计师行业管理的行政职能分解到相近的职能机构，如由会计部门负责对协会进行监督、指导，审批会计师事务所和注册会计师执业资格；由监督检查部门负责对注册会计师和会计师事务所的执业行为进行监督、检查并对违法、违规行为进行行政处罚；由法制部门对协会制定的章程进行为备案审查，制定注册会计师行业业规制度，对协会制定的执业规则等制度进行备案审查，办理行政复议、应该案件。
第二步：成立一个新的职能机构，集中行使注册会计师行业管理的行政职能。
4.对注协体制的建议
(1)中注协与地方协会的关系。按照现行注册会计师法和中国注册会计师协会章程的规定，中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织，省级协会是注册会计师的地方组织。中国注册会计师协会的章程由全国会员代表大会制定，并报国务院财政部门备案；省级协会的章程由省级会员代表大会制定，并报省级财政部门备案。因此，理论上讲，中注协与地方注协并没有直接隶属关系，但由于长期以来各级注协一直承担了大量的行政管理职能，以此为基础在事实上形成了中注协与地方注协的上下级隶属关系。但当注协成为完全独立的行业自律性组织，不再行使行政管理职能后，原来靠行政职能形成的隶属关系的基础不复存在，目前全国统一的注册会计师协会系统就有瓦解的危险。这样可能会出现一系列的问题，如全国统一政策的贯彻实施问题、地方保护主义的问题、注册会计师只加入地方协会不加入中注协、中西部欠发达地区由于经费问题可能难以运转等。
虽然目前全国统一的注协系统是依靠行政职能维系的，但从运行的效果看，这种全国统一的体制是符合中国实际的。因此，我国的注册会计师协会仍然应当是一个全国统一的系统，中注协为注协的中央组织，地方协会为注协的地方组织，中注协对地方协会实行垂直管理，这样有利于摆脱地方政府不合理的干预和地方保护主义，有利于行业统一政策，统一管理，有利于行业统一大市场的形成，有利于提高监管工作效率。
(2)地方注协的设置。关于地方注协的设置问题，应当考虑以下几个因素：一是我国的行政区划。我国的行政区划是行政权力行使范围的标准，由于注册会计师行政管理是以行政区划为基础的，且绝大部分管理职能集中在省级财政部门，因此，为了与行政管理相衔接，地方注协的设置也应以行政区划为基础。对于中西部欠发达地区的地方注协，中注协应当在工作、经费等方面予以支持。二是注册会计师的数量。注协是为广大注册会计师服务的，为了提高工作效率，方便注册会计师，在注册会计师相对集中、经济比较发达的地区，可以根据当地注册会计师的要求建立注协或作为省级注协的派出机构。
(3)注协理事会的组成。注协成为完全独立的行业自律性组织后，为了使注协真正成为由注册会计师组成的社会团体，注协的决策机构——理事会应是宏观政策的贯彻实施，促进经济欠发达地区注册会计师行业的发展，保护中小会计师事务所、非执业会员等的利益的多元化组织。
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