“九五”期间上海财税工作展望，本文主要内容关键词为：财税论文,上海论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“八五”期间，上海财政税务部门在市委、市府的领导下，从理论和实践上进行了三次重大的探索和改革：
——1992年4月，提出了以搞活微观经济， 促进经济发展为特征的财政“双十条”政策。
——1992年10月，在全国率先提出了重塑财政职能，建立以公共财政为主体，参与宏观调控，支持经济建设的“一体两翼”的财政模式。
——1993年10月至1994年上半年，较早较完整地提出了以财税改革为中心，以建立和完善分税制为主体的财力分配新思路。
这三次财税理论和实践上的解放思想，有力地支持了微观经济的放开搞活，较成功地加快了中观经济发展，为政府参与宏观经济调控提供了充裕的财力。
“八五”期间上海财税的运行特征
概括“八五”期间，上海财税工作的发展轨迹，具有以下主要特征：
1.“三、二、一”产业政策的有效调整，财政收入呈明显的相应变化的特征。随着本市“三、二、一”产业政策的快速推进，来自第一产业的财政收入基本稳定，略有增长，但所占比重很小；来自第二产业的财政收入总体呈波浪式缓慢增长，1994年增长较快，保持了较大的比重，但呈下降趋势；来自第三产业的财政收入呈快速增长趋势，所占比重不断提高。
全市财政收入产业结构情况表
单位：亿元
合计 第一产业 第二产业 第三产业
1990年
170.0
0.85 127.54 41.61
比重%100.0
0.50 75.00 24.50
1995年
400.0
5.00 195.00200.00
比重%100.0
1.20 48.80 50.00
2.全市国内生产总值的强劲增长，为上海财政收入提供了丰裕的基础财源。上海正在成为世界经济增长率最高、经济最富有活力的地区之一，每年的经济增长率在14%左右，大大高于西欧、日本等发达国家每年2%的增长速度。这是在继续提高有效需求、 产业结构进一步调整下产生的，这是上海财政收入进一步提高的基础。
3.吸引外资投入，涉外税收迅速增长的特征。加速对外开放，使上海以往主要依靠国内资源和市场的单向经济循环转向主要利用国内外两种资源和两个市场的双向循环，这是近几年上海经济和财政的明显特征，仅1994年上海就新批外资项目3802年，协议吸收外资100.3 亿美元，使上海的经济结构和财政收入来源都发生了深刻的变化。
涉外税收增长情况表
单位：亿元
1990年
1991年
1992年
1993年1994年
1995年
(预计)
涉外 6.03 9.88 16.5436.60 67.50 83.00
增长%
100.0063.80 67.40
121.30 84.40 22.96
4.新的支柱产业正在形成，来自国有工业企业的财源焕发生机的特征。汽车制造、冶金、电气、石化和电子等行业的快速向前推进，形成了第二产业财源的新增长点。
六大支柱产业财政收入占地方财政收入比重表单位：亿元
1992年
1993年
1994年
六大支柱产业收入 47.4965.7084.92
地方财政收入 175.53
185.56
242.34
比重% 27.1035.4035.00
5.随着社会主义市场经济的发展，财政已形成公共性的特征。在整个财政支出中表现出十分明显的公共性特征，财政资金的绝大部分用于公共性开支。
1992年～1994年预算支出结构情况表
单位：亿元
1992年
1993年 1994年
全年预算支出 92.2125.8
197.0
经常性支出64.6 85.3
141.3
建设性支出27.6 40.555.7
6.浦东高起点的开发开放，财政收入初露锋芒的特征。随着浦东新区对外开放的进一步扩大，各类市场兴盛活跃，以外向型经济为主体的功能开发进入快车道，这也为浦东新区提供了新的税源。1994年，浦东新区的财政收入为24.04亿元，比上年增长124.69%。其中区级收入13.68亿元，市级收入2.85亿元，中央级收入7.5亿元，分别比上年增长了221.41%、107.06%、48.18%。
7.上海财政收入增幅领先的特征。上海财政收入每年平均递增14～16%，收入平均增长速度超过全国平均增长速度，上海市财政收入占全国财政收入比重从1990年的5.1%增至1994年的7.5%。
8.个人所得税的增长和增收面呈倍数扩张的特征。1995年预计可完成14亿元，比1994年增长84%，比1991年2.25亿元增长5.2倍， 占地方税收比重逐渐提高，1995年预计占6.5%，比1994年4.2%提高2.3 个百分点，比1991年0.9%提高5.6个百分点。根据目前每年增长20%推算，预计到2000年将达35亿元，成为地方财政收入的重要来源之一。
发展过程中的难点与问题
1.上海基础设施高强度的投入需求，与可供资金不足之间的矛盾。上海随着“三个中心、一个龙头”地位的逐步确立，城市建设快速发展。近几年，上海用大量的财力、物力、人力投入到重大公共设施建设，使上海的面貌一年一个样、三年大变样。但是，尽管这几年财政收入增长很快，然而政府所得占国民生产总值的比重却逐年下降。为了保证必要的公共性开支，政府继续高强度投入建设性开支的可能性在近期将面临可供资金不足的严峻局面。
2.传统的计划经济体制与思维从某种意义上讲，还束缚着进一步推进财税改革的思路与举措。预算安排中，财政性统收统支的情况还没有根本解决，事业单位除医疗保险改革外，基本上还是统收统支的模式，这些问题不解决，财税改革的深化很难迈出大的步伐。
3.国有工业企业的经济效益虽有提高，但全面提高上海经济运行质量的任务仍很艰巨。从整体来看，随着本市经济结构的战略性调整，六大支柱产业的迅速崛起，上海国有工业企业的整体经济效益正在稳步提高。“八五”期间，国有工业企业提供税利，比“七五”期间有所增长。但是也应该看到，目前上海许多传统工业经济效益不佳，仍有相当数量的亏损企业，这又从另一侧面表明，“九五”期间上海提高国有工业企业经济效益的任务仍很艰巨。
4.“九五”期间，上海进入外债还债高峰期。由于政府转贷项目的投资效益不显著，加上地方举借内外债的收入不纳入预算管理，而债务的清偿却最终直接或间接地要由财政来负担，上海财政在资金运作过程中，将面临更加艰难的挑战。
5.财政支出固定性与财政收入不稳定性之间的矛盾。收入增长主要靠发展规模，而不是靠效益；第三产业收入起伏较大；地方税比重较小，如果经济上遇到风波，抗震能力较低。
6.社会主义市场经济需要公平均等的经济环境与现行财税体制不能充分适应之间的矛盾。区县之间的财力悬殊，条块之间的财权与事权不均等的矛盾；现行征管办法容易造成优惠政策的竞争等等。
7.国有企业的财政亏损补贴居高不下。
“九五”目标的立足点和基本思路
1.关于收入增长的速度问题。“九五”期间，上海财税的发展究竟应该采取高速、中速还是低速，这是一个制约上海财政收支规模的重大问题，也是决定“九五”财税目标的重要依据。由于财税体制的变化，增值税税基的相对缩小，股票债券、营业税税源的明显萎缩等诸多因素，使财政收入同GDP的弹性系数虽呈正相关， 但“九五”期间的财政收入不可能快速提高。由于“八五”期间高强度的投入，社会发展需求的支出刚性，加上分税制财政体制可能有所调整，采取低速也是不可行的。为了使财政收入同全市的经济发展相适应，我们认为，收入增长保持稳健、有效的中速最为适宜。因此，“九五”期间全市财政收入总体目标是与GDP保持同步，力争通过各方面的努力，略高于GDP1～2个百分点。从全市的经济社会发展的需求以及中央财政体制、税收体制可能发生变化的战略高度着眼，财政收入的比例应处于一个比较合适的临界点。
2.关于国家同企业的分配关系问题。上海应该在统一税法、严肃法纪的前提下，采取多种措施，走低税负、广税基的道路。提出这个看法的理由：其一，上海企业的积累水平历来比较高，上缴任务重，更新速度慢，资本有机构成比较低，需要一个继续宽容的外部环境。其二，上海是以加工工业为主体的经济结构，“九五”期间处于产业结构的大调整期，需要建立一个转制储备基金。
3.关于财力分配格局问题。从区县财力的分配格局来看，地方财政有条件的财力应向下移，这是因为区县财力的增强，有利于丰满全市财源；地方税体系的逐步形成，税基的主要基础在区县；区县政府和财税部门关心、管理财政的能力和水平大大提高，当然相关的事权要同步配套改革。
根据上海“九五”经济发展战略的要求，以经济增长预测为基本依据，超前制订培育和开掘财源的措施，统筹安排财力支出，最大限度地满足公共需要。为此，“九五”期间上海财税工作的总体思路是：要适应上海建立“三个中心、一个龙头”的战略要求，在理财方面必须要有新的意识和新的举措：
第一，在保持政府财力增长与经济增长呈同步的基础上，要实施阶段性的跳跃式增长，突破财政收入只能低于经济发展增长的旧模式。
第二，要紧紧抓住政府财力增长的新生点，在构筑社会主义市场体系和调整产业结构的同时，有意识地培育财源，主动发挥财源结构的替代规律的作用。
第三，要突破地方财力完全依托税收来源的观念约束，在保持税收增长的基础上，致力于非税收的财力开拓，特别是要充分利用特大型经济中心城市具有发行地方公债能力的优势，扩大地方政府财力的规模。
第四，要从注重增量分配中实现政府财力增长，转变到从增量分配与存量置换双渠道聚财的轨道上来，充分挖掘国有资产存量所潜在的巨大的财力资源。
第五，要把培育主体税种收入与拓宽众多的地方税种的税源相结合。上海作为中国经济中心地位及国际大都市地位的确立，市场经济充分发展，将导致收入差距、财富转移、新的经济行为等方面发生很大的变化，需要运用税收来进行方方面面的调节，原来许多零星的小税种，将越来越显示其应有的地位和作用，成为政府的新财源。
第六，建立现代化的税收征管体系。要运用电脑等现代化手段，建立税收征管体系；建立全面纳税申报制度，大力发展社会中介机构；组建税务警察、税务法庭，严肃执法，实行“轻税重罚”的税务司法原则，增强国家税收法律的权威性、严肃性，加大执法力度；扩大税收宣传的范围和力度，增强全体公民的纳税意识，逐步形成良好的纳税氛围和纳税习惯。
第七，尽快建立地方税体系。分税制财政体制建立后，尽快着手构建适应上海区域经济特点的地方税体系。“九五”期间，中央政府应赋予地方开辟新税种的权限，地方政府也应加紧准备，研究立法开征社会保障税、财产税、遗产和赠与税等地方性税种的可能性，为增强政府有效调控区域经济的能力提供财力保障。
根据上述总体发展思路，以本市国民生产总值增长为基础，经过科学严密的测算，提出政府财力在“九五”期间的奋斗目标，即争取比“八五”时期翻一番。
实施步骤的构想
为了实现上述总体发展思路，努力完成“九五”期间的财政收入任务，提出“九五”期间上海财税改革的途径和举措设想：
（一）预算管理上，全面实现以公共财政为特征的分配格局。
1.运用财政转移支付办法，不断解决新矛盾。继续探索和完善分税制财政管理体制，继续贯彻“适当集中、兼顾均衡、因素调节、激励区县”的原则，进一步完善各级财政之间的转移支付办法，调整财力分配格局，缓解区、县之间在经济社会发展过程中不平衡的矛盾。
2.按照上海特点，建立“回形”预算。根据《预算法》，政府财政预算应按复式预算的要求编制。为了保证预算编制的完整性，体现政府财政的功能，加强政府对预算的管理，“九五”期间按照《预算法》规定，将本市国有资产经营收益、社会保障收入等纳入各级政府预算管理渠道，同时制订相应的支出预算管理办法，以保证各级预算的收支平衡。
3.加强支出控制，建立支出控制中心。为有效地使用财政资金，合理配置资源，提高资金使用效益，设立集中采购招标制。支出控制中心根据市人代会通过的预算指标，分类管理、分类存款。对核定的预算项目按项目的经济效益和补偿机制划分，把财政供给、有偿使用、部分有偿使用、财政贴息这几种类型都编入数据库，存入支出控制中心电脑帐户中心。对需要存入的银行招标，三年以后重新招标。
4.根据竞争原则对专项经费采用集中采购招标措施。（1）招标采购。凡属政府范围内和社会公共需要以及使用过程中无法自行补偿的，对经过可行性评估、已立项的大修理工程和单项设备采购，人民币在50万元以上的，原则上由财政实行招标采购。（2）非招标采购。 对大修理工程和单项设备采购，人民币在50万元以下的，由财政实行非招标采购中的询价采购，询价范围不少于三家，国外国内均可。（3）一般的专项经费严格按专项资金追踪反馈制度实行。（4）对财政通过世界银行贷款的项目，除按世界银行规定办理招标外，一般采用有限国际招标和国内竞争招标。
（二）支持科技进步和产业结构调整，进一步搞好国有大中型
企业。
1.“九五”期间，要切实降低国有工业企业资产负债率，通过采用“空转”的办法，注入土地资本金，以扩大财政的后续财源。针对国有工业企业转制过程中的矛盾，建议扩大国有工业转制基金，支持企业开发新产品，支持高新技术企业发展。
2.建立政府贴息基金。为了支持企业技术改造、龙头产品发展、科学技术进步、经济效益提高，将财政安排的贴息资金集中起来，建立贴息基金。改变贴息办法，即向银行贴息改为向企业项目贴息，变分散在各部门各系统的分散贴息为两级政府两级贴息，市贴市级企业或单位项目的贷款利息，区县贴区县企业或单位项目的贷款利息。
3.建立科技中试产品风险基金。“九五”期间，采取“逐年安排，滚动使用”的办法，支持一批具有高科技含量的、已经达到或超过国内外先进水平的、市场发展前景看好的高新科技成果，尽可能较快地转化为现实的生产力，以此构筑本市国民经济新的增长点并逐步形成财政收入新的来源。
（三）探索适合上海经济发展特点的税收征管体系。
1.逐步取消财税专管员固定户管制，建立一个有现代化技术支持，相互协调制约的申报、代理、稽管的税收征管新格局。根据新税制的实施要求，在前几年征管两分离的基础上，借鉴国际上现代税收征管蓝本，把上海的财税工作置于宏观经济大环境中。实行征收、管理、检查三大职能转化，形成“按期纳税、上门申报、电脑开票、加强检查、偷税重处”的新型税收征管体系。整套改革约需三年时间，其过程分为准备、试点、推进三个阶段。
2.维护国家主权利益，加强反避税斗争。近年来，涉外税收增势很猛，1994年市级外税收入达55亿元，这是我国改革开放成果的具体体现。从目前看，外税征管与之不相适应的问题越来越突出，亟须改革的迫切性也越来越突出。随着改革的深化和形势的发展，原有的征管模式已不能完全适应新税制的要求，需要在外税征管形式上领先一步，以体现上海的水平和形象。
3.完善机制，进一步加强增值税的征收管理。第一，完善增值税专用发票的发售、保管、使用等方面的管理。第二，做好增值税专用发票“金税工程”计算机交叉稽核和对增值税专用发票防伪监控工作。对纳税人使用百万元票面的增值税专用发票，一律用计算机开票。第三，在计算机稽核尚未普及前，进一步加强对增值税一般纳税人的认定年检工作，并完善手工稽核办法。
4.“九五”期间积极争取地方税的立法权。根据上海的实际情况，探索开征社会保障税、遗产和赠与税等新税种的可能性。
5.强化个人所得税的征收管理，培植新的地方税收增长点。
（四）支持浦东开发开放。
“八五”时期，中央对浦东新区确定了新增财政收入全留的财政体制。“九五”期间，为了进一步加快浦东开发进程，中央决定建立浦东发展基金。为此，上海要认真研究落实国务院有关财政方面的政策措施，在调度资金时尽可能地满足浦东发展的需要。
（五）推进商品大流通，发展大市场。
支持工商联合，实现大流通，促进大生产，推进产业、产品结构调整，提高上海产品在国内外市场的占有率。
1.政府出资，设立推进上海产品外销专项奖励基金。
2.设立财政专项开拓国内市场发展基金，专项用于上海工商企业在市外建立商业设施和网点所需贷款的贴息。
（六）继续深化对主副食品财政补贴改革，深化对公用等事业的补贴改革。
1.实现四个转变。即变价差性补贴为调控性补贴，变普遍性补贴为特殊性补贴，变垄断性补贴为竞争性补贴，变经营性补贴为政策性补贴。
2.建立和完善三大体系。一是建立政府宏观调控市场体系。二是建立对社会低收入人员是最低收入、生活水平保障体系。三是建立国有企业参与市场竞争，并确保主渠道供应的体系。
3.继续深化对公用等事业的财政政策性补贴改革，压缩公用亏损补贴。对煤气、自来水的补贴，要把制水、制气工厂与售水、售气的公司分开，把液化气公司与煤气公司分开，分头核算与管理，支持成本低的企业多生产煤气，减少各种环节的消耗，逐步降低财政补贴。对化肥、农药、农膜在一段时间内仍要补贴支持，但只补贴政策性亏损部分，不补贴经营性亏损部分，加强管理，减少补贴。
（七）采取融资办法，参与金融中心的建立。
（八）稳定和提高第三产业对GDP的贡献率。
（九）鼓励个人消费的良性循环。
为了引导和刺激消费，促进个人投资市场的兴旺，建议针对个人人民币、外汇存款居高不下的情况，对个人购买的商品房，向公积金中心办理分期付款贷款，对购买者给予一定的财政贴息优惠，或由财政对一次性付清购房款的实施一部分的价格补贴，出售这部分公房所上缴的地方税部分，由财政专项安排用于再建房投资。
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