城市经营管理及其基础理论探析，本文主要内容关键词为：探析论文,基础理论论文,经营管理论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.23 文献标识码：A
文章编号：1671—7031（2007）02—0047—05
城市经营管理理念自20世纪90年代中后期在中国提出，它的形成是市场化的经济体制不断发育完善和城市化的快速发展共同作用的结果，是在计划经济向市场经济转轨的背景下，随着经济体制特别是财税体制、政府管理体制和城市收费制度改革的深化，在城市管理的实践中产生的，同时服务于城市建设和发展。城市发展中产生的许多问题需要用城市经营管理的方式来解决。
但是，城市经营管理在我国还是一个新生事物，无论是理论还是实践都还不成熟，特别是城市经营管理中的政府应该如何定位，政府是不是城市经营管理中的唯一参与者，在城市经营管理中如何处理垄断问题等方面都值得探讨。
一、城市管理理论的变迁
按照《中外城市知识辞典》的定义，城市管理（urban management）是“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。或者说是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理”。从内容看，现代城市管理是一个非常复杂的系统工程，它包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理4个方面，是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部，从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统的纵横交错的巨大网络。显然，城市管理是一种包括经济管理在内的综合性管理活动。
现代城市管理理论诞生于20世纪50年代。美国城市社会学教授H ·孔兹在《城市社会学理论和方法》一书中曾将之归纳为六大学派，即管理方法学派、管理经验学派、行为学派、社会学派、决策学派和数量学派。虽然各学派都侧重某一个管理重点，没有将城市管理的全貌作综合的考虑，但它们基本上都侧重于城市政府的公共管理职能， 而不是城市政府的经济管理职能。 因此，城市管理更加体现的是administration，而不是management。
进入20世纪80年代中期以来，由于西方各国政府致力于迎接经济全球化和国际竞争的挑战，其城市政府的公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策，出现了一些新的公共管理模式，如“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”等。其主要观点有：注重绩效评估和效率；将公共组织划分为在用户付费基础上相互协调的机构；利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争；消减成本；具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格。
20世纪90年代初，美国的奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）针对美国的城市政府提出了更为积极的观点：用企业家精神来改革（重塑）政府。在其《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中，他们还具体提出了改革政府的10条原则：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不是浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。作者还引用彼得·德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”从而将城市的管理问题提升到治理的高度。[1]
二、城市经营理论的发展
19世纪末，正值美国大企业蓬勃发展时期，企业制度的创新启发了人们，专业经理制度被引入城市管理，按企业管理的模式进行城市管理成为城市制度改革的方向。1896年，美国著名的改革者约翰·H ·佩特森在戴顿市发表的演说中指出：“一个城市就是一个大企业，市民就是股票持有者。”“城市事物应当建立在严格的商业基础上。”这可以说是城市经营理念的萌芽。
而真正提出相关概念的是美国著名的营销大师菲利普·科特勒，他提出“国家营销”（the market of nation）和“地区营销”（the market of region）的概念，指出一个国家也可以像一个企业那样用心经营，任何一个国家任何一个地区，都应该把吸引投资和外来移民、发展旅游以及地方品牌作为重要的管理内容。[2]
“城市经营”一词最早是在日本正式提出的。按照《城市问题百科全书》（该书日文版出版时间为1980年）说法，“二战后，在日本，十多年前就开始较多地使用‘城市经营’这个用语。它在很大程度上，受美国是城市行政即是一种商业的传统思想的严重影响”。“‘城市经营’是指城市行政所具有的经营（商业性的）方面的概念。”[3] 1971年《城市的经营》一书在日本问世。在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄先生将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。他认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平，如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。
西方学者真正提出有关城市经营理念的论述最早出现在1978年，威廉姆认为城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构以及城市内部的权力关系，关键是对城市经营的过程进行整合；伦纳德指出城市经营观念的出现是源于对权力的关注，这里的权力是指政府官员所拥有的分配资源和设备的权力。
20世纪80年代以后，城市经营争论的焦点是基础设施和公共服务的供给与城市经营参与者的范围。丘吉尔认为城市经营的含义正变得日益丰富，城市经营不再仅仅指系统控制，而是一系列行为关系。通过城市经营，城市居民的种种行为之间以及与城市的各种管理行为之间都会互相影响；莎玛和罗科迪强调城市经营对城市运行结果的战略性职责，城市经营是一系列指导城市范围内社会、物质和经济发展的行为，是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式，以促进经济的发展和福利的提高。
在城市经营理论发展的20多年的历程中，其理念被逐渐充实，但一直缺少一个整体的定义。麦基尔从一个实践工作者的角度出发，系统地阐述了城市经营的概念。他认为城市经营的基本含义应该建立在规划和城市地方政府的合理定位两个简单的但又是基础的目标之上，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务，地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。并进一步强调，在城市经营的过程中，地方政府应该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。
三、中国传统城市管理的内涵和弊病
城市管理作为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动，其根本目的在于充分利用城市资源，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量，谋取城市居民的公共利益。联合国人类居住中心在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中指出：城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法总和。在中国，依据城市管理在不同阶段的不同内容，城市管理有传统城市管理和现代城市管理之分。
在我国，传统意义上的城市管理是指城市政府以城市为对象的、为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和。在计划经济体制下就是对城市所有单位、部门、产业的综合管理和公共管理，它贯穿于城市规划、计划、指挥、监督和协调的全过程之中。其特征不仅在于城市政府是其唯一主体，而且在管理的方法和手段上表现为权力控制、行政命令、制度约束，如“以罚代管”，管理的非人性化相当突出；在管理的范围上，偏重于经济建设领域而很少顾及经济与社会、人与自然的协调发展，其结果是导致城市发展财政不足，可持续发展能力低，公共产品和公共服务质量差，公共管理成本过高，管理效率低下，不能对外界的变化和市民的需求作出灵敏的反应等等问题。可见，我国传统意义上的城市管理，是在计划经济体制时期，政府利用财政资金建设城市基础设施、提供公共服务、维持城市运转的过程。由于城市政府的主要职责是管理好城市，安排城市的一切活动，提供城市的基础设施和公共服务，市场的力量在计划经济体制下的作用不明显。
目前，传统城市管理无法应对当代越来越多的城市问题的挑战。环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的“病态”、弊端对城市管理提出的挑战是严峻的。可以说，我国城市存在的经济、社会、环境等问题，无一例外地都与传统城市管理的影响有关，城市管理问题已经成为制约我国城市经济社会发展的重要因素。越来越多的城市问题显然已经不是政府部门所能独立解决的了。换言之，城市问题导致的城市政府不可治理性的进一步增加，迫使我们在提升政府治理能力的同时，力求公众和非政府组织发挥更大的效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作。我国进行经济体制改革并不是要否认政府的作用，而是政府在从“全能政府”向“有限政府”转变过程中要合理界定市场和政府的界限，确定政府职能转变的目标、内容和进程，确定政府行为规范，提高政府运行和管理效率。
在社会和科学技术高速发展的条件下，城市的复杂性、动态性对城市管理提出了更高的要求，而我国经济体制的转型又使得城市管理复杂性和难度加大，如何认清和规范城市政府职能，掌握市场经济条件下城市发展的一般规律，正确处理有为管理和无为管理、人治与法治等的关系，更是迫在眉睫。也就是说，必须对城市管理重新作出诠释，告别传统的城市管理，运用现代城市管理理念才能使城市适应经济和社会高速发展所带来的机遇和挑战。
四、现代城市管理理念
在汉语中“经营”和“管理”是两个含义相差很大的词，我国学者对其理解也各有不同。一种理解较同于英文的理解，不将两者截然分开；另一种则认为两者应当有显著不同，认为“管理”具有管辖、治理、约束、调控（使其客体符合或达到所要求的方向、秩序、目标、标准等）诸义，语义严肃、正重，广泛用于政治、经济、文化、科技等诸多领域；“经营”兼具营造筹划之义，一般用于经济领域，更多的是用于商业领域。所以，在改革开放及以前的时期内，很多学者都把“urban management”翻译为“城市管理”。 在当时我国处于计划经济体制和无限管理型的政府职能状态下，这样理解是具有一定背景和现实意义的。但是经过经济体制改革，在我国市场经济体制不断完善的环境下，结合目前我国城市发展和建设的现状，单纯地将“urban management”翻译为“城市管理”，显然已不够准确，应该理解为“城市经营性管理”，这比较符合当前城市发展和建设现实的需要。因此，本文中的城市经营概念包括了以下几层含义：它是以市场机制为基础的城市管理运作方式；在参与的所有主体中，城市政府依然发挥着主导作用；体现了城市政府明确提供服务和资源管理之间的差别。随着我国社会主义市场经济体制的完善和城市化进程的加快，城市发展已越来越强调其整体性和运作效率，因此，城市经营的理念自20世纪90年代中后期在我国提出后，立即得到各级政府部门和有关专家的高度重视，成为21世纪城市政府和理论工作者研究和实践的新课题。
从国内情况来看，城市经营概念的提出，一方面受西方“城市治理”和“城市营销”理论影响，另一方面，冲破传统的城市管理思维与模式已是城市化发展的迫切需要。其实，有不少学者很早就提出了与此相关的思想，只不过受传统经济体制的约束而不能称之为“城市经营”而已。饶会林教授早在1985年建设部（当时称为“城乡建设环境保护部”）召开的全国性城市基础设施经济问题讨论会上就首次提出了城市基础设施的经营和管理问题，可以称做城市经营思想的萌芽。但是国内城市经营概念由谁提出、何时提出，目前仍存在一定争议。一种观点认为，城市经营是由大连市前市长薄熙来提出并付诸实施。在20世纪90年代，当时的大连市市长薄熙来提出要把大连作为一份重要的国有资产来经营，经过长达8年多的实践， 这种开创性的探索，不仅从理念上使人感到耳目一新，也从实践上丰富了城市管理和建设的途径。另一种观点认为是由上海市前市长汪道涵提出的，他在1998年中国城市经济学会的一次研讨会上提出城市现代化要走“城市经营”之路。
现在，在城市经营管理的进程中，城市经营的理念越来越被城市管理主体和城市居民所接受，新措施、新机制、新政策在实践中不断产生、完善，所产生的经济效益、社会效益越来越显现出来，逐步成为城市管理和建设的一个重要组成部分，在理论和实践中不断地被丰富和发展。
随着我国市场经济体制改革的不断深化，将市场机制和经营理念引入城市管理的过程，尽可能利用民间力量参与城市管理过程，拓展了城市管理的资本资源，增加了城市管理的能力和质量，这就是现代城市管理的核心内容。从目前我国城市理论和实践的发展情况来看，城市管理的内涵本身在发展中不断得到改变，研究城市管理时应当更加注意研究城市活动中经营层面的管理，把城市看作一个开放的系统，把城市各种资源看作是有价值的资源，通过引入市场机制，进行市场化配置，使这些资源的利用达到最优。在现代城市管理中，随着城市可经营内容的不断挖掘和扩展，经营的思想不断深入到城市活动的方方面面，城市经营的理念也在不断发展和完善，作为一种区别于以往传统城市管理的新思想，城市经营的提法应运而生。实质上，城市经营是随着城市的发展在以往城市管理概念上的扩展和延伸，对两者的关系可理解为城市经营性管理，它们之间是相互促进的关系。一方面，城市经营是城市管理不可或缺的理念和手段，城市经营的理念应贯穿于城市管理的始终，城市经营的手段则是对城市管理的有力支撑；另一方面，城市经营也需要进行科学的管理，城市管理也应是城市经营的灵魂和关键。两者的目标是一致的，即实现城市经济社会的可持续发展。
因此，城市经营管理作为城市管理的一种新模式，已经得到人们的广泛认同。在城市管理中应融入城市经营的理念，将凡是能够推向市场的经营性项目推向市场，走社会化服务、产业化发展、市场化运行、企业化经营的路子。换言之，“糅合”了城市经营理念的城市管理既是政府行为，又有市场机制，其主要目标是推行“以城养城，以城管城”的机制，从而实现城市资源合理配置、良性运作和高效使用，达到城市建设、管理、经济发展互动共进。因此，城市经营管理是一种城市管理制度改革和机制创新。
五、构建中国城市经营管理机制
机制，就是事物本身的内在联系和运行规律，是不以人的意志为转移的客观存在。城市经营管理机制就是按照一定的目标保障城市经营管理顺利实现、正常运营的各种作用、方式、方法的总和。从我国城市经营管理的实践来看，把城市所有的经营管理活动都交给政府，已经远远不能适应我国城市迅猛发展的需求，并且政府失效已成为城市经营管理的“陷阱”之一，另外，市场也不是万能的，市场也存在失效的领域，因此，城市经营管理机制的构建实际上是政府职能转变和市场机制的有效组合，利用市场机制是城市经营的手段，城市经营管理的根本目的在于培育和扩大市场机制发挥作用的领域。
构建城市经营管理机制，首先，必须把市场竞争机制引入到城市资源的开发和利用中来，充分利用市场机制来配置城市资源，使城市资源开发效率达到最大值。其次，城市经营管理要求城市诸多经营和管理主体的参与，形成一个以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民为管理主体共同运作的城市管理局面，也只有这样才能保证城市经营管理的良性发展。再次，城市政府职能的转变是基础，总体来说，就是打破传统的政府管理体制，建立高效率公共服务型的政府，为城市经营管理的顺利实施提供机制保障。城市经营管理机制运行流程如图1所示。
图1 城市经营管理机制运行图
目前，我国城市经营管理机制的构建仍需要多方面因素和条件的结合，上至城市政府职能转变和机构改革，下至城市所有居民的参与和共建。另外，城市经营管理机制的构建必须与现实的经济和社会环境相适应，只有这样构建起的机制才能促进经济的繁荣和城市的发展。所以，构建我国城市经营管理机制必须从我国城市的实际出发。
收稿日期：2006—11—30
标签：经营管理论文; 社会管理论文; 城市管理专业论文; 城市经济论文; 市场管理论文; 社会资源论文; 时政论文; 经济学论文;