关于完善中国慈善事业政策法规的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,政策法规论文,慈善事业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在《中国慈善事业发展指导纲要(2006—2010年)》中，对进一步完慈善事业政策法规的主要目标作了明确规定，指出“慈善政策法律法规不断完善，初步形成良好的政策和法制环境，基本建立适应慈善事业发展的政策法律体系，依法推进慈善事业的健康发展。”本文将就现阶段中国迫切需要完善的慈善事业政策法规进行较深入分析，探讨切实完善这些政策法规的基本思路。
一、尽快制定中国发展慈善事业的基本法
现阶段中国慈善事业的政策法规，主要有1999年6月第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、1998年9月国务院发布的《社会团体登记条例》、1998年10月国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、2004年3月国务院发布的《基金会管理条例》(自2004年6月1日起施行，1988年9月国务院发布的《基金会管理办法》同时废止)及财政部、民政部、国家税务总局、海关总署等部门制定的有关规章。在这些政策法规中，对包括慈善事业捐赠在内的公益事业捐赠和包括慈善基金会在内的为公益目的而设立的基金会作了界定及分类，制定了鼓励用于公益事业捐赠的措施，规范了捐赠和受赠行为、基金会的设立、非营利社会团体和民办非企业单位的登记、以及组织机构和财产的管理使用，强调了监督管理和法律责任。它们从法律和行政规章的高度保证和推动了近年来中国慈善事业的发展。然而目前中国还未制定有关发展慈善事业的基本法律。
2005年，我在参与上海市民政局局长徐麟主编的《中国慈善事业发展研究》，撰写其中的《政策完善与法规保障》时，曾提出中国应尽快制定“专门用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性的《慈善法》或《慈善事业促进法》”。[1] 在文中专门列举了英国制定和修改慈善事业基本法律的情况：1601年颁布了《济贫法》(即“旧济贫法”)，1834年颁布了《济贫法(修正案)》(即“新济贫法”)，1872年颁布了《慈善受托人社团法》，1960年颁布了《慈善法》，1992年颁布了经修订的《慈善法》，1993年又在上述法律基础上修订了《慈善法》。在英国的《慈善法》中，共有十章100条及8个附表。其中第一章为“委员会和公营受托保管人”，第二章为“慈善组织的注册和命名”，第三章为“委员会的情报权”，第四章为“关于财产近似原则的适用和法院及委员会对慈善组织的监督”，第五章为“慈善组织的土地”，第六章为“慈善组织的会计账目、年度报告以及年度报表”，第七章为“慈善受托人社团”，第八章为“慈善公司”，第九章为“杂项规定”，第十章为“附则”。[2]
在今年3月，我们很高兴地从新闻媒体上了解到中国的慈善事业基本法律已经进入了立法程序。这部法律现在定名为《中华人民共和国慈善事业促进法》，并已经列入了国务院和全国人民代表大会常务委员会的立法计划中，民政部正在会同国务院相关部门，并联系社会各界专家学者，按计划展开《慈善事业促进法》的起草工作。[3] 我们感到这部慈善事业基本法如果能被全国人民代表大会常务委员会审议通过并颁布实施，将是中国慈善事业发展史上的一个重要里程碑，对加快中国慈善事业的全面发展，规范和提高中国慈善事业的管理和服务水平，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，促进社会主义和谐社会的构建，将产生重大而深远的影响。
我们希望这部慈善事业基本法在法律上进一步明确中国慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为。它应该为具体制定中国有关促进慈善组织蓬勃发展的政策法规、完善社会慈善捐赠激励机制的政策法规、鼓励慈善义工事业发展的政策法规、加强慈善事业监督管理的政策法规，以及地方发展慈善事业立法，提供基本的法律依据。鉴于中国的慈善事业还处于发展的初级阶段，在有关慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出的某些问题上仍需要在今后实践中进一步探索和完善，因此，为了有利于尽快立法，我建议《中华人民共和国慈善事业促进法》可以对涉及发展慈善事业全局并需要在实践中继续探索完善的某些重大问题只作原则规定，待今后在制定《〈中华人民共和国慈善事业促进法〉实施细则》时再加以细化或根据情况不断修订。根据国外的经验，即使慈善事业的基本法也是可以随着客观情况的变化和人们认识的深化而修订的。当然，每次国家法律的修订都需要按严挌规范和时间较长的立法程序办理，因此，在起草制定时又应充分考虑《中华人民共和国慈善事业促进法》的稳定性和长效性。
二、尽快完善慈善捐赠税收优惠的政策法规
现阶段我国有关激励社会慈善捐赠的政策法规，主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其细则、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其细则、《中华人民共和国个人所得税法》，国家税务总局颁发的《国家税务总局关于企业等社会力量向中华社会文化发展基金会的公益救济性捐赠税前扣除问题的通知》，财政部和国家税务总局联合颁发的《财政部、国家税务总局关于宋庆龄基金会等6家单位捐赠所得税政策问题的通知》，以及财政部、国家税务总局和海关总署联合颁发的《财政部、国家税务总局和海关总署关于发布〈扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法〉的通知》等。
在上述政策法规中，企业向非营利组织捐赠可享受的税收优惠政策主要有以下几方面：
(1)企业所得税的纳税人(金融保险业除外)用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得额3％以内的部分，准予扣除。金融、保险企业用于公益、救济性的捐赠支出在不超过企业当年应纳税所得1.5％的标准以内的可以据实扣除，超过部分不予扣除。
(2)企业、事业单位、社会团体等社会力量，通过国家税务总局和民政部批准的为数很少的非营利性的社会团体或国家机关(包括中国红十字会)，向红十字事业、福利性、非营利性的老年服务机构、农村义务教育、公益性青少年活动场所(包括新建)的捐赠，在计算缴纳企业所得税时准予在应纳税所得额中全额扣除。
(3)为支持文化、艺术等事业发展，纳税人通过文化行政管理部门或批准成立的非营利性的公益组织对文化事业的捐赠，纳入公益、救济性捐赠范围，在年度应纳税所得额10％以内的部分，经主管税务机关审核后，可在计算应纳税所得额时予以扣除。
另外，《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第十九条第(八)项规定，企业在计算应纳税所得额时，除国家另有规定外，“用于中国境内公益、救济性质以外的捐赠”，不得列为成本、费用和损失。根据这一规定，外商投资企业和外国企业用于中国境内公益、救济性质的捐赠，是可以列为成本、费用，从应纳税所得额中扣除。
在上述政策法规中，个人向教育、社会公益事业、遭受严重自然灾害地区、贫困地区和青少年活动场所等捐赠的，可以在当年应缴纳个人所得税的所得额中得到不同程度扣除，具体如下：
(1)个人将其所得通过中国境内获得批准的为数很少的非营利性社会团体或国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30％的部分，可以从应纳税所得额中扣除，超过部分不得扣除。
(2)个人给予红十字事业、农村义务教育(自2001年7月1日起)、公益性青少年活动场所(包括新建)的捐赠，在计算个人所得税时，准予在税前的应纳税所得额中全额扣除。
(3)个体工商户将其所得通过中国境内获得批准的为数很少的非营利性社会团体或国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，捐赠额不超过其应纳税所得额30％的部分可以据实扣除。纳税人直接给受益人的捐赠不得扣除。
(4)对境外捐赠人无偿向中国境内受赠人捐赠的直接用于非营利的扶贫济困、慈善救助等社会慈善和福利事业的物资，可免征进口关税和进口环节增值税。
由此可见，这些政策法规在激励企业和个人进行社会慈善捐赠时仍存在着一些不足之处：捐赠的企业不同或企业与个人捐赠的项目不同，享受税收优惠不同；税收优惠比例过低；对内资企业和外资企业的税收优惠不统一。当前社会反映最强烈的是税收优惠比例过低。企业和个人只有在少数条件下，才能在计算缴纳企业所得税或个人所得税时，准予将捐赠额全额扣除。较多情况下，企业和个人捐赠额分别在年度纳税所得额3％和30％以内的部分，才准予扣除。
在《中国慈善事业发展指导纲要(2006—2010年)》中明确指出：“推动慈善捐赠税收优惠政策的调整和完善，充分发挥税收政策的引导作用。”为了完善中国社会慈善捐赠的激励机制，进一步鼓励企业和个人积极参与社会捐赠，近年来中国个别省、市对完善慈善捐赠的税收优惠政策作了某些尝试。比如，北京市财政局和地税局于2004年联合下发了《关于向慈善协会的捐赠所得税税前扣除问题的通知》，规定“向市慈善协会的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。”在2006年公布的《北京市慈善事业发展情况报告》中，又强调“税务部门要积极落实慈善事业税收优惠政策，依法扩大慈善捐赠税收优惠政策的适用范围”。[4] 吉林省地方税务局和吉林省民政厅于2004年6月联合下发了《关于全省慈善会接受社会捐赠有关税收政策的通知》，规定“对企业、事业单位、社会团体和个人向县级以上慈善会的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。”[5] 中共湖南省委办公厅和湖南省人民政府办公厅于2006年4月联合下发了《关于加强和规范慈善工作的通知》，规定“各级慈善组织接收的所有捐赠款物，必须全部用于安老、扶幼、助医、助学、济困、赈灾等慈善救助活动和其他慈善公益事业”，“企业事业单位、社会团体和个人向慈善机构的公益性、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税、个人所得税前全额扣除。”[6] 我们希望中央有关部门在规范慈善组织资格、加强慈善组织管理的基础上，应尽快研究制定进一步提高税收优惠比例和允许个人或企业当年超过所得税抵扣比例限额部分跨年度递延抵扣等政策法规。
首先，应扩大企业和个人对一些关系国计民生的公益、救济性捐赠特别是突发性的重大救济捐赠可获得税前全额扣除的范围，并适当提高他们通过财政部和国家税务总局批准的非营利性的公益性社会团体进行一般性慈善捐赠的税收优惠比例。1986年美国《国内收入法典》规定，在一个纳税年度内，慈善捐款的扣除额不能超过该捐款人调整后毛所得的50％，公司不能超过10％。鉴于政策具有社会导向性的特点，因此，我认为中国在完善慈善捐赠的税收优惠政策时，既要考虑对企业和个人慈善捐赠的激励性，充分调动他们捐赠慈善事业的积极性，又不能搞“竭泽而渔”，应该有利于为慈善事业多作贡献的企业和个人的未来发展，保护社会慈善资源的可持续发展，兼顾发展慈善事业与增加税收和财政收入的关系，取得“双赢”的效果，因此，我并不赞同企业和个人的所有慈善捐赠都应在缴纳企业所得税、个人所得税前全额扣除，建议对一般性的慈善捐赠，企业和个人在年度纳税所得金额中扣除的比例最多提高到30—50％为宜。
其次，应允许个人或企业当年超过所得税抵扣比例限额部分的公益捐赠递延至下一年度进行抵扣。德国的《会计法则》规定，个人捐款超过25565欧元的，从税收角度可以在今后7年内摊销。比如，一个纳税人打算在一年里为某一慈善组织捐赠一笔特别大的款项，如果税收优惠方面允许递延折扣，那么捐赠人就会把这笔捐款全部、一次、及时送到急需的慈善组织手中。如果个人想捐赠一批公开交易的股票或一栋楼房给公益组织，此捐赠可能等于或超过其当年100％的收入。假使没有跨年度递延抵扣的规定，那么他可能基于税收优惠方面的考虑，会选择今年捐赠一部分，明年捐赠一部分。但是，如果允许递延抵扣，他可以在第一年把所有股票或整栋楼房都捐赠出去。然后允许他第一年抵扣一部分价值，第二年甚至第三年再抵扣另一部分价值。可见，允许递延折扣不仅有利于鼓励捐赠人，而且有助于受赠慈善机构一次性获得更多的资源，从而使急需帮助的人们及时获得帮助。
此外，还应积极创造条件通过减免个人遗产税给予优惠。现在许多发达国家和地区在相关遗产税条例中规定，遗产捐赠给慈善机构，可获得税收优惠。英国1984年遗产税法(IHTA)规定，遗产税是对在英国定居的居民生前或死后捐赠的物品征收的税种。遗产税一般由捐赠人而不是受赠人负担，税基为不动产的评估值或是动产在7年内累计创造的价值。遗产税的税率为40％的单一税率，如果捐赠人向慈善团体捐赠，可酌情减免征收遗产税(遗产税税法23款)。香港《遗产税条例》则规定，为香港的利益捐给和遗给任何认可慈善机构或捐给和遗给香港特别行政区政府作慈善用途的财物、财产，均可获免缴付遗产税。因此，适时开征个人遗产税，对作为慈善捐赠的遗产减免税收，有利于引导富裕阶层承担更多的社会责任，促使更多的社会资源整合，为中国的慈善事业发展多作贡献。
三、尽快规范慈善基金保值增值的政策法规
现阶段我国有关规范慈善组织管理，搞好慈善基金监督的政策法规，主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。
在这些法规中，除了规定公益性基金会与其他非营利性社会团体都必须遵守宪法、法律、法规、规章和国家政策，不得危害国家安全、统一和民族团结，不得违背社会公德以外，还强调基金会必须依照章程从事公益活动，应当遵循公开、透明的原则；基金会章程必须明确基金会的公益性质，不得规定使特定自然人、法人或其他组织受益的内容；境外基金会代表机构应当从事符合中国公益事业性质的公益活动等。
为了加强对慈善组织管理人员和财务的监督，规范慈善基金的使用和保值增值，在这些法规中还对公益性基金会的理事和监事资格及其行为作了具体规定。比如，用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的理事人数不得超过理事总人数的三分之一；在其他公益性基金会中，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职；理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事；基金会理事遇有个人利益与基金会利益关联时，不得参与相关事宜的决策；基金会理事、监事及其近亲属不得与其所在的基金会有任何交易行为。同时，又对公益性基金会的理事和监事报酬作了明确规定。在基金会领取报酬的理事人数不得超过理事总人数的三分之一；监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。公益性社会团体工作人员的工资和办公费用从利息等收入中按照国家规定的标准开支。并且指出：“公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。”“基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。”
从近年来中国城镇社会保险基金违规查处的深刻教训中启示我们，中国慈善基金的保值增值办法也迫切需要作出具体的法律规范，并进一步加大对慈善基金的监督管理力度。最近国家审计署发布了2006年第6号审计结果公告，公布了审计署对29个省区市、5个计划单列市企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计发现的违规问题金额，在1999年前发生23.47亿元，自2000年以来发生了47.88亿元，合计70多亿元社保基金被违规使用。[7] 上述社保基金出现的问题，主要是基金监管法规不完善；操作不规范、不透明；监管不力。为此，今年11月23日国务院常务会议指出，社会保险基金必须切实管好、用好，以确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是条“高压线”，任何人都不得侵占挪用。目前中国每年募集到的慈善金虽然占国内生产总值的比例很小，但绝对额也不是一个小数。据统计，2005年全国有基金会975个，其中公募基金会为722个。这些基金会资产总额超过百亿元，年募集资金50多亿元。随着今后公民的慈善理念和企业的社会责任不断增强，慈善事业政策法规的不断完善，各级政府对发展慈善事业的重视并逐步加大对慈善组织财政扶持的力度，慈善组织社会公信度的进一步提高并采取文化娱乐慈善、“体育慈善”、“科技慈善”、“环保慈善”等多种有效的筹款形式，通过慈善晚会、慈善义演、慈善义拍、明星慈善夜、慈善首映礼、慈善笔会等多种形式开展募捐活动，预计未来中央和各地慈善组织的基金将会大大增加。在这种情况下，如何尽快制定具体规范慈善基金保值增值的政策法规，切实有效地加强对慈善组织的法律监督、行政监督、舆论监督、公众监督，进一步完善自律机制和监督管理机制，便显得愈来愈重要。我建议在这方面可考虑采取以下措施：首先，抓紧研究制定《慈善基金管理条例》，具体规范慈善基金的保值增值办法。目前中国在社会保险基金的保值增值中，仅对全国社会保障基金(即由全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金)，规定了基金投资管理须通过公开招标的形式，经该理事会成立的包括足够数量的独立人士参加的专家委员会评审，确定符合条件的若干家商业银行为基金托管人和若干家基金公司为投资管理人，其“投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。”其中“划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：(一)银行存款和国债投资的比例不得低于50％。其中，银行存款的比例不得低于10％。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50％。(二)企业债、金融债投资的比例不得高于10％。(三)证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。”[8] 至于省级及以下的社会保险基金的保值增值办法，在1997年颁发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中明确指出：“基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”
那么慈善基金的结余额如何保值增值呢？能否投资于上市流通的证券投资基金、股票和信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券呢？能否直接贷给企业和个人或以银行委托贷款的形式贷给企业和个人呢？能否投资于经营性事业呢？对此中国的政策法规均无明确规定。参照境外的有关法规，一般都允许慈善组织可将资金用于投资或从事经营活动(如将土地出租、开办旅馆和商店等)，但规定投资或经营收入不能在捐赠者中进行分配，不能用于慈善组织成员或雇员的任何私利，只能回投到慈善组织并用于符合该慈善组织宗旨的活动。而且当慈善组织从与其宗旨或核心目标无关的投资或经营活动中获利时，这些收入仍需依法纳税。我建议在制定中国慈善基金管理条例时，除要求所有慈善组织的基金运作都应遵循上述原则，并严禁将慈善基金结余额直接贷给企业和个人或以银行委托贷款的形式贷给企业和个人外，考虑到现阶段中国金融市场的状况，对公募慈善基金会和接受政府财政支持或社会捐赠的非公募慈善基金会还应规定其资金结余额只能通过购买国家债券和存入银行专户来保值增值。待今后条件成熟时再适时修订政策法规，象全国社会保障基金那样允许慈善基金结余额按一定比例投资于上市流通的证券投资基金、股票和信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。
其次，在慈善组织及其基金运作的监督管理上应积极引入民间非营利的第三方评估机构。慈善事业社会监督机制主要包括监督者、监督内容、监督方式、受理机关。监督者既包括每位社会公民，也包括行业组织、新闻媒体，以及一些民间非营利评估机构。在美国，除了任何公民都有权查询每一笔捐款的使用，并对其认为行为不当的慈善组织提出检举控诉；任何公民都有权查阅基金会每年上交国税局的表格以外，还有一种专门对基金会进行评估的机构。比如，美国慈善信息局这个民间的非营利机构，就制定了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。这个机构每年4次公布对全国几百家基金会的测评结果，具有较高的权威性。美国公众往往根据它的公报，决定给哪个基金会捐款。监督内容既包括慈善组织的财务报告、筹款总收入、筹款总支出、资金使用情况等，也包括慈善组织人员变动情况、章程更改情况等。监督方式既包括通过浏览慈善组织主管单位公布的该慈善组织相关信息的网页、慈善组织自己的网页，阅读报刊、杂志等刊登的慈善组织相关信息，以及从慈善组织印制的小册子、宣传单、海报、告示等获取的信息。一旦监督者对某个慈善组织的相关信息有疑问时，可向相应的慈善组织询问，慈善组织应及时如实答复。如涉及违反慈善组织章程、滥用捐款等严重问题时，监督者有权向该慈善组织的主管单位和法院揭发。慈善组织的主管单位和法院有权对该慈善组织进行深入调查。[9] 我们认为在中国的慈善事业发展中也可借鉴美国的经验，从试点入手，积极引入民间非营利的第三方机构，让他们在评估和监督慈善组织方面发挥重要作用。这样做，不仅可以节省有关政府部门在这方面的监督管理精力，提高监管机构的专业化程度和监管水平，而且也有利于促进慈善行业的社会公信度，更好规范慈善组织及其基金的运作。
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