国家审计在地方政府性债务风险管理中的功能认知分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,风险管理论文,认知论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国审计署《2010～2015战略规划》指出，最高审计机关应从战略视角来审视国家经济安全。国家审计作为国家经济与社会运行的“免疫系统”，它对国家经济安全具有监测、预警、抵御和修复等功能（蔡春等，2009）。政府性债务风险的预警与控制是世界性重大课题。党的十八届三中全会《决定》提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。根据公共受托经济责任关系理论，财政收支审计（包括政府性债务审计）属于国家审计机关的法定职责。《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确把地方政府性债务情况纳入地方政府财政收支审计的重要内容，要求对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督，揭示问题，防范风险，促进地方政府债务纳入预算管理，增强透明度，接受人大监督。为了有效保障我国地方政府性债务安全，国家审计机关的核心目标在于对地方政府性债务规模和结构等信息的真实性进行甄别，并提供动态的风险预警信息。笔者认为，国家审计参与地方政府性债务风险管理具有独立性、专业性和权威性的优势，现阶段如何基于地方政府性债务风险管理的视角，研究国家审计的功能定位问题，并提出切实可行的对策和建议？这是我国审计理论和实务界亟待解决的战略性、紧迫性和前瞻性问题。本文计划在理论分析、文献梳理和调查基础上，对国家审计在地方政府性债务风险管理中的功能做尝试性研究。 一、地方政府性债务风险管理的目标和环节 （一）地方政府性债务的形成原因 审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》公告中指出，我国地方政府性债务包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。 国外研究表明，政府间不合理的财政关系、政府间缺乏透明的转移支付标准，以及预算软约束等是政府债务形成的核心原因（T.Ter-Minassian et al.，1997；R.P.Inman，2001；J.L.Mikesell，2002；R.J.Singh et al.，2005；O.J.Bienvenido，2008）。国内的研究指出，分税制不完善、宏观调控和财政政策的缺陷、地方政府间的过度竞争、地方融资平台运作不规范以及预算软约束是我国地方政府性债务剧增的主要驱动因素（裴育等，2007；冯静，2008；魏加宁等，2010；龚强等，2011；马金华，2011；类承曜，2011；何杨等，2012；杨雅琴，2012；宋夏云，2014；马逸流，2015）。 （二）地方政府性债务风险管理的目标和任务 地方政府债务风险是地方政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性（杜威等，2007；江俊龙等，2011）。由于所选择管理方式的不同，地方政府债务风险管理的责任主体存在差异，诸如美国联邦财政部下设的债务管理局，英国、德国、印度财政部下设的债务管理局，日本总务省地方财政管理局下设的地方债务处，以及中国财政部预算司下设的地方政府性债务管理处等（财政部预算司，2008；马金华，2011）。澳大利亚地方政府债务风险管理的目标在于让公共债务得到可持续发展，法国地方政府债务风险管理的任务在于对地方政府负债的形成、偿还和变更以及财政运行情况进行监控，以确保政府债务安全。为了对地方政府性债务风险进行有效管理，其中的核心环节在于对地方政府性债务数据等信息的真实性进行甄别，并及时提供债务风险的预警信息，这属于国家审计的重要功能之一。 （三）地方政府性债务风险管理的核心环节 地方政府性债务风险管理的目标在于让债务得到可持续发展，其中的核心环节包括： 一是地方政府性债务的风险识别。风险识别是指对地方政府性债务风险进行正确界定和合理归类，它是地方政府性债务风险管理的起点和基础。关于地方政府性债务风险的种类，其代表性观点包括：规模风险、结构风险、效率风险和外在风险（谢虹，2007），项目风险（市场风险、技术风险、财务风险）、管理风险和财政风险（江俊龙等，2011），政府性债务总体风险、举债主体债务风险和债务融资项目风险（宋夏云，2014），结构风险、偿债风险和违约风险（马逸流，2015）等。 二是地方政府性债务的风险评估。风险评估是指采用定性和定量分析等方法，对地方政府性债务风险水平进行连续、系统的评价与分析，其核心环节在于风险预警指标体系的构建和优化。国际上通行的政府性债务风险预警指标包括债务率、负债率、赤字率、偿债率、债务依存度、担保债务比重、利息支出率等（《马斯特里赫特条约》，1993；《稳定与增长公约》，1997；H.P.Brixi，1998）。国内政府性债务风险预警指标主要包括债务率、负债率、偿债率、债务依存度、担保债务比重、利息支出率、财政支出补偿系数、外债的支出占GDP比重、债务弹性系数、公共实体非担保性债务的违约赔偿数额、或有债务发生率、或有债务偿还率，以及社保债务缺口、非正常债务承担率、灾害补贴承担率等（李昊，2010；卿固等，2011；石亚琴，2011；刘蓉等，2012；马东山，2013；宋夏云，2014；马逸流，2015）。 三是地方政府性债务的风险应对。为了有效应对地方政府性债务风险，澳大利亚的做法有预算控制、规模监控、信用评级、提高透明度以及危机化解等，巴西的经验是重构一般财政管理框架、控制债务规模、提高财政透明度以及严格惩戒等措施，法国的举措包括议会的监控、审计法院严格的监督、财政部的监控、财政部派驻各省市镇的财政监督机构的监控以及金融监控等。国内措施包括明确政府性债务风险管理的责任主体、控制债务规模、提高财政透明度、建立偿债机制以及准确发布债务风险预警信息等（范柏乃等，2008；魏加宁等，2010；马金华，2011）。 二、基于政府性债务风险管理视角国家审计功能的理论分析 《中国特色社会主义审计理论研究》课题组（2013）指出，审计功能是由审计本质决定的。审计功能是指审计在经济社会运行中所表现出来的能力和功效。国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”（刘家义，2012）。从法理上分析，虽然政府性债务风险管理的责任主体不是审计机关，而是政府财政等部门；但作为一种独立的经济控制机制，以及国家审计在政府性债务风险管理中的地位独特，其功能主要体现在信息甄别和风险预警两个方面： （一）信息甄别 信息甄别功能主要体现在以下三个方面： 一是数据获取。由于地方政府性债务数据等信息生成的非连续性、统计口径不一致性，导致外部信息使用者（包括政府有关部门、金融机构、投资者和社会公众等）很难直接得到完整和真实的债务数据，这严重影响了政府性债务风险管理工作的正常开展。笔者认为，国家审计参与地方政府性债务风险管理具有独特的优势，它可以通过专项调查和常态化审计，及时获取较为完整的地方政府性债务情况的相关信息，促进地方政府性债务信息的数据库建设，其内容包括地方政府性债务的规模和结构、责任主体、资金来源和负债资金投向等。 二是数据分析。数据获取之后，审计人员可以采用定性和定量分析等方法，对地方政府性债务数据等信息进行计算、核实与评价，其信息来源包括政府财政部门内部编报的数据、金融机构的统计数据以及国家审计机关专项调查收集、整理的数据，并做到“三方印证”。通过数据分析，国家审计机关可以对地方政府性债务规模和结构等信息的真实性进行鉴证，进而不断完善地方政府性债务信息数据库。 三是信息反馈。在完成数据获取和数据分析等基础工作后，国家审计机关可以选择合适的时机和方式，将经核实后的地方政府性债务数据等信息报送给各级人大、地方政府部门等，条件成熟时将地方政府性债务规模和结构的信息向全社会公开。 （二）风险预警 风险预警功能主要体现在以下四个方面： 一是风险识别。指审计机关在地方政府性债务数据等信息的收集和核实的基础上，对我国地方政府性债务风险进行正确界定和合理归类。通过常态化审计和专项调查，审计机关可以获取地方政府性债务的规模、种类、期限、利率、已担保债务、逾期债务、每年还本付息额，以及地方政府GDP、财政收入和综合财力的存量和流量数据。以此为基础，对我国地方政府性债务风险的种类和形成原因进行分析。 二是风险评估。指审计人员在指标选取和权重赋值的基础上，对地方政府性债务风险的审计预警模型进行构建和优化，以此为基础对地方政府性债务风险进行动态评估。其中审计预警模型的构建是关键，其工作流程包括：审计预警指标的选取和提炼（定量指标和定性指标）、审计预警指标的权重赋值（主观赋权和客观赋权、线性赋权和非线性赋权等）、地方政府债务风险审计预警模型的构建与优化。 三是风险报告。指在风险识别和风险评估的基础上，国家审计机关可以向各级政府部门定期提供地方政府性债务风险的审计预警报告，其内容包括被审计单位的基本情况、债务风险的种类、预警指标值，以及风险级次等。如有必要，审计机关也可以针对各级政府在债务管理及其风险控制中存在的问题及改进建议与政府部门进行有效沟通，及时提示风险。 四是动态反馈。与各级地方政府财政部门内部计算风险预警指标并提出风险应对措施不同，国家审计机关可以从外部实时监控地方政府性债务风险状况，并提供债务风险的审计预警信息，它是一个动态的过程。随着现代管理信息系统（MIS）的推广和应用，国家审计的风险预警也可以作为一种常态化机制在各级审计机关中运行，这有利于充分发挥国家审计在地方政府性债务风险管理中的独特优势和作用。 三、基于政府性债务风险管理视角国家审计功能的调查分析 本部分主要通过问卷调查获取相关数据，并在描述性统计和回归分析的基础上，检验国家审计如何借助于信息甄别和风险预警这两方面功能的发挥来参与地方政府性债务风险管理过程，其最终目的在于验证国家审计参与地方政府性债务风险管理重要性的假设。 （一）问卷设计和回收 为了提高问卷设计的有效性，在正式发放问卷之前，笔者进行了小样本的预调查。根据预调查和专家学者的建议，我们对问卷进行了及时修改，并对部分题干的说明进行了修正，最终形成的问卷共包含了11个问题。 正式问卷的发放主要是采用电子邮件结合问卷星网站进行。考虑到问卷内容涉及到较多专业性的问题，因此在被调查对象的选择上，主要是向相关领域的学者和研究人员进行发放。为了保证问卷填写的中立性，所有问卷都采取了匿名填写。2014年6月20日至9月20日，笔者进行了两轮问卷的投放，第一轮投放200份问卷，收回52份；第二轮投放221份问卷，收回93份。两轮总共投放421份问卷，收回145份，总回收率为34.44%。为了保证问卷填写的质量，在问卷中特别设置了检测选项，在收回问卷后的审查过程中剔除了检测选项错误的、多选、漏选的问卷，并对问卷的严肃程度和答案的一贯性进行了人工检测，删除了只分布于3个或者3个以下选项以及前后回答相互矛盾的问卷，最终得到有效问卷123份，有效率为84.83%。 （二）模型构建及变量定义、 模型的构建主要是为了验证国家审计的信息甄别（包括数据获取、数据分析和信息反馈）和风险预警（包括风险识别、风险评估、风险报告和动态反馈）等功能在地方政府性债务风险管理中重要性的假设。根据之前的理论分析，笔者将学历、年龄和工作单位性质等作为控制变量，构建了以下回归模型：
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