县乡财政解困：财力与事权的对等，本文主要内容关键词为：事权论文,对等论文,财力论文,县乡论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1007-6875(2011)03-0099-05
纵观人类社会现代化的历史进程，无论是西方世界的兴起、民族国家的崛起，还是维护社会的稳定和化解世界性的经济危机，有效的财政制度都扮演着极为重要的历史角色，发挥着重要的历史作用。如何建立适应经济社会发展的有效财政制度，对于处于多元复合转型的中国意义更为重大。作为中国财政体制中的一个特有矛盾，县乡财政越来越困难的现实始终处于中央财政收入连年增长的光环当中，如果说经过多年的高速发展，中国经济社会已经迈进了现代化的大门，那么落后的农村地区，以及县乡政府越来越困难的财政将是落在现代化门槛前的“一只脚”。因此，如何正视和解决农村地区经济的落后现状以及化解县乡财政的困难，已成为中国现代化道路上必须解决的问题。
一、解决县乡财政困局才能有效防止中国现代化的断裂
在现代化进程的早期，英国的霍布斯主义①、法国柯尔培尔的重商主义财政政策②和德国李斯特的“统一关税联盟”③等等都体现了有效的财政制度是推动社会进步和资本主义经济发展第一推动力这一制度经济学的核心观点④。而当资本主义发展出现问题时，又是政府财政出资所推出的社会保障计划成为了资本主义社会发展的安全阀和稳定器，保障着资本主义社会平稳而健康的发展。面对资本主义社会工业化进程中所带来的各种社会经济问题⑤，正是资本主义的国家被迫建立起了一系列以国家财政资金供给为支撑的公共扶贫制度和社会保障制度，维护了资本主义社会的稳定和化解了资本主义的经济危机。世界上最早的强制性公共养老金计划在1889年首先由德国的俾斯麦政府建立，它的出现安定了德国工人的生活、稳定了德国的社会秩序和振兴了德国的国民经济，最终德国的公共养老保险金制度迅速成为当时欧洲其他国家效仿的对象，并逐步变成了世界各国普遍实行的一项基本的社会经济制度。正是这种关注弱势群体的财政政策设计，保障了资本主义社会的稳定发展。
当前，面对“全球化”浪潮的洗礼，中国正处于从传统社会到现代社会的多元复合转型战略机遇期，这种转型复杂而深刻，并非一般意义上的磨合与调整，而是生产关系对旧有束缚强力冲击下的解构与重组⑥。在世界迅速变平⑦，世界经济向高度知识化、开放化、创新化深入演进的历史进程中，中国自1840年以来的一直孜孜不倦所追求的民族复兴和国家现代化，正在高度时空压缩的特定背景下，在我们身边悄然来临。传统中国是一个农业大国，农业人口仍占总人口相当大的比重，因此，中国现代化的基本路径必然是一个从农业社会向工业社会的过渡过程，是一个从农村社会向城市社会的过渡的过程，即实现工业化和城市化，并在此过程中所体现出来的诸如城乡融合、产业升级、行政管理、生态承载、文化转型等一系列不可逆转的综合性变革。这其中能否实现城市与农村的共同发展，迅速实现农村地区工业化、农民的现代化，脱离“发展陷阱”，突破农业经济发展低水平均衡限制，是实现中华民族和平崛起的决定性因素。
目前，公共资金的财权集中直接导致了经济发展的“上热下冷”和财政资金“上富下穷”的出现，使得经济的高速发展难以为继⑧，整体经济呈现一种“否”⑨经济的状态，经济过热与经济过冷的同时存在。其主要表现在：一方面是城市经济在上级财政资金投资的刺激下高速发展，形成了若干个经济增长极，急速的聚集农村地区的资源和劳动力，造成城市的“过度发展”，超越城市地区的承载能力，“城市热病”大行其道，城市财政进一步超高速发展；一方面是农村经济在下级财政资金紧张的情况下无力发展，资源和劳动力大量的流出，自然资源的大量破坏，农民工出外打工后形成的空心村、寡妇村，“农村冷病”层出不穷，县乡财政困难进一步恶化。
因此，面对社会转型对于财政体制相适应的诉求，政府应及时地调整财政政策，通过建立和完善有效的财政制度(当然也包括社会保障制度的完善)，缓解县乡财政的困难，进而再通过县乡财政支出促进地区经济发展，形成县乡经济发展的良性循环，从而有序地实现农村的城镇化、农业的机械化和农民的非农产业就业，让全体国民特别是广大的农民和农村地区分享经济增长的成果⑩，减小城乡差距，实现共同富裕，这对于维持转型社会的稳定，保持经济的平稳发展，减小社会转型的阵痛，降低社会转型的社会成本，避免现代化的断裂，最终体现社会主义优越性(11)，实现中华民族的崛起具有重大的现实意义。
二、政策调整所引发的财力与事权不对等是造成县乡财政困难的根源
1978年改革开放以来，以“家庭联产承包责任制”为首的农村经济政策的出台，首先从农村吹响了市场经济的号角，“包干制度”的推行极大地激发了农民压抑已久的生产积极性，农村地区一片热火朝天的大生产景象，乡镇企业也如雨后春笋一般发展起来，县乡财政也逐步充盈起来。然而，随着市场经济改革的深入，农村地区这些欣欣向荣的景象不仅没有延续，反而完全不见了踪影，农村与城市的经济发展差距越来越明显，县乡财政也慢慢地干涸，这些残酷的现实不禁让人心中产生一系列巨大的问号，农村的经济发展到底怎么了？县乡的财政到底出了什么问题？如何才能摆脱这样的局面？面对这一系列的问题，笔者认为国家政策调整所引发的财力与事权不对等是造成县乡财政困难的根源(12)。
(一)1987年《土地管理法》遏制了县乡财源的发展
在改革开放的三十年间，农村地区的经济发展始终处在城市发展的“光环之下”，唯有1978年-1988年的十年是农村经济的发展的黄金十年，也是农村土生土长的乡镇企业最为辉煌的十年，“万元户”、“暴发户”等字眼是当时农村经济优于城市经济的真实写照，这与现在的农村与城市的情况相比大相径庭。究其巨大反差的原因，笔者认为这是1978年-1988年中国农村土地制度特殊性所引发的。因为这个时期土地制度的主要特征是农地农用权“国家所有、家庭承包经营”，而“基本农田”以外的土地的非农用权却是“集体所有、社企经营”的。正是在这十年当中，乡镇企业、社队企业的发展用地，在农民集体保证完成国家粮食任务和公粮的前提下，基本上是“自主决定”，一般是公社或乡镇政府“审批”，最多报县政府备案即可，不需要国家审批，所以基于集体土地的产权抵押所派生出来的银行信贷资金的支持，成为当时乡镇企业迅速完成资本积累的关键性因素。然而，尽管这一时期农村的发展如火如荼，但是一个“合成谬误”(13)的出现直接导致了国家土地政策的调整，那就是在乡镇企业和私营经济突飞猛进的同时，农用土地的急剧减少，仅1985年，减少耕地2300多万亩，“粮食安全”问题引起了中央的高度关注。1986年，中共中央国务院下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权力开始向国家回归。土地制度的这个重大转变以1987年国家正式出台《土地管理法》为标志。1988年设立国家土地管理局，土地的非农用权正式收归国有。这就从根本上上收了乡镇经济发展的核心资源，整个乡镇经济的资本积累也因农村土地非农使用政策的调整受到遏制。
(二)税收总额分成的分税制改革上收了财权
由于我国从1994年实行的分税制财政体制，总的指导思想是提高两个比重，因此财力向中央集中便成为了这次税收体制改革的主要目标之一。“中央拿75%、地方25%”的财政分配制度，实际上就是将地方财力通过二次分配的“上大下小”上收中央。通过分税制改革运行的结果来看，财力上收的效果明显。例如，通过财政自给能力(财政自给能力=本级财政收入/本级财政支出)分析，可以得出如下判断：分税制改革以来，地方政府财政自给能力呈逐年下降的变动趋势，以1994年分税制改革为分界线，降幅进一步加大。地方级财政自给能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4%的速度下降，其中：省级为1.6%，地市级为5.1%，县级为3.4%，乡级4%。进一步分析，从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府转移支付资金“过日子”、“办事业”。这样一来，在县乡财源锐减和财权的不断上收的双重冲击下，县乡财政的困局逐步显现，而且愈演愈烈(14)。
(三)农村社会事业“超前发展”进一步恶化了县乡财政的收支平衡
分税制财政体制改革以来，我国地方各级财政存在着一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策、下出资金”，由于制定政策在上，资金供应在下，上级政府统一制定的政策将会直接影响到下级政府的支出规模和支出方向，进而影响下级政府的财政平衡，这被称为“中央请客、地方买单”。不仅如此，农村社会事业在上级政策指引下的“超前发展”不仅没有缓解地方的支出压力，反而进一步恶化了县乡财政的收支平衡。比如，农村的义务教育问题，在科教兴国战略的指引下，自上世纪90年代义务教育“普九”达标建设实施以来，各级政府对于农村的义务教育给予了巨大的财政支持，我们实现了“穷国办大教育”。然而在农村一所所拔地而起的崭新校舍背后，实际上是各级县乡财政的负债和欠账。究其原因，“普九”达标、“两基”攻坚等带有政治任务的下派，在具体的实施过程中，往往不顾地方的实际情况，“超前”下达指标。地方政府在财力不济的情况下，只得硬着头皮借钱建起校舍，硬着头皮被动增加教师编制。由此可见，随着县乡财政经历“财源锐减”、“财权上收”的双重冲击后，“事权下派”在某种程度上扮演了即将压垮县乡财政的最后一根稻草。
三、县乡财政解困：财力与事权对等的应对之策
面对县乡财政的困局，本文认为可以从增强县乡经济的财源建设、深化和完善分税制改革和化解县乡隐性债务三个方面解决问题。
(一)增强县乡经济的财源建设：“抓大促小带中间”
从县乡经济发展的走势看，民营经济因为产权清晰，主体明确，机制灵活，越来越显示出旺盛的生命力、很强的吸引力和极大的竞争力。因此，要想加快发展县乡经济，就必须走出一条挖掘民智，吸引民资，依靠民力，做活民营经济的发展之路。重振县镇企业的雄风。针对当前民营经济发展的实际情况，在组织引导上，建议按照“抓大促小带中间”的思路和方法，促进民营经济的整体提升和群体拓展。“抓大”就是督促和引导规模企业，通过“搭巢引凤”的方法，建立现代企业制度，实施强强联合，以龙头优势辐射带动民营经济整体水平的迅速提升，从上到下实现“以大带小”策略。“促小”就是通过建立新型的农村互助组织“抱窝生蛋”，利用县乡政府的信息优势和开发式扶贫的“溢出效应”，采取典型引路、示范带动、结对联谊、政策扶持等措施，鼓励支持更多的农户介入务工经商，壮大民营经济群体规模，扩大富裕面，最终实现“聚沙成塔”。“带中间”就是通过龙头企业带动小业主群体的发展，激励中小企业在现有基础上增强技术创新能力，发挥优势，扬长避短，在某一产品、某一环节上做优做强，提高市场竞争能力，实现“公司+农户”的“以大带小”策略。在这个过程中，基层政府可以利用集体土地产权收益、农村金融信贷支持、公共财政催化三种核心力量启动农户自身和农村经济发展的资本积累机制，促进财源建设的多元化发展。
(二)深化和完善分税制改革：从“分税收”到“分税种”
事实上，回顾一下1994年分税制改革的国内国际背景，我们会发现我国的分税制改革是一种具有中国特色的“分税收”的改革，其主要特征是中央与地方分享税收总额。这种改革从当时及其后来的运转来看具有其积极的历史意义，一是通过两个集中解决了中央财政的困难局面，一举扭转了中央财政向地方财政“借钱不还”的尴尬局面，强化了中央财政的调控能力；二是通过财权的集中，避免了中国重蹈苏联解体覆辙的政治隐忧(15)；三是通过中央财政实施积极财政政策，利用集中投资拉动经济的高速增长(16)。但是现在回过头来看，1994年进行的分税制改革更像是一个半拉子工程：当时只是明确了中央和各省之间财权或者说是税收的分享比例，而不是真正意义上的分税种，并没有通过分税制改革实现事权与税权的结合。加之垂直型行政管理体制，又导致上一层级政府很容易把很多事权和支出责任推给下级政府，这就为后来的财力与事权不对等埋下了制度上的隐患。因此，下一步的分税制改革要逐步实现地方办事与地方税种的有机结合，使办事有具体税种为支撑，即从分税收逐步过渡到分税种。
(三)化解县乡隐性债务：“一锁二奖三监督”
一是锁定县乡债务规模。对已锁定的乡镇、村债务，要认真清理，分清性质，分清界限，分清责任，分清事权，不能将所有债务都由县乡财政偿还，对于因“普九”、“两基”评估等农村义务教育形成的债务，上级财政每年应从预算中安排一定比例资金帮助经济不发达乡、镇减轻债务。对账外的非财政管制原因所造成的隐性债务部分，则要本着谁收益谁负担、谁使用谁归还的原则，清理落实债务人、责任人等，主动地、科学地清理财政债权与债务。二是建立严格的偿债减债奖惩制度，对完成减债任务好的县乡和有功人员要大力奖励；对完不成减债任务的县乡，可采取扣减转移支付金额等办法督促完成。三是加强财政资金监管，完善县乡财政管理办法。全面清理县乡银行账户和票据，清理“小金库”，摸清乡镇收入家底。认真清理核实县乡债权债务，将乡镇各项债权债务逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债。
注释：
①霍布斯的名著《利维坦》是对马基雅维利《君主论》思想的一种传承，书中体现了其对强大国家主权和统一财政制度的向往。作者笔下的利维坦，在英语中是一种怪兽的名字，霍布斯就是想通过这种形象的比喻来呼唤出英国强大的政府及其有利于社会经济转型的有效财政制度，最终在历史的发展进程中，也正是在这种思想的指导下，英国率先完成了工业革命，并成为“日不落帝国”。
②法国的柯尔培尔是法国路易十四时期的财政大臣，其宣扬的国家重商主义理财观念，成就了路易十四“太阳王”的美誉，使法国全胜一时。其所推行的国家商业财政，在没有加重农民负担的基础上，实现了国库的充盈。虽然法国大革命摧毁了“一切”，然而这一治国的财政思想始终被保留了下来(参看托克维尔，《旧制度与法国大革命》)，直到现在法国的国有经济仍然在社会经济的发展过程中体现着重要作用。
③虽然李斯特一生贫困潦倒，郁郁而终。然而他所写的《论政治经济学的国民体系》一书，不仅促成了德国的“关税同盟”，为德国的主权统一和财政统一奠定了决定性的基础，而且该书成为了德国“铁血宰相”俾斯麦的枕边书。正是通过俾斯麦的强势的对外保护性关税政策和对内扶持性财政政策的实施，直接促进了德国近代工业的兴起，使德国成为了第二次工业革命的领军国家之一。
④首先得出此观点的是道格拉斯·诺斯。他在《经济史中的结构与变迁》一书中，提出其著名的诺斯悖论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。随后，世界银行组织专家对各国政府进行了全面考察后也得出类似的观点：“政府对一国的经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会停止不前。”对这种论断，陈国权认为，世界银行发展报告和“诺斯悖论”告诉我们两个重要论断：第一，政府对经济增长具有关键作用，而不是古典自由主义者所认为的好政府应该仅仅是一个“守夜人”的角色；政府并不是只为社会提供最基本的秩序保障，还要对社会经济发展起积极的推动作用，在经济发展过程中，政府具有主导性的作用，尽管存在正向和负向两种可能，我们应该重视国家、重视政府，并尽可能使政府在社会转型和经济发展过程中发挥积极作用。(陈国权：《社会转型与有限政府》人民出版社，2008年。)宋丙涛从财政效率的角度对现代经济革命过程中财政制度变迁进行的考察，得出现代经济革命爆发主要依赖于财政制度的变迁与财政效率的提高的结论。(宋丙涛：《财政制度变迁与现代经济革命》，载《中国经济问题》，2007(5)。)
⑤《资本论》中有关城市贫民窟中农民工生活境遇的描述非常引人入胜，从住宿、医疗、饮食健康、孩子教育等方面给予了清晰地再现。城市中的扶贫机构“工人习艺所”(work place)和各类公共卫生医疗部门的调查也验证了英国工业化和城市化过程中，农民被迫进城后的悲惨遭遇。农民工被城市人称为“魔鬼”，农民工聚集的地方因卫生条件极差而被认为是瘟疫的发源地，马克思在这种情况下，呼吁无产阶级的崛起。
⑥这种多元复合转型主要包括八个方面：乡村社会向城市社会转型、计划经济向市场经济转型、农业社会向工业社会转型、科层管理结构向扁平网络结构转型、封闭内卷社会向开放外拓社会转型、产业追随向产业创新转型、线性经济向循环经济转型以及社会意识由传统向现代转型等。参见许正中：《社会多元复合转型》。
⑦世界是平的，意味着在今天这样一个因信息技术而紧密、方便的互联世界中，全球市场、劳动力和产品都可以被整个世界共享，一切都有可能以最有效率和最低成本的方式实现。全球化无可阻挡，美国的工人、财务人员、工程师和程序员现在必须与远在中国和印度的那些同样优秀或同样差劲的劳动力竞争，他们中更有竞争力的将会胜出。参见托马斯·弗里曼(Thomas L.Friedman)：《世界是平的》。
⑧这就像一辆在高速公路高速运转的汽车，一旦前后车轮运转的速度不一致，便会出现翻车或者车体被撕裂的情况。
⑨“否”是易经中的一个卦名，其卦象是三个阳爻在上，三个阴爻在上。阳向上发展，阴向下发展导致阴阳不交。拿人体作比喻就是上热下冷，口舌生疮同时手脚冰凉。在中医里，这种因“阴阳不交”而形成的疾病的主要表现就是“失眠”。在这里笔者利用这个卦名来类比，也正是因为中国经济所呈现的这种“上阳下阴”的状态，使得经济呈现一种“冰火两重天”的状态，这使得我国的历任总理常常为应对这样矛盾的经济现象而“失眠多梦”。
⑩费孝通在大量的农村实地调研基础上所撰写的大量调研报告中都明确提出了要通过发展非农产业实现农村剩余劳动力转移、加强农村基础设施建设，让农民分享经济发展收益的观点，这些调研报告集成了一个集子，书名叫做《志在富民：中国乡村考察报告》，上海人民出版社，2004年。书后对该书的评价是“行行重行行，目睹并体验中国农民真实的生存状态和生存环境，实地调查和追踪研究，考察并总结了中国农村经济发展的各种模式”。书中的大部分调研是在改革开放初期对江浙一带农村经济方式的考察和思索，书中对一些农村发展现象的描述与目前一些内部内陆省份农村的经济发展情况颇为相似，因为笔者刚刚参与西部一些省市农村地区的调研，这使得笔者不得不产生“历史的发展具有惊人的相似性”的感慨，这也恰恰验证了圣经里的一句名言“阳光底下从来就没有不同的东西”。
(11)社会主义最大的潜台词就是社会保障。社会保障是一种生存保障，是人人应该享有的社会权利，是社会主义优越性的集中体现。社会保障是一个社会创新的基础，是提升经济效率的必要保障。没有后顾之忧的市场竞争行为才是有效的，竞争意味着不确定性、意味着风险，只有在失败时不会面临生存危机，具有理性认识的人才能在关键的时刻取得成功，才能达到成功的质变。社会保障网的建设更为重要，是社会的稳定器、减压阀。
(12)“财权同事权匹配”和“财力同事权匹配”一直是两个相似而又不同的概念。事实上，从理论上说，有了财权也就有了财力，而在实际中，由于财政管制的存在，往往被划分清楚的财权，也会因各级政府间事权划分被破坏，下级政府承担更多事务的基础上，导致下级政府财权支配力的下降，即财力的下降。因此本文采用了“财力同事权匹配”，意在强调地方政府可支配财力的内涵。
(13)“合成谬误”这个概念是萨缪尔森提出来的。意思是说，它是一种谬误，对局部说来是对的东西，仅仅由于它对局部而言是对的，对总体而言未必是对的。体现在经济学领域中，就会出现在微观上而言是对的东西，在通过加总体现在宏观上并不总是对的。这里也发生了同样的事情。假如乡镇企业就业从微观上可以提高单个农民的收入，但是一旦乡镇经济的发展把种地的农民都吸引到非农产业就业，那么谁去种地呢？
(14)据国家统计局的数据统计，2000年全国财政收入1134万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地(市)级占17%，而有着2千多个县级财政、4万多个乡级财政的两级财政收入合计仅占22%。(李茂生，陈昌盛：《中国：农民减负、县乡财政解困的财政对策》，载《财贸经济》，2004(1)。)
(15)至20世纪80年代中期，苏联由于1957年对高度集中的财政体制进行改革使得“地方主义”泛滥，财权过分分散导致了中央收入匮乏，致使中央政府对全国经济、政治失去经济控制力，很多加盟共和国开始出现严重的分裂倾向。1991年苏联实行“利改税”，在联盟向加盟共和国妥协的基础上，形成了联盟预算收入分配的“倒挂机制”，即企业税收先全部上缴加盟共和国，然后加盟共和国再根据联盟需要，按照商定比例向联盟上缴收入，这样联盟收入全靠加盟共和国的再缴纳形成，联盟财政完全依附于加盟共和国财政。这种体制安排削弱了联盟即中央政府的调控能力，成为苏联最终解体的重要经济原因之一。
(16)1994年的改革非常关键，没有这次改革就没有1995年-1997年我国经济软着陆的成功，也就没有了从1998年开始的积极财政政策。正是从1994年的分税制改革开始，我国经济开启了增长的新序幕。
标签：分税制改革论文; 经济转型论文; 城市经济论文; 财政制度论文; 地区经济发展论文; 德国城市论文; 国家经济论文; 经济学论文; 财权论文; 财政学论文;