略论《高教法》的立法背景与时代精神，本文主要内容关键词为：时代精神论文,教法论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大从全局和战略的高度，把依法治国作为治国的基本方略，这是中国共产党执政方式的巨大转变，是党和国家治国方略的巨大转变。九届人大第五次常务会议表决通过的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）的颁布和即将实施，无疑是实施依法治国战略的重要组成部分，是我国高等教育发展史上一件具有划时代意义的事情。它标志着我国高等教育改革和发展进入了一个法治的新阶段。对于《高教法》我们必须从全新的角度，以很高的自觉性深入地学习和领会，尤其要科学把握其立法宗旨、背景和其中所蕴涵的丰厚的时代精神。
一
（一）《高教法》的颂布，是促进我国高等教育事业跨世纪发展的紧迫要求和战略步骤。改革开放20年来，我国高等教育迅猛发展，基本上形成了具有中国特色的高等教育体系。然而，由于没有法律的保障，高等教育活动的界限很难确定，高等教育领域的各方面关系很难理清，高等教育也很难在制度化的安排下健康发展。近代高等教育发展的历史昭示人们，要构造一个充满活力的高等教育并保持其健康发展，都必须确立高等教育立法的目标，通过完备的高等教育法律制度、完善的高等教育法律体系，为高等教育创造最大的、有序的发展空间。近年来，发达国家和一些发展中国家都从战略考虑，为发展教育，振兴经济，迎接知识经济挑战，先后掀起了高等教育立法的新高潮。可以预料，我国《高教法》的出台，必将推动我国高教面向世界和未来更好更快地发展，在科教兴国中发挥生力军作用。
（二）《高教法》的颁布，是我国高等教育面向现代化、面向世界、面向未来深化改革的紧迫需要和有力保障。教育立法是教育改革的反映，教育改革又需要通过教育立法来进行。把握改革与立法的关系，把二者统一起来，这对教育事业的发展将起到更加有力的促进作用，这已为国内外实践所证实。当前我国经济体制和经济增长方式正处在重大的改革和转变时期，特别是已见端倪的知识经济时代正在来临，高等教育的教育思想观念、体制、布局结构、人才培养模式、教学内容和方法等也都处在不断深化改革过程之中。在这种形势下，高教法的出台，既有利于巩固我国高等教育改革和发展的成果，也有利于明确改革和发展的原则与方向，推动我国高等教育面向21世纪的需要深化改革和健康发展。其最大意义在于：这是一部既巩固成果又引导改革的法律。
（三）《高教法》的颁布，是总结国内外正反两方面经验，对高等教育实行现代科学管理、实施依法治教的迫切需要和重大举措。尊重教育规律，尊重人才成长规律，尊重现代科学管理规律，才能对高等教育工作进行正确管理，促进高等教育健康发展。应当承认，我们在这方面有惨痛教训。依法治教，是我们总结国内外历史经验教训得出的一个重要结论。有了法律的明确规范与规定，才能够保证每一个教育活动的主体尽可能发挥自己的积极性和创造性。《高教法》为依法治教的实现，奠定了坚实的基础。在观念层面上，确立了评估高等教育现实的尺度和方法；在制度层面上规范了教育管理部门和高等学校的行为取向；在操作层面上提出了公正合理的程序，为高等教育管理活动设定了较好的方式、方法和操作步骤。依法治教，就是要从经验管理转变到科学管理。《高教法》的制定，必将会使我国高等教育管理的法制化进入新阶段。
（四）《高教法》的颁布，是发扬社会主义民主、建设现代法治国家的迫切需要和极为重要的组成部分。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，这是邓小平同志根据马克思主义基本原理，总结了国际国内的无产阶级专政的历史经验和社会主义革命和建设的实践经验，得出的一个科学结论。我们在改革开放中越来越认识到，高度的社会主义民主是社会主义的伟大目标之一。十五大高瞻远瞩，顺应天下大势，提出了发展社会主义民主、建设法治国家的任务。因此，从这个意义上，我认为高等教育法，不仅将有力保障高教事业的改革和发展，也是发展我国社会主义民主的体现，是建设社会主义法治国家极其重要的不可替代的组成部分。显然，由于高教在社会现代经济、政治、文化生活中特殊地位和作用，其在民主政治方面的意义和影响将极为深刻、久远。
（五）《高教法》的颁布，是完善我国社会主义教育法律体系框架的迫切需要和重要标志。教育立法与近现代社会共生。“现代生产力的发展产生出现代工厂制度，正是在工作制度的推动下，才产生了教育向现代化的过渡，并产生了现代意义的教育立法”。所以，马克思一直十分重视教育立法问题。我国现代高等教育自清朝末年筹办京师大学堂始，已届百年。特别是新中国建立以后的50年，高等教育的改革和发展取得了巨大的成绩。但我国始终没有一部完整的高等教育法。清末有过《钦定学堂章程》（1902年）和《奏定学堂章程》（1903年），民国时期有过《大学令》和《专门学校令》（1912年）、《学校系统改革令》（1922年，又称“壬戌学制”）、《国立大学校条例》（1929年）、《大学组织法》和《专科学校组织法》（1929年）、《大学法》（1948年）等等，但都谈不上具有立法意义上的完整的高等教育法。新中国建立以后，逐步重视法制建设，例如，在60年代初制定了具有重大影响的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称“高教六十条”），1980年，通过了新中国第一部有关高等教育的专门法律《中华人民共和国学位条例》，此后，国务院陆续制定了《高等教育管理暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《高等教育自学考试条例》等行政法规等。但是，这些还都不是完整的系统的高等教育法。因此，《高教法》的制订，不仅十分必要，而且是我国真正立法意义上的第一部完整的高等教育法律。它是一部较为全面地规范高等教育内外部各种复杂的社会关系和自身的组织活动的法律，是一部在宪法和教育法指导下制定的高等教育的基本法，为我国建立以高教法为“龙头”的系统的完善的高等教育法律体系奠定了重要基础。这部法律的制订，使得教育法律的调整范围更加周全了，标志着我国以教育法为母法的教育法律体系基本框架的形成。同时，为制订有关高等教育的法律、规章提供了立法依据。
综上所述，制订并实施《高教法》，适应了国内外整个形势特别是我国社会主义现代化建设和高等教育事业改革和发展的需要。它是实行科教兴国和可持续发展战略的需要；是我国建立社会主义市场经济体制的需要；是依法治国、发展社会主义民主政治的需要；是建立具有中国特色社会主义教育法律体系的需要；是高等教育迎接严峻挑战、抓住历史发展机遇的需要。其立法背景、依据是广阔、深刻而充分的。虽不能说这部法律已尽善尽美，但毕竟多年探索、摸索有了丰厚收获，高等教育无法可依的年代已告结束。
二
《高教法》是一部内容丰富、比较全面完整的高等教育“龙头法”，反映了我国高等教育改革发展的实际，并有较强的前瞻性。它以马列主义、毛泽东思想特别是邓小平民主法制思想为指导，借鉴国内外高教发展和立法的经验，突出了高等教育的主要机构——高等学校的主体地位，突出了人才培养，突出了既规范巩固改革成果，又引导改革。整部法律共8章69条，涉及高等教育的任务、发展方针、管理体制、 基本制度、高等学校的设立、组织和活动、教师和学生、经费投入和条件保障、法律责任等。它在科学理论指导下，坚持教育为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，一方面将建国以来特别是十一届三中全会以来高等教育工作中已经被实践证明是成功的经验，以法律的形式确定下来，使之成为国家的意志和人民的意志；另一方面，又为面向21世纪的高等教育改革和发展指明了方向。它标志着对高等教育规律的认识达到了新的科学的高度。所以，我们要深入认识、把握《高教法》的立法原则、内容特别是其中蕴含的时代精神。
《高教法》是近20年中国改革开放和高等教育实践的结晶，明确规定了高等教育的地位、任务和工作方针。以江泽民同志为核心的党的第三代领导人在党的十四大就提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，1995年又确定了“科教兴国”的发展战略。近年来，江总书记更反复强调“高等教育在整个教育事业中处于龙头的地位”，“实施科教兴国战略，高等教育是非常重要的一环”。这是由高等教育的特点决定的，因为它培养的人从长远看，将是一批直接面向社会、对社会的发展产生重大影响的高层次专门人才。这些不断深入、完善的对于高等教育使命、功能、作用及目标的认识，成为制订高教法的重要依据，并贯穿于法规之中。比如，关于高等教育的任务，《高教法》第5 条规定：“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”这个规定体现了“立足当前，适当超前”的立法原则，也蕴涵了江泽民总书记和广大教育工作者对人才培养的共识。应当指出，高等教育任务的核心是培养高级专门人才，只有培养出合格和优秀的高级专门人才，发展科学技术文化，才能促进社会主义现代化建设，才能造就一大批高素质的领导人才。江泽民同志曾指出：“一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林。”而高级专门人才只有具备了创新精神和实践能力，才有利于认真求知世界，探求客观真理，推动科技成果向现实生产力转化，也有利于促进解决人类面临的各项重大课题。每所高等学校应成为培养这种人才的摇篮。又如，第四章第31条，在阐明高等学校的三个主要职能时，首先强调“应当以培养人才为中心”，接着又要求“保证教育教学质量达到国家规定的标准”，与以往对高校职能与任务的表述相比，更加清晰，也更加突出了“人才培养”这一高校最初始、最根本、最重要的职能。高等教育的工作方针，就是高等教育工作应遵循的基本准则。《高教法》第4 条规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”这个方针的根本意义在于，它既规定了高等教育事业应起什么样的社会作用，又明确了高等学校培养人才应达到的目标与要求。世界各国的高教法内容一般主要侧重对高等教育和高等学校内外关系的规范，较少涉及人才培养和教育工作。我国这部高教法，从高等教育的主要功能、发展趋势和我国实际出发，注重了人才培养和教学工作，把人才培养列在第一位，体现了迎接知识经济到来的时代精神和前瞻性。在整部高教法中，至少有18条直接对人才培养和教学工作加以规范，为落实学校工作“以培养人才为中心”和注重提高教育教学质量的要求提供了法律保证。《高教法》还对教师队伍建设作了规定。教育的社会作用是通过培养人才来实现的，因此培养什么样的人始终是高等教育最关键的问题。
《高教法》在科学总结国内外特别是我国建国以来的正反两方面经验基础上，从实际出发对我国高等教育的办学体制和管理体制改革中碰到的难题作了明晰的回答。《高教法》以党的基本路线为指导，总结历史经验，回答了高教体制改革中碰到的一些热点、难点问题。一是规定逐步建立起中央和省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界广泛参加与办学的新体制，应是我们的正确选择。《高教法》第6 条第2款的规定充分体现了这一点：“国家鼓励企业事业组织、 社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”反映了当代世界高等教育发展的一种趋势。二是明确指出了推进高校管理体制改革的任务和目标要求。随着市场经济体制的逐步确立，原有高等教育管理体制必须改革。《高教法》第7 条明确规定：“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”。这就肯定和指出了推进高等教育管理体制改革的原则和方向。三是规定了高等学校的设置标准和学业标准。这是对高等学校科学管理、保证教育质量的重要前提。这方面改革的任务极其艰苦而复杂。这些规定既明确了改革的原则、目标和方向，又为今后的改革探索留下了余地和空间，体现了改革要积极探索、稳步推进、实事求是的精神。
《高教法》适应社会主义市场经济体制，围绕教育资源更为合理的配置，使每一所高等学校更好地成为有活力的相对独立办学实体，发挥自己的潜能，提出扩大高等学校的办学自主权。《高教法》第四章规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任；自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校之间的科技文化交流与合作；自主设置校内组织机构和配备人员；自主管理和使用校产。政府的职能主要是服务、监督、方针指导和宏观管理。明确高等学校的办学自主权，是为了增大学校办学的活力，使高等学校面向社会，成为依法自主办学、自我约束、积极进取、锐意创新的办学主体。在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，在科技发展日新月异、国内外竞争日趋激烈的情况下，高等学校拥有足够的办学自主权，方能及时回应社会需求的变化和科技革命的挑战，在“万类霜天竞自由”的情况下立于不败之地，办出自己的特色。政府则要转变职能，对高校主要是方针政策指导、宏观管理、服务与监督。总则中第四条对“学术自由”这一被视为敏感而棘手的问题也作出了辩证、科学的回答。我认为高校用足用好权利应努力做到：第一，根据《高教法》的规定进一步解放思想，摒弃等、靠、要的传统观念，彻底改变过去计划经济体制下过分依赖国家的做法，以更加积极主动的姿态，积极做好各项工作。第二，把法律赋予的这些自主权，充分运用到服务国家与地方的现代化建设上来，运用到建设国家创新体系，为科教兴国作贡献上。第三，按照高等教育规律办事，坚持正确的办学方向，保证高校根本任务的完成。自主办学就是依法自主办学，而不能滥用权力。要处理好市场规律与教育规律的关系。第四，处理好自主办学与政府宏观调控的关系。为了防止高等学校在决策时仅仅考虑自身的发展，而忽视社会发展的需要和国家的整体利益，《高教法》为保证政府的宏观调控权，在一些条款中仍要求高等学校的活动要“根据国家规定”。我认为《高教法》对于高校办学自主权的规定，必将对高等教育发展产生十分积极而深刻的影响。
《高教法》规定了高校的领导体制，明确了国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，对于办好社会主义大学，坚持正确办学方向，具有重大而深远的意义，完全符合我国国情。《高教法》在第四章第39条中明确规定：“国家举办高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，并在39条和41条中明确规定了党委和校长各自的职责。这样的规定，既有利于加强党委对高等学校的领导，坚持高等学校的社会主义办学方向；也有利于校长作为高等学校的法定代表人，充分行使职权，发挥校长“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”的作用，从而为充分发挥党政两个方面的积极性提供了法律保证。高等学校实行党委领导下的校长负责制，是由我国高校的性质、任务和特点所决定的。高等学校是国家培养高级专门人才的机构，是社会主义思想教育的重要阵地，坚持党对高等学校的领导，发挥党组织的作用，是坚持党的基本路线、全面贯彻教育方针、保持高等学校稳定发展的根本保证和途径，必须坚定不移。通过规范学校内部各种组织机构的职责和运行机制，有利于实现高校管理和决策的科学化和民主化。此外，《高教法》中还规定了学术委员会、教职工代表大会等内部组织机构的职责。然而，科学地依法处理好党政两方面的关系，仍是当前高等学校工作中亟待解决的重要问题。要深刻理解《中国共产党普通高校基层组织工作条例》和《高教法》的有关规定；制订、完善具体工作制度；提高班子成员素质。“集体领导，重在决策；分工负责，重在落实”。这实际上是一种把党的思想政治优势与校长的行政管理优势结合起来，把集体领导与分工负责结合起来的领导体制。高校应总结新鲜经验，积极探索，逐步完善工作规范。现在学校改革处于关键时刻。党政主要领导应以《高教法》和《条例》为依据，同心同德，大胆工作，善于调动广大教师和学生的积极性，团结全校师生员工，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。对于社会力量举办的高校内部管理体制，高教法规定按照国家有关社会力量办学的规定确定。
“高教法”列专章阐述“高等教育投入和条件保障”，为解决这一困扰高教多年，影响高教发展的“瓶颈问题”，提供了清晰的思路和具体的途径。十一届三中全会以来，党中央、国务院领导始终从战略高度考虑教育的地位作用问题，对解决教育经费投入不足问题，有十分明确而具体的指示。邓小平同志强调，“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”江泽民总书记在党的十四大报告中提出：“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，“各级政府要增加教育投入”。但是由于种种原因，切实落实教育优先发展的战略地位，与实际投入的教育经费不足的矛盾依然存在；教育，包括高等教育改革与发展对资源的需求，与实际所能获得的经费与支持间的差距依然相当突出，这就严重地制约着我国教育事业的健康、持续发展。这也是世界高等教育发展中遇到的一道难题。《高教法》明确“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制；使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”。这一规定在重申解决教育经费投入思路由一元向多元转变的同时，强调了“以财政拨款为主”，强调了对教育的投入必须与“经济、社会发展水平相适应”的问题。这个规定反映了对高教投入问题实践和理论探索最新成果。《高教法》第60条第2款重申并进一步规定：“国务院、省、自治区、 直辖市人民政府依照教育法第55条规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”。在社会主义初级阶段，要正确认识“主渠道”与“多渠道”的关系，彻底解决我国高等教育投入问题，必须建立以财政拨款为主、多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制；国家要采取措施鼓励社会力量向高等教育增加投入，需要政府有关部门对高等学校办学进一步实行优惠政策。要积极研究、借鉴发达国家和发展中国家的某些做法，为我所用。随着科教兴国战略的实施和《高教法》的贯彻，我们有充分的理由相信，在新的世纪到来之际，我国高等教育经费投入不足的问题将会得到较为满意的解决，我国高教事业在21世纪、在第二个百年征途中一定会得到更加蓬勃的发展，在科教兴国大业中作出更大的贡献！