试论农业银行的产权改革与股份制改造，本文主要内容关键词为：农业银行论文,试论论文,股份制改造论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“入世”在即，面对日趋激烈的国内外同行的竞争，农业银行的生存和发展面临严峻挑战，改革产权，提高效率，增强竞争实力迫在眉捷，抓住机遇，对农业银行实行股份制改造应提上议事日程。
一
和其他国有商业银行一样，农业银行近二十年来的改革只是一种经营权能的分解和机构分设，并没有深入到所有产权这一根本层次，单一的产权持有制度使农业银行的生存和发展呈现出一系列缺陷。
1.资本金不足。由于国有独资，加之财政困难，国家多年没有向银行注入资本金，因此，农业银行资本金显得严重不足。按照1988年《巴塞尔协议》中的相应条款，农业银行的核心资本比率必须大于4%， 全部资本比率必须大于8%。然而，从有关统计数据看， 农业银行的资本比率远未达到《巴塞尔协议》8%的资本充足率要求。 在四大国有商业银行中农业银行也是较低的。1998年，工商银行、建设银行、中国银行的资本充足率分别为9.52%、8.34%和10.40%， 而农业银行的资本充足率不到8%。资本金的不足， 使农业银行的日常营运不能依靠自身资本实力和经济效益，只能仰赖于国家信用的支持，在金融开放和金融竞争的大环境中，农业银行的竞争实力和抗风险能力明显不足。
2.效益低下，资金利润率低。按照商业银行的经营要求，农业银行应以利润最大化为经营目标，但多年来，农业银行经济效益不高的状况没有根本改观。据有关资料，1997年，资金利润率（%）中行为0.26，工行为0.08，建行为0.11，交行为1.16，民生银行为2.1， 外资银行为0.67（注：《中国金融年鉴1998》。（这里的资金利润率＝税前利润／银行总资产）），而农业银行还次于工行，与其他三大国有商业银行、新兴商业银行和在华外资银行相比是较低的。低下的效益使农业银行依靠自身积累补足核心资本，提高抗风险能力不可能。
3.资产质量差，不良贷款比率高。农业银行资产质量低下，不良贷款比率高已是一个不争的事实。尽管1999年成立的长城资产管理公司，接管了农业银行由于历史原因形成的部分不良资产，但是，剩下的不良资产还得由农业银行自行消化处理。它们要占按照五级分类标准划分的不良资产总量的50%左右。处理不好，它将大量侵蚀农行本来就有限的资本金。因此，化解不良债权的任务还十分艰巨。
4.农业银行位次后移。与其他三家国有商业银行相比，农业银行的实力排序在不断后移；与外国银行或国际跨国银行相比，其实力和地位差距则更大。曾几何时，农业银行在国有四大家银行中的位次列入前茅，而近几年来，农业银行地位日益下降。按总资产、第一级资本、资本资产率、税前利润、资产收益率、资本回报率、资本充足率等财务指标看，农业银行在国内的排名已落后于工行、中行和建行；而在全球1000家大银行的排名中，中国工商银行排名第6，中国银行排名第18， 中国建设银行排名第65，而农业银行则排名第88。由此可见，农业银行的地位和实力不如其他行。面对外资银行和国内同行的挤压，农业银行明显处于劣势，其生存发展形势不容乐观。
二
造成上述问题的原因是多方面的，既有外在因素，也有内在因素，但最根本的因素还在于农业银行产权制度方面的缺陷。从根本上讲，我国银行的产权制度是政权制度更替的直接结果，曾作为专业银行的农业银行是高度集权的计划经济的产物，其产权制度安排缺乏经济发展的内在必然性。不仅与生产力的发展高度不一致，而且与农业银行作为商业银行的发展要求也存在诸多矛盾，这表现在：
1.和其他国有商业银行一样，农业银行也是国有独资的商业银行，国家是唯一的股东。这种产权制度安排堵塞了资本来源渠道的多元化，是资本金不足的一个重要原因。加之分配制度不合理和税赋过重，在国家作为所有者不再对银行注资的情况下，单一的产权结构使农业银行的资本几乎成了“无源水”和“无本木”。
其次，作为银行唯一所有者的国家只是一个抽象概念，它并不具备“人格”行为能力，不可能真正行使所有者权能。扮演国有银行所有者角色的只能是政府官员，而官员决不是所有者。这就使农业银行的所有者“缺位”，产权虚置。事实上，农业银行长期以来一直是“公共地悲剧”的重灾区。由于我国推进的是渐进式改革，金融改革和经济改革不同步，国有银行承担了经济改革的成本，国有企业和乡镇企业对银行敢借债、敢赖债，敢不还，使银行的不良贷款达60%以上；8 %的营业税和33%的所得税，使银行事实上在拿存款人的钱缴税，加之大量的非盈利资产投资以及工资、奖金的超分配，农业银行怎能不“内外交困”！
再次，由于国家是农业银行唯一的产权主体，不存在其他股东的制约，不可能实现政银分开。一方面，银行与政府在组织机构上具有相同的科层结构，相同的行政级别乃至名称，这为政府干预长入银行奠定了产权基础，政府官员既可以为了私人利益最大化和银行经营者“合谋”，损害国家所有者的利益和银行的长远利益，也可以为了政府利益最大化，对银行进行非理性干预，使银行偏离利润最大化或稳定发展的经营目标，损害银行业的可持续发展。
再其次，单一的国有产权，很难形成择优选择银行经营管理者的市场机制，难以造就优秀的银行经理队伍。在银行经营领域，银行家人才对金融资源的配置效率发挥着至关重要的作用。但在国家作为唯一产权主体的情况下，国家垄断了银行经营者的选择权，由于没有其他所有者的制约，作为非理性经济人的国家就势必通过行政命令指派经营者，这就难以建立起银行管理人才的优选机制。同时，由于国家是一个虚拟的所有者，虽承担着银行经营的全部风险，但却不能像千千万万的人格股东那样，行使选择经营者的权力，而只能由政府官员代理，而政府官员在不承担责任的情况下往往按自己的人事偏好行使选择权。虽然我国目前对银行高层领导者建立了严格的资格审定制度，大大提升了管理者的素质能力和专家化水平，但也不可否认，由于传统体制的“路径依赖”性，许多缺乏经营素质的人仍占据着部分银行经营管理岗位，从而在系统上下形成了一支良莠不齐的银行经理队伍，其能力风险在根本上影响着银行的经营与发展。
最后，国有独资产权导致对国有银行经营的监督无效。应该说，目前，中央银行对国有商业银行的风险监督是比较重视的，但对商业银行经营成果的监督则相对不足。国家作为国有银行的所有者，享有剩余索取权，如果不对银行经营绩效进行有效监督，就可能给经营者造成偷懒、隐瞒利润和中饱私囊的机会。从而侵独国家的剩余索取权，降低银行的经营效益。虽然国务院已对包括农业银行在内的16家国有重点金融机构派出了监事会，对其财务活动和经营行为进行监督，但是，由于被监督对象肌体庞大而复杂，监督的辐射面有限，难免形成监督盲区；此外由于执行监督职能的官员并非剩余索取者，他们与所有者激励不相容，难免出现监督者与被监督者的“合谋”，从而损害所有者的权益，因此，在目前国有商业银行的产权制度安排下，道德风险增加，监督流于低效，从而影响到银行的经营收益和资产的保值与增殖。
三
上述问题及其症结是国有商业银行的通病，但农业银行尤甚。因此，率先实行改革，才能早日脱困和优先发展。
1.实行产权多元化、社会化。这有诸多功能：一是产权多元化可以明晰产权，充实产权人格主体，强化所有权约束；二是可以扩充资本金，这两条对农业银行都非常重要；三是有利于农业银行在开展资产经营和表外业务经营的同时，开展资本营运，以最快的速度实行资本的保值和增殖。为此，有关方面对银行的产权改革要跨越两大障碍：一是在所有权问题上要实现观念更新。银行的国有化是计划经济模式的产物，银行的国有制并不体现社会主义的本质。所有制只是一种工具，不具备社会制度的根本属性。恩格斯曾痛斥把国有制等同于社会主义的说法，他说如果这样，卑斯麦的国有制就是社会主义了。突破所有制上的陈腐观念，把集体、合作制、社会所有制（即股份制）等都可看做社会主义制度下财产的组织形式，这样更有利于生产的发展。二是要分析银行地位的性质——它是命脉还是企业？或者哪类性质的成分要多一些。如果把银行依然看成是社会主义国家的经济命脉，那么银行就必须绝对地控制在国家手里，国家还须利用这一命脉控制其他部门和企业；如果把银行当做企业，虽然它是一种特殊的企业——关系到社会经济稳定，那就必须使银行真正按企业的性质来运作，彻底实行商业化经营。后者应该说更符合银行的本质属性。美国有2000多家银行，实行独立银行制，美国经济并未因之乱作一团，金融秩序并未因此混乱不堪。客观地说，在美国作为企业的银行和社会主义国家作为国家命脉的银行相比较，前者的效益、资本充足率、经济实力等一系列财务指标不是更差，而是更好。三是控股权。控股有绝对控股、相对控股和黄金控股之分。社会主义的国有商业银行有必要实行国家控股，但不一定要绝对控股。在产权多元化和社会化的情况下，国家可以采取相对控股和黄金控股的形式。银行给资本更大的营运空间，使之能最大限度地保值和增殖。
诚然，在两权分离特别是产权分散的情况下，所有权相对于占有权和控制权而言，其地位是极度弱化了。但是也不可否认，所有权界定至今仍然是一种最重要的制度安排。虽然所有权从来是残缺的，经常受到政府权力的规制和侵蚀，但那不是否定所有权的地位和作用，而是引起所有权边界的重新调整。所以，离开了所有权，产权的分割和重新界定就缺乏基础。因此，对农业银行的产权改革首先应在所有权上进行突破，实行所有产权的扩散，尤其是由官有（国有的职能实质上是由官有来行使的，不是由那一个具体的官员，而是一个官员集团）向民有扩散，以实行由官营向民营的转变，由无效率向有效率的转变，由衙门经营向企业经营的转变、由官场经营向市场经营的转变，从而使农业银行进入以市场为导向、以效益为目标、以客户为中心的良性循环轨道。
2.通过产权的多元化和社会化，改政银不分为法律所有权和法人所有权之分离关系。即通过所有产权的改革，使政府与银行间的行政隶属关系变成包括政府资产经营机构在内的众多股东享有对银行资产的法律所有权（或价值所有权）与银行作为独立法人享有银行资产的独立支配权、占有权。投资者以自己投入银行的资本为限，对银行债务负有限责任，银行则以法人财产对银行经营风险和银行债务承担全部责任。从本质上讲，虽然法律所有权和法人所有权也表现为两权分离，但是，它又不同于国企改革中曾实行过的两权分离，如“放权让利”和“承包制”、“租赁制”等。因为那种分离是一种法律所有权与经营管理权的分离，是一种缺乏法人产权这一“中介”进行监督制约的分离，那种分离要么导致完全的“内部人控制”，使所有权在企业内部形成真空，经营者管理的国有资产有完全变成管理者个人财产的可能；或者政府在忍无可忍的情况下不得不进行行政干预或“收权”。而对农业银行进行产权改革，实质上进行的是“三权分离”和实行的是“三权鼎立。即它是法律所有权（或价值所有权，或终极所有权）和法人财产权的分离，以及法人所有权与经营管理权的分离。就是说，在实行了所有者与银行法人的第一层面上的产权分离后，所有者的利益代表直接进入法人实体内，代表所有者的利益组成银行董事会，对银行的重大事务，经营方针进行决策，同时聘用执行委员会根据董事会的授权来进行代理和管理。本来，股东会、董事会、经理委员会他们三者之间就实行了“三权分离”，但是为了进一步保证所有者权益不受侵害，防止出现“内部人控制”，按照现代企业制度的要求，改革后的银行还须成立监事会，实行银行内部的“三权鼎立”，即决策权、监督权和执行权的分设和制衡。这样的治理结构，就能使银行产权明晰，权责明确，各行其事，相互制约。
3.经营决策权本来是由所有产权派生的，但是现代企业制度或现代银行制度中，它却是最重要的。经营决策权配置给什么人，直接决定着企业或银行的兴衰。从银行制度的发展历史看，现代银行制度之所以取代传统的银行制度（业主制或独资银行）且具有巨大的生命力，不仅在于它社会化的筹资机制，而且在于它开放的用人机制，即，现代银行制度以银行家人才的管理为要件，否则，现代银行组织将在市场竞争的汪洋大海中倏生倏灭。对于农业银行来说，要改革传统的用人制度，建立起一种能甄选银行家人才的用人机制。用人机制目前基本上有四种，一是任命制，二是民选制，三是市场机制，四是考试录用制。我国商业银行（包括国企）的领导干部基本上都沿用的是（行政部门的做法）任命制。客观地说，这种任命制不适应当代社会经济和政治发展的需要，也不适应银行改革与发展的需要。在我国目前的情况下，任命制主要表现为暗箱操作式的内定。虽然内定也涉及到相关当事人之间的竞争，但这种竞争和公开的人才竞争有着本质的区别。伯乐相马和赛场选马毕竟是两码事。前者是主观选择，后者是客观选择；前者以迎合上级，博取领导欢心为竞争手段，后者以在工作中的经营业绩为竞争手段；前者是不正当竞争，后者是正当竞争；不正当竞争产生的经营者、管理者其素质可想而知。如果再考虑到“伯乐”们的偏狭和自私，被选择者的素质就更成问题了。事实上，任命制在很多地方、很多部门、很多单位常常蜕变为选劣汰优机制，优化组合常常变成亲化组合乃至劣化组合，使一批不善经营、不懂管理的人进入了经营管理岗位。许多担任领导职务者由于渎职和违法放贷等造成大量贷款呆滞，且不被追究责任，而是任期一到，易地作官。加上新官不理旧帐，再将一些“好苹果”放在“烂苹果”上。由此一任接一任，怎能不导致银行资产更差，呆滞贷款日多。据中国人民银行去年对“两湖”、“两广”农业银行有关问题所作的调查，认为30%是客观因素，70%是管理者因素，这一结论证明了组织主管部门干部任命制的重大局限性。因此，要把竞选、民选、考核和组织部门的任命结合起来，且应把竞选作为银行管理者产生的主要渠道。事实上，也只有实行公开竞选，相互交锋，互相揭短，才能暴露出一个人的真实本领和缺陷，尤其是向组织主管部门隐瞒的一些真象。只有让广大职工群众参与评判和选择，才能纠正只为领导服务，一味经营官场，不顾银行经营业绩的偏向，才能选拔出真正负责且高素质的管理人才。有一彦语说得好：当一只狮子率领一群免子时，免子也会变成狮子；当一只免子率领一群狮子时，这群狮子也都会变成免子。只有实行真正的竞选上岗机制才能改变“领导免子狮子兵”的现象，才能为农业银行的发展选拔出高素质的经营管理者队伍。
4.建立有效的制约机制。柏拉图说过：“假若给予圣人和小人同样的无制约的力量，就会发现，他们都跟着利益走”。和国有企业一样，两权分离体制下“下放”或授与给（多级）银行的权力也是一种无制约的权力，这不可避免地导致腐败。这些年来，金融案件层出不穷，违规贷款、人性贷款不断，不良贷款比例攀升，经营亏损日盛，造成这些问题的原因虽有很多方面，但银行系统内外缺乏有效监督不能不说是重要原因之一。所谓上级监督不到，同级监督不了，下级监督不敢同样是银行系统监督无效的一种写照。为此，要通过产权改革，加强来自所有权的约束。也只有来自所有者的约束才可能硬化。试想，当别人经营我的财产时，我才最关心它的保值和增殖，我才眼里揉不进“沙子”，将“败家子”炒掉。当然，在所有产权分散化、社会化的情况下，股东都有“搭便车”的欲望。在现代企业制度中这种状况甚至无法避免。但通过股票的相对集中形成核心股东，被认为是解决所有权约束软化的有效办法之一。这是用“手投票”的方式行使内部监督。此外，还可以通过完善资本市场，用“脚投票”或股票收购来行使另一种所有权约束。当前在农业银行的改革与发展中，要大力加强自下而上的职工民主监督（没有选举权的监督是一种不敢行使的监督）和强化自上而下的职能部门监督。总之，既要使决策者该有的权力有，避免制肘而降低决策效率；不该有的权力无，以避免形成权力过大导致滥用和误用。从而既保证银行经营的活力，又保证银行稳定健康的发展。
四
适应银行产权改革要求的组织模式是现代企业制度或公司制，它主要包括有限责任公司和股份有限公司，或称股份制。股份制具有资本社会化、产权结构化、管理专家化、监督社会化的优点。对农业银行实行股份制改造可以充分满足其产权改革的要求。股份制改革可以使农业银行面向社会募集资本，充实核心资本；可以通过股份上市开展资本营运，获取创业利润和溢价收益，实行资本增殖；同时，还可以通过资本的结构化，合理分割和界定金融资源产权，弱化政银关系，为农业银行彻底转向市场经营奠定基础。股份制银行是对传统业主制银行的革命，其重要表现之一是专家管理。他要求只有经过专门培训的高素质人才才能在银行高层管理中发挥作用。这为择优选用银行家人才提出了客观要求和进行了制度安排，以任何借口或原则背离这一要求和制度安排都将受到客观规律的惩罚和为股东所不容。还由于实行股份制的银行财务状况要公开，这就把对银行经营管理者的监督置于社会化、公开化的机制之下，避免了暗箱操作、欺上瞒下等各种腐败现象。所以，农业银行从自身发展的需要出发，理所当然地应改造成为股份制商业银行。
农业银行实行股份制改造在理论上是不存在重大障碍的，关键是实际操作中存在许多难点。有人建议首先把国有银行改造成独资公司，这和目前的银行产权制度并没有什么本质区别；其次是继而改组成有限责任公司，由其他国有部门和法人单位持股，但问题是，目前农业银行效益不佳，经营巨额亏损，谁愿意出资购买亏损企业的股票；第三是把农业银行改组成股份有限公司，但这首先要求农业银行三年连续盈利，仅这一条，农业银行就不具备资格。另外，农业银行目前有员工近50万，存款余额1.7万亿元，基层网点5万多个，总资产近1万6千亿元，固定资产庞大，属超大规模企业，如此大的盘子和市值，即使上市，上深交易所也难以接纳。因此，把农业银行直接改造成股份有限公司也是不可行的。怎么办？可行的做法是，在原则维护农总行一级法人的体制下，对部分三年来经营连续盈利，且净资产在3000万以上的农行一级分行和二级分行实行裂变，成立子公司（当然是法人），按股份制的要求改造上市。对确定纳入改造对象的一级分行或二级分行，对其资产在进行了清产核资和评估登记后，对国家拨给的信贷基金以及部分固定资产折成一级法人股，由农总行控股，部分固定资产折成二级法人股，由改组成股份制银行的二级法人掌握；三是向社会个人、职工和法人单位发行股票，形成个人股、职工股和社会法人股。并主要是通过后者为银行大规模筹资。
这里需要指出的是：农业银行要改组成股份制商业银行，不可能以整个农业银行或一级法人为对象；也不可能在维护一级法人体制下，以一级分行和二级分行为改造对象。不能想象，不能成为独立法人单位的一级分行或二级分行能改造成为股份制商业银行。因此，农业银行只能逐个地部份地先实行股份制，然后再向整个系统推广。这就涉及到如下一些问题：1.一级法人的权利在某种意义上受到削弱。在完全的一级法人体制下，权利最终掌握在农总行；虽然也存在授权和转授权，但这只是经营权的分配，不涉及所有权和控制权的分割。而且，不论总行给分行多大的权利，它们之间始终是一种行政隶属关系，总行始终是“总老板”。但是当部分分行实行股份制改造后，总行和这些分行关系就要重新界定了。它们不再是上下级关系，而是一种更接近平等的市场交易关系。改造前，总行对分行可以说一不二；改造后，即使总行仍掌握着这些二级法人的控股权，但是在董事会里它也不能完全无视其他股东的要求和意见。当然，即使它是最大的股东，也不能对经营者随意说三道四。总之，部分一级或二级分行改造成股份制商业银行从某种意义上说是对总行权利的削弱。但是，这种权力的“削弱”从根本上来说，有利于整个农业银行系统且包括总行。目前，农业银行已是“积弱多病”，进行产权改革，对部分分行实行股份制改造不失为一条求生发展之新路；2.部分效益好的分行改造成股份制商业银行上市，并不等于所有效益好的分行都要上市，更不等于所有分行将来都要上市。没有上市的分行也可以改造成有限责任公司；没有改造的分行依然实行一级法人体制下的授权经营。但这并不排除总行可以用控股收益注入一些分行使它们达到上市或股份制改造的要求，陆续把它们推向市场，也不排除被改造为股份制的分行联合、兼并其他尚未上市或未被改造的一级分行或二级分行。当然，也不排除某些经营不善、亏损十分严重的一级或二级分行关闭。另外，凡一级分行实行股份制改造，其下辖的二级分行及其支行等就只能作为其分支机构；一级分行不够改造条件的，如果其下辖的二级分行条件成熟，应该允许其改造上市。
今年7月19 日，中国人民银行行长戴相龙在阐述中国金融改革蓝图时指出，中国人民银行支持商业银行进行股份制改造和上市，这样做不但可以增加商业银行的资本金，而且有利于社会对商业银行的监督。只要符合条件，任何股份制的商业银行上市都有机会。对于具备条件的国有独资的商业银行也可以进行国家控股的股份制改造，可以创造条件在国内外上市。这就为农业银行深化产权改革和实行股份制改造提供了政策支持。农业银行要抢抓机遇，敢为人先，率先走股份制改造的道路，增强和壮大农业银行的生存发展能力和竞争实力。
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