构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考，本文主要内容关键词为：中国论文,机制论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.601 文献标识码：A 文章编号：1671－0169（2010）02－0020－06
随着《京都议定书》的正式生效，碳排放权已成为国际市场的商品。目前，全球拥有碳排放权交易平台20多个，主要分布在欧洲、北美、南美。其中，2005年1月1日欧盟正式启动的排放贸易体系始终在全球起到领导者的角色，实现了碳排放权交易机制间的结合。自碳交易市场运行以来，欧盟的碳交易金额占全球总量的75％。在亚太地区、澳大利亚、加拿大、日本等国都在积极地建立政策框架，筹建国内的碳排放市场。美国奥巴马政府上台以后，积极推进新政，美国清洁能源安全法已获得众议院通过，联邦碳排放权交易市场即将建立。中国作为全世界核证减排量一级市场的最大供应国①，因缺乏碳排放权集中交易平台，不具备价格发言权，只能向发达国家提供廉价的CERS，始终处于国际碳市场价值链低端位置。为了避免中国企业利益在国际贸易中受到损害，中国企业除了在国际贸易谈判中要谨慎之外，中国政府还应从政策和法律方面积极应对，快速构建中国“碳排放权交易”机制的法律体系。本文拟从欧盟的“碳排放权交易”机制入手，简介“碳排放权交易”机制及其基本原理，阐述碳排放权交易机制构建的前提条件、内容及其应具备的监督管理体系，为中国日后顺利进入“全球碳排放权交易市场”提供一些政策法律方面的建议。
一、碳排放权交易的基本原理及欧盟碳排放权交易机制（EU ETS）
（一）碳排放权交易的基本原理
碳排放权交易（Carbon Emission Permits Trade）又称温室气体排放权交易，它是指碳减排购买合同或协议（ERPAs）。其基本原理是由环境部门根据环境容量制定逐年下降的碳排放总量控制目标，然后将碳排放总量目标通过一定的方式分解为若干碳排放配额，分配给各区域，碳排放配额被允许像商品那样在市场上进行买卖，调剂余缺。企业或某一区域通过发明、运用减排技术，节余碳排放配额，并通过出让节余的碳排放配额赚取收益；多排放的企业或区域要花钱来购买碳排放配额，增加了扩大排放的成本。市场定价机制将使多排放代价等于减排或治理污染的边际成本，碳排放配额交易就可能使交易双方都受益②。同时，通过加强碳排放指标的度量及市场监督和核查、完善激励约束机制，这种市场化的配额交易制度将有利于调动企业和区域的内在积极性，使它们主动地、持续地减少污染物排放，比政府“一刀切”的行政手段更具生命力。
（二）欧盟碳排放权交易机制
为了应对全球气候变化，实现《京都议定书》所规定的目标，欧洲委员会[1](P2)于2003年批准了Directive2003/87/EC，建立了世界上第一个具有公法拘束力的温室气体总量控制的排放权交易机制[2](P417-418)。2005年1月这一被认为是比税收更为友好、能促使企业减少温室气体排放的机制正式启动。这一机制涵盖了欧盟25个成员国，列入1.2万家欧洲公司，每一家都被分配了一定数量的排放配额，每一个配额代表着可以排放1t温室气体。并计划在2005—2007年的第一阶段减排期内实现约占2010年欧盟
总排放量45％的减排任务。超额排放部分按照不同的标准被处以罚款。2008年1月23日，欧盟宣布欧盟碳排放权交易（ETS）进入第三阶段，即在2020年前，欧盟能源和制造部门将面临更加严格的碳减排目标。欧盟首次将制铝工业和化工行业列入了碳排放交易机制中，如此一来，欧盟超过半数的碳排放都进入了ETS机制[3](P38)。这一次，欧盟希望能够使用市场手段将温室气体排放控制在地球可以承受的范围，在2020年前，让碳排放在1990年的标准上减少20％。欧盟正在逐步尝试为碳信用积分制定更为合理的价格。从2013年起，欧盟将尝试让部分企业通过拍卖的方式购买和转让碳排放权[4](P36)。
二、构建碳排放权交易机制的前提条件
排放权交易机制旨在创建一个让污染者可以进行排放权交易的市场，允许污染者自行选择最适当的污染控制方法，进而降低整体的污染减量成本[5](P3)。碳排放权交易机制是排放权交易机制中的一种特殊类型，它是以市场导向的模式来实现降低污染的目的。一般而言，市场导向模式是以市场机制中的供需平衡原则，来达成最有效的资源使用状态。虽然有学者认为构建碳排放权交易机制必须具备六个前提条件（一是达成了碳排放总量目标的共识；二是要对各个排放源头的排放量事先有一个长期的规定，这一规定要与排放削减投资规模相对应；三是排放量的监测；四是排放权的保护、转移的记录；五是充分的处罚措施；六是不要让其成为热点关注的问题）[6](P31)。但笔者认为：碳排放权交易机制是一整体的配套措施，在碳排放权进行交易之前，先要选择其交易管理模式，其次是达成其控制总量目标，再次是确立碳排放权的分配方针和分配原则，最后要明确碳排放权接受对象。
（一）选择碳排放权交易的管理模式
一般来说，排放权交易的管理模式主要有绝对控制与相对控制两种。绝对控制一般被称为总量控制与交易（Cap-and-Trade）模式；相对控制则被称为基线与信用额（Baseline-and-Credit）模式。绝对控制模式首先需要由政府管理者设定一个国家或地区温室气体的排放总量，该排放总量是碳排放权交易机制调控范围内所有企业在规定期间内最大的排放限值。相对控制是在清洁发展机制的“基线与额度”系统下，鼓励发展中国家增加资本、采用先进环保技术，开发一些高新技术项目以减少温室气体排放，因未规定发展中国家的排放上限，若每个减少温室气体排放的项目存在“额外”被核证后，就可得到出售。目前，包括欧盟在内的碳排放权交易机制采取了绝对控制的管理模式，因此，中国在构建碳排放权交易机制时，可借鉴欧盟的经验，宜采用绝对控制的管理模式。
（二）达成碳排放总量目标
不管怎样规定碳排放权交易机制，都必须设定一个明确的目标，而且这一目标要符合缔约国条约或协定的要求，并在国内达成共识。像EU ETS和利伯曼·华纳（Lieberman Warner）法案一样，设定明确的目标和实施路径才是事业成功的前提。明确的目标有如引导社会长期投资的一个风向标，它对企业的技术创新有刺激作用。如EU ETS明确规定2005—2007年为第一阶段减排期，这一时期实现约占2010年欧盟总排放量45％的减排任务。特别是2008年1月23日欧盟宣布ETS进入第三阶段，即在2020年前，让碳排放在1990年的标准上减少20％。日本则采取不同于欧盟的政策，企业可自愿制定减排目标，但减排目标必须向政府申请，由政府审查是否妥当。日本在自愿而非限制的基础上展开工作，目的是希望尽可能多的企业参与进来，不过，最终的目标还是建成总量控制的交易机制[7](P27)。从德国GFAVO的计划经验得知：阶段性的减量目标有助于制度的顺利运行，太过严苛的减量目标并不会让碳排放权交易机制发挥足够的效益。因此，笔者认为：中国在设计总排放量减排目标时，可分阶段进行，而且每一阶段的时间不宜规定太长，减排总量也应与国际公约或协定的要求相当。
（三）碳排放配额分配的方针
虽然《京都议定书》第一承诺期内没有规定中国的减排义务，但后京都议定书中难以继续维持这一现状，因此，从现在开始中国必须确立碳排放配额分配的方针：充分考虑温室气体减排技术的潜力；以各企业产品排放的平均值为基础；若欧盟通过增加排放的法规，则必须考虑此因素；对于不同厂商或企业之间，配额计划不得有歧视行为；必须对新加入企业有相应的规定，必须考虑“提前行动”企业所作的减排贡献，“排放标杆”必须依照可行的最佳技术来制定，因此可保障提早行动企业的权益；必须充分考虑节省能源效率高的科技；制定配额计划前，必须让公众表达意见；必须列出所有参与配额的企业名单以及各企业所分到的排放配额；必须有竞争力变化的内容分析。
（四）碳排放总量的分配
确定适当的碳排放权数量，并将这些排放权数量按照一定的原则予以分配是碳排放权交易机制的核心，也是构建碳排放权交易机制最关键的第一步，而这一步必须由国家环境主管部门来完成③。因不同的碳排放权分配原则将产生显著差异的利益分配和公司的市场价值，所以，国家环保部应根据环境容量、经济发展情况和减排目标来确定。将排放总量（比如碳排放可折算为国际碳交易市场通行的当量）进行分配。环保部门可通过拍卖、招标、无偿分配以及回购和收回等方式[8](P2-6)进行总量指标分配和调整。
初始配额将分配给各省、自治区和直辖市，由地方政府主管部门再分配给排放污染的企业（污染源）。分配初始配额应考虑地区特征、历史排放、预测排放和部门排放标准等因素。环保部门还应该动态地对排放配额重新审核认定，以便根据环保总量目标的落实情况和市场情况及时调整每年的配额数量。用来交易的碳排放配额必须是排放污染的企业或某一区域通过技术进步而在初始分配范围内节余的富余指标，同时，该企业或区域还应向环保部门提交论证有持续削减的真实可靠的技术力量的详细报告。
（五）碳排放权接受对象
依据上述分配方针与原则，并非所有的企业都能得到碳排放权分配，那么，哪些企业是适当的碳排放权接受者呢？目前，学者与各国的立法对此有不同的见解。大体上有三种：上游分配、下游分配和混合式分配[9](P309)。上游分配是指排放权分配对象为制造、贩卖、输入化石燃料的供应者，要求必须拥有排放权的企业才可制造、贩卖、输入化石燃料；下游分配是指排放权分配对象为大气污染物的直接排放源；混合式分配是指依据规模的大小决定采用上游分配与下游分配。一般来说，对大规模的排放源采取下游分配，对民生、交通等小规模排放源则采取上游分配。上游企业数量不多，可以大幅降低行政成本，不过，因其数量不多，或多或少地限制了市场的繁荣，可能被某些特定的企业所垄断；下游分配虽然有助市场繁荣，但行政成本高昂，特别是排放权的分配成本、监测、核查成本[10](P3-7)。从实施成效考虑，笔者认为：碳排放权接受对象宜采用混合式分配，并尽可能地扩大至所有节能减排的企业。理由是：上游分配并非直接要求削减排放量，而是使燃料价格上升，间接促使污染源削减排放量，其环境有效性较低，而下游分配则因直接对实际排放污染物的企业与工厂，具有削减排放的直接诱因，成效相对良好。混合式分配正好利用上下游分配之优势，找出可以较少的行政成本，来建立有效率的碳排放权交易市场，又可达到一定程度的环境有效性[9](P313)。另外，如允许大规模节能减排的变压器制造厂等企业进入分配，一则会繁荣交易市场；二则会刺激利用化石燃料以外的企业改进技术和设备，节能减排；三则能节省能源，提高环境有效性，改善环境。
三、碳排放权交易机制的内容
（一）对象气体
虽然部分学者要求尽可能多地扩大碳排放权交易机制的交易对象，但大多数学者强调一定要根据监测设置的精确度以及掌握的排放量来决定。笔者认为，中国的碳排放交易对象可按欧盟模式操作：第一阶段限定的交易对象气体为；第二阶段可根据缔约国的要求而追加交易对象气体；在第三阶段扩大至6种受控温室气体。
（二）交易主体
一般来说，依法取得碳排放配额并且有富余的企业才能成为卖方；而买方是那些用完自身的碳排放配额且不得不继续碳排放的企业，或者因其他目的而参与买卖的组织和个人。从国际碳交易市场来看，碳排放权交易的买方可以确定为以下五类：（1）碳排放超标的企业。主要是一些大型能源、电力企业，如国内外的一些火力发电力公司等。（2）政府参与的采购基金和托管基金。如荷兰政府设立的专项碳基金，世界银行托管的各类碳基金等。（3）商业化运作的碳基金。由各方资本汇集且以盈利为目的的专门从事减排额开发、采购、交易、经纪业务的投资代理机构，此类买方目前在国内CDM市场更为活跃。（4）银行类买方。为其旗下的一些中小型企业提供一种创新金融服务产品，以扩大银行的服务能力和竞争力。（5）其他类买方。包括个人、基金会等以减缓全球气候变暖为目的的非商业性组织。
（三）交易客体
《京都议定书》开创性地建立了一系列旨在有利于削减温室气体排放并降低成本的“合作机制”，从而形成了六种受控温室气体以为标准当量计算的“排放配额单位”、“减排单位”、“经核证的减排量”这三种碳排放权，进而“衍生”了碳排放权交易[12](P31)。通常，碳排放权交易客体有：一是买方在“总量控制与交易”模式下购买由管理者制定、分配（或拍卖）的减排配额，如《京都议定书》下的配额（AAU），或者欧盟排放交易体系（EU ETS）下的欧盟配额（EUAs）。二是买主向可证实减低温室气体排放的项目购买减排额。最典型的此类交易为CDM以及联合履行机制下分别产生核证减排量和减排单位（ERUs）。基于中国的国情，笔者认为：中国碳排放权的交易客体为“总量控制与交易”模式下的减排配额和目前CDM以及联合履行机制下分别产生核证减排量和减排单位（ERUs）。
（四）定价机制
碳排放权交易中的“排放配额单位”是排放贸易机制设计下的碳排放权，其价格由贸易双方的供需关系决定。“减排单位”是联合发展机制运行下的碳排放权，其减排成本决定价格，并逐步形成国际交易价格。 “经核证的减排量”交易的源头是CDM项目的合作，其价格由项目业主与国外合作伙伴基于能够产生真实的、可测量的、额外的碳排放量的成本协议确定。基于此，政府不宜公布一定的碳交易价格，一切取决于企业之间的谈判或市场定价。不过，在CDM项目中国家为了保证项目业主以及国家的利益，可以设定一个接近国际标准的最低碳交易价格，低于最低碳交易价格，则国家主管部门对交易当事人双方已签名的转让证明书不予记录，交易就不会发生效力。
（五）交易期间
由于总量控制目标需要依据缔约国之间的协定或者政府所确定的环境容量的变化适时作出调整，政府允许交易的配额也应有一定的时间段，碳排放权交易只能在规定的有效期内进行；超出碳排放交易期的交易行为，应属无效交易行为。参照目前《京都议定书》和EU法令方案的规定，碳排放配额的交易期间应与国际条约或协定所规定的承诺期相当才较为适宜。如《京都议定书》第一承诺期是2008—2012年。如果气候变化框架缔约国成员大会在协定中有新的规定，则按新的规定执行。
四、碳排放权的监督管理
（一）履行取得申报
中国可采用德国的模式，在申报过程中，如果企业属于省管辖，则要先向省环保局申报并审核，由省再向国家环保部申请；如果是中央企业，则直接向环保部申请。只有国家环保部门才是唯一受理并分配碳排放权的部门。
具体步骤：第一步，由生产企业按网上统一格式填报碳排放权申请书，并通过网络传到环保部认定的碳排放权咨询机构；第二步，由咨询机构将审核建议通过电子邮件反馈给报送企业；第三步，生产企业按照反馈的初审意见将拟申请的排放数额交环保部碳排放权交易管理部门；第四步，国家环保部碳排放权交易部门审核申请并计算碳排放权额度；第五步，国家环保部碳排放权管理部门将核定的碳排放权通知下达给生产企业。核定、分配过程必须透明，且考虑了其最近的实际排放情况。
（二）缴纳碳排放权取得、交易费
借鉴德国的做法[13]，中国实施了碳排放权交易的企业除了依照财政部、国家税务局2009年3月23日颁布的财税［2009］30号通知交纳企业所得税之外，在碳排放权取得和交易环节，还应向国家交纳开户费、登记管理费和交易费。开户费按每个企业每年2000元收取；登记管理费则分为固定费用和浮动费用两部分，其中固定费用根据设备排放的多少分档收费，排放量在150万吨以下为30000元，151万～300万吨之间为60000元，301万吨以上100000元。浮动费用对某些特殊设备，根据碳排放量和行业性质，采取超额累进的方式，每吨在0.15～0.35元之间浮动；在交易完成后缴纳交易费用：一般采取超额累进方式征收，对于交易量在1万～2.5万吨之间的，在12.5万～20万元之间浮动。
（三）开征碳排放配额储存税
与其他国家一样，中国对碳排放配额富余的保有者提供两种碳排放配额的处理方式，让其自由选择，即保有者（各企业）对富余的碳排放配额实行可储存和可转让交易的方式。所谓储存，即碳排放配额富余的保有者可以将国家年度分配的没有使用完的碳排放配额储存起来，以备将来使用。所谓转让交易，即容许碳排放配额富余的保有者与其他企业之间，可以自由地转让碳排放配额，但碳排放配额的转让，必须经国家主管部门对交易当事人双方已签名的转让证明书进行记录后，才发生效力。为了繁荣碳排放权交易市场，抑制配额保有者囤积居奇，建议国家对于存储于交易银行超过一定期限的碳排放权配额按照累进税率课税。
（四）超标碳排放处罚
为了落实碳排放权交易机制的运行实效，建议环保部组建专门的管理机构，对实施了碳排放权交易的企业及其机器设备进行全面调查、研究，建立与排放权交易相关的规章制度，采取对其排放检测、交易申报与追踪、排放权查核等管理措施，一旦发现没有按已核定的碳排放权排放、超过核定量后又不再次购买碳排放权的企业，环保部门应认定其违法，并对其予以行政制裁。制裁方式以罚款为主，通常以碳排放权交易价格为基准，课以数倍乃至数十倍的金额（也有逐年累进制罚款的方式，即第一年每吨罚款400元、第二年每吨1000元、第三年每吨2000元的标准处罚）。此外，对于违规企业，还可课以在未来一定年限内丧失与违规数量相等的碳排放配额。
（五）设置碳排放权交易所
目前，中国CDM项目的碳排放权交易价格明显低于国际价格。究其原因：首先现有碳排放交易是买方主导的交易。中国拥有庞大的碳排放市场，却没有“定价权”，交易价格往往是别人说了算，一直处于低价位状态。买方拥有资金实力或技术优势，按成本最低化原则筛选和开发CDM项目，具有实际的定价权。其次，项目信息与需求信息不对称。国内CDM项目业主信息闭塞，且受到启动、实施时间的制约。国外投资者则在专业性机构的支撑下运作，占据了询价、决策的主动性，同时还有碳基金机构的介入，中国CDM项目的投资收益差价自然落入其囊中。再次，期货与现货的价格差。CDM项目确立后有一个实施过程，还存在着不能预期实现的风险，只有获得联合国CDM执行理事会签发的“经核证排放量”，才能“落袋为安”。值得指出的是，CDM项目申报时双方商定的是期货价格，当然低于欧洲碳市场现行的交易价格。因此，必须鼓励国内企业、银行、保险、证券公司等机构参与碳排放权交易所的设立。只有当中国有了公开、透明的碳排放权交易市场平台，才可能让供求关系去决定市场价格，才可能有效地保证碳交易的定价权，加快推动中国环境权益交易的市场化进程，与国际大市场接轨。
五、结语
目前《京都议定书》各缔约国对后京都议定书的谈判分歧严重，不同利益集团相互观望，并不断根据国际和国内政治形势来调整各自的立场和谈判策略。从发展趋势来看，发展中国家只享受权利不尽义务的《京都议定书》可能会发生改变，中国最终会加入强制减排国家行列。如果不提高企业的科技水平，不实现经济增长方式的转变，不建设资源节约环境友好社会，中国很有可能将来要从其他国家购买碳排放量指标，这必将影响中国部分企业的发展，影响中国产品在国际市场上的竞争力。
纵观中国对大气污染防治的现行法律法规，现在基本上都是针对
等对环境和人体有害气体而制定的。因此，从现在起，中国不仅要高度重视对人体和环境有害气体的污染源的控制，着手做好摸清家底工作，即排放许可及交易的先决条件是准确了解所有排放单位或设备的排放情况，而且还要加紧制定控制排放的各项法律法规，包括温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容。同时应尽快着手开展排放管理机构的建设，包括组织管理机构、许可证发放机构，特别是碳排放权交易机构的建立及其运作。
收稿日期：2009-12-25
注释：
① 根据联合国CDM项目执行理事会公布的数据，截止到今年11月25日，注册项目671个，占全球总数35.15％，获得的合法CER1.686亿吨，占总量47.51％，项目数量和减排数量均居世界首位，排第二的是印度，第三是韩国，包括墨西哥、马来西亚、智利都占有相当大的比例。
② 人民银行金融研究所课题组：《创建配额制度落实减排扩大农业投资》，《上海证券报》，2008年8月27日。
③ T.H.Tietenberg,Supra note 5,P30.