城镇化视野下我国农业保险发展的若干思考，本文主要内容关键词为：城镇化论文,视野论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以历史的眼光来看，20世纪80年代至90年代是中国农业保险的试探期；90年代中期到2003年是中国农业保险的停顿期；2003到2012年是中国农业保险的过渡期；自2013年之后，伴随着城镇化进程的加速推进，中国农业保险将迎来黄金发展期。目前，对我国农业保险前瞻性、展望性的研究还比较少，较多地集中于历史的与现在的农业保险的经济与法的分析①。本文试图站在我国未来城镇化的大视野下思考我国农业保险的发展，以期形成对现有农业保险文献的补充，也希望能起到抛砖引玉的作用，引发人们对这个前瞻性的重大问题的进一步思考。另外，应指出的是，一些学者对城镇化与保险这个议题已经做出了一些思考(如：李俊，2012)，但主要是从农村的养老保险保障的视角进行的研究。本文则专注于城镇化与农业保险。
以农村与城市一体化为主要内容的“人”的城镇化，将是开启未来中国经济增长“升级版”乃至新模式的关键路径。城镇化首先带来的将是农村的翻天覆地的变化。这样历史性的经济格局变迁，必然会对农业保险的发展产生根本性的影响。在我们看来，城镇化中的三个因素将给未来的中国农业保险带来可观的增长空间。这三个因素是：土地流转带来的中国农业的适度规模经济发展；农业产业化与现代化及适度的产业集聚；“人”的城镇化中农民人力资本意识的唤醒。
二、土地流转与农业保险发展
以家庭为单位传统小规模农业生产方式与现代农业保险的市场运作格格不入。在未出现大灾时，小规模农业生产已经将风险充分分散，风险单位很小，农户可以风险自留，因而对保险需求低。而一旦出现大灾，就会发生大面积的区域性受灾损失，出现风险集中，保险公司无力补偿。在一定程度上，这其实也是在中华五千年文明史上，真正意义上的保险并未占据重要位置，而是主要依赖国家财政救灾的主要原因。这与古代地中海、欧洲以海上贸易为重要特征的商业经济中保险的中心地位形成鲜明对比。
在未来城镇化过程中，土地流转将会在一定程度上改变我国传统的以家庭为单位的小规模农业生产方式。土地流转的形式有租赁、地权转让等。土地流转的结果将形成种植大户、农业合作社和家庭农场主等新的群体，而新的农业生产方式也随之而来。这个变化对农业保险的巨大影响在于成规模的农业生产对农业保险有迫切的需求和较高的农业保险支付意愿。
无论是种植大户、农业合作社还是家庭农场，由于经营的土地面积大，动辄上千亩甚至数万亩，物化成本与经营管理以及人力成本都很高，即使不出现大灾，仅出现局部受灾，其损失也可能造成巨大冲击。因此，土地流转后形成的规模农业生产主体都将无一例外地迫切需要农业保险。同时，我们的田野调查研究表明，规模农业生产主体对农业保险的支付意愿远远地高于小规模农业生产者②。根据以上论述，可以做一个粗略的测算。保守估计未来5年全国的农业土地流转率达到30 %(主要参考钟甫宁、纪月清，2009)，而这30%的土地上的农业规模生产者都会有农业保险需求。由于规模农业生产者的保险支付意愿要远高于小农生产者，最保守的估计也会产生出至少15%～30%的增量农业保险需求。这个最保守估计的前提是流转的30%的土地原来都投保了农业保险。而实际上，流转的土地中有相当的一部分是最不可能投保农业保险的土地，比如因为外出打工而撂荒的土地。因此，因土地流转而带来的农业保险需求增长空间估计为30%～40%是可接受的。
三、农业产业化与农业保险发展
农业产业化既包括农产品生产与食品加工制造业的产业化，同时也涵盖农村服务业，特别是旅游、休闲业的产业化。农业产业化过程最能体现城乡一体化的特点，因为农业产业化不完全是由农村自己的力量完成的，它需要大型现代农业企业的加入。比较常见的情况是农业龙头企业对农产品的定点收购，比如肉食加工企业对生猪的定点收购。也会有龙头企业直接在农村地区组建自己的农产品生产与供应基地的情况。这两种情况都会促进农业保险需求的增长。为了保证农产品的稳定供给，龙头企业会要求定点供应农户投保农业保险，甚至有一些龙头企业会直接为农户购买农业保险。
另外一种模式是农业的本地产业化，典型的情况是以乡镇为单位发展特色农业产业。比如在北京的郊区，平谷的大桃产业、昌平的苹果产业、怀柔的梨等。这种模式可以形成种植、生产加工、外贸和旅游的产业链，有利于形成产业集聚，也为培育本地的农业龙头企业提供了土壤。这种模式是在本地内生性生长出来的，它不仅对传统意义上的农业保险有很强的需求，也提出更多的新的农业保险需求。政府规划的特色农业对当地经济发展具有举足轻重的作用，因此政府有动力推动特色农业的全面保险，也会主动协调保费收取、地方财政补贴以及理赔中的纠纷。而在农产品加工和外贸的过程中，还会出现另外的保险需求，比如产品责任保险、农产品加工企业财产保险等。
农业产业化中的服务业化趋势不容忽视。城乡一体化和人的城镇化，不是要消灭农村，而是要建设更加美丽的农村。失败的城镇化就是农村也是满地的钢筋水泥。广袤农村的田园风光和宜人景色将会成为一种重要的环境资本。休闲旅游业也将会成为农业产业化中的重要组成部分。目前，农家院形式的农村休闲旅游事实是小规模农业经营的一个翻版，也是以家庭为单位的经营方式，效率低下，隐患较多，难成规模。在未来的城镇化中，出现星级的、连锁的、高标准管理的农家酒店并不是不可想象的事。当农村的休闲旅游形成产业化的规模经营时，相应的旅客安全保险、经营场所责任险、火险等保险需求将会出现大幅度增长。
以我国的经验，工业化进程对财产与责任保险需求的带动作用大致为0.3%(如赵红梅、苏慧娟，2013)。要注意赵红梅、苏慧娟(2013)中，第三产业比重的提高大致对应于第一产业比重的下降，因为中国的第二产业比重基本保持了不变。以此为基础，在未来城镇化过程中，归属于成规模产业化经营农业生产总值如果能提高30%，将会带来12%农业保险需求的增长。
四、人力资本意识与农业保险发展
“人”的城镇化是中国未来城镇化最具标示性的特征，也是区别于以往城市化进程的根本特征。“人”的城镇化的理想目标是公共服务资源的均等化，让农民也享受和市民一样的教育机会、医疗服务和养老保障等。这个过程是革命性的，伴随着这个过程的是农民的人力资本意识的逐步唤醒。人力资本意识是“有尊严地活着”的思想基础，因为认识到“活着是有价值的”。人力资本意识对保险需求的直接影响是认识到要对不确定的人力资本价值进行保障，而更深层次的影响是全面的风险保障意识的唤醒。
在人力资本的观念确立之后，农业保险的需求将会超越现在的单纯的财产保险的范畴。一个最直接的市场体现将会出现人身意外险，特别是短期意外险需求的大幅度增长。农业的初级生产具有显著的季节性特征。农业生产规模化、产业化后会出现农业产业工人这个新的群体。在农业生产季节性高峰期间，尽管会有机械化生产，但对农业产业工人的需求也会出现季节性的波动。在这样的情形下，给农业产业工人投保短期的人身意外伤害团体险将出现增长。而随着农业龙头企业的出现，与人力资源管理相关的失业、养老等保险需求也会增加。须注意的是，这里涉及的人身意外、失业、养老等保险需求是与农业的现代化相关的，而不是一般意义上的城镇化过程中的人身保险需求，因此应归属于更高级形态的农业保险范畴。
更为重要的是，保险意识的唤醒带来的是全面保险需求的增长，它对农业保险需求的增加具有乘数效应。这个乘数效应将会进一步地放大农业保险的需求。这将是我国农业保险未来需求增长的最大动力，有可能带来的是成倍的增长。对人力资本意识觉醒带来的全面保险意识提升，能够多大地促进农业保险的增长，还需要进行进一步的定量研究。
五、问题和建议
为了使建议更具针对性，有必要首先对农业保险的问题做一个系统的梳理，然后结合上述城镇化对农业保险影响的分析，提出一些建议。自2003年启动补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策以来，我国农业保险取得了很大发展，但也显露出一些问题。通过实际调研和理论总结，我们认为主要存在以下问题：
(1)对农业保险的认识不足。一些经营农业保险的保险公司基层人员并不能正确认识农业保险的准公共品性质，而是用纯商业保险经营的视角来对待农业保险。这个认识不足的问题其实是具体农业保险实践中诸多棘手问题的根源之一。也是很多农业地区农业保险裹足不前的主要原因。少数优秀的基层保险工作人员认清了农业保险的“惠农”本质，同时也看到了农业保险对保险公司其他产品经营的正“外部性”，不仅将农业保险做成占到总保费收入近一半的大险种，还为将来的农村综合金融服务奠定了坚实的基础。
(2)产品单调、过时而且同质。可能是受农业保险曲折波动的历史影响，保险公司对农业保险产品创新的动力严重不足。产品单调，仅局限于农业初级生产阶段的保险，不能适应多环节、多方面、多层次的农业保险产品需求。有一些农业保险产品的保险价值和价格确定已经严重过时，与农业产品的实际市场严重脱轨，比如一些保险产品仍然以2002年的标准进行承保和理赔。产品同质化，不能针对不同地区特点进行相应的产品设计和创新。当然，由于农业保险的财政补贴是以目录的形式执行的，而农业保险的发展又依赖于财政补贴，这也是造成上述产品问题的重要制度性原因。
(3)市场行为存在不规范。首先是投保农户的逆向选择和道德风险行为时有发生。农户的逆向选择行为主要体现在只投保高风险标的。比如，只投保低洼地，十年有九年受灾。而道德风险行为的影响在能繁母猪保险市场中体现得最为明显。2007年能繁母猪保险大范围推广，出现市场小高潮，但仅仅三年后，在2010年就出现大幅度跌落，一些地区的保险公司甚至停办该险种。主要原因就是道德风险问题，如执行不严格，一些地方出现一头死猪理赔10次的情况。而且由于保险金额低，对死猪的销毁处理等实际上几乎从未真正执行过。其次是保险公司的不规范行为。承保过程中的不规范行为主要有投保时非户主本人签字、保费垫缴问题等。理赔过程的不规范行为主要有扩大理赔，甚至虚假理赔等。保险公司的不规范行为的危险在于，它可能会被一些不法分子钻空子，勾结、套取财政补贴。投保人和承保人的不规范行为是制约中国农业保险发展的内在障碍，单纯依靠政府指令是难以解决的。
(4)协调成本高。农业保险的准公共品性质不仅决定了农业保险的微利特性，也决定了它必然涉及多方位、多层次的协调。在承保时，由于目前保险公司的服务网点普遍难以到达每个村，在保单订立签字、保费收取等关键方面必须要依赖村一级组织。保险公司需要与乡、村基层组织协调。在财政补贴方面，大约有10%～15%的补贴是由省以下的政府财政提供的，而很多县财政比较穷，是“吃饭财政”，保险公司要获得这部分补贴需要和省以下的政府财政部门协调。而在理赔时，对受灾情况和受灾程度的确定，保险公司即使具备专业能力也难以说服农户，需要当地的农业科技部门的协调。特别是在出现理赔纠纷时，还需要基层的政府部门和组织出面协调。这些协调对保险公司的政府公关能力提出很大的挑战，也出现了一些过渡性的灵活的安排。最明显的例子就是在农业保险中出现了大量的“协助保险工作人员”(协保员)，他们并不是保险公司的员工或代理人，但他们却起到直接连接农户和保险公司的桥梁作用。
(5)巨灾风险应对不足。自然条件对农业生产仍具有决定性的影响。站在一个较长时间段的角度来看，农业保险中的巨灾风险几乎不可避免。要提高农业保险的巨灾应对准备，须解决好：一是农业保险中巨灾准备金如何保值增值的思路；二是专业农业保险公司与一般的财产保险公司如何分担农业保险中的巨灾风险；三是农业保险的再保险风险转移分担总体规划；四是如何在国际范围内转移分散中国农业巨灾风险；五是巨灾出现后农业保险、财政救灾、社会救灾及其他农业救灾制度之间如何协调。
以上问题，放置在未来城镇化的背景下，有些是过渡性的，如一些协调问题、过渡性制度问题、低层次的产品问题、一些市场不规范行为等。但有些是战略性，需要认真思考、长远规划。结合城镇化中三个因素对我国农业保险发展的影响和上述问题分析，我们认为，从国家层面来说要解决的战略性问题是财政补贴的激励问题和巨灾风险的应对问题；而就保险公司而言，要解决产品服务创新、组织与管理创新问题。我们就这四个战略性问题提出如下建议：
(1)建立有利于促进农业保险创新的财政补贴制度。在过去十年中，财政补贴是促进农业保险发展的主要动力。在今后，要适应农业生产方式规模化、产业化、现代化的特征，仍然要用好财政补贴这个杠杆，撬动农业保险的创新。
建议在现行的目录式农业保险财政补贴制度的基础上，增加创新性农业保险产品财政补贴申报、审议制度。这样会从根本上促进保险公司针对特定情况设计保险产品，更好地满足农业规模化、产业化、现代化进程中出现的新的农业保险需求。
另外一个以往被忽略的方面是，在未来农业保险财政补贴还要设法促进农业保险的防灾减损功能。建议针对专业农业保险公司强化防灾减损方面的财政补贴。
与财政补贴有关的第三个可能制度创新是将农业保险财政补贴资金到位情况纳入省以下政府考核体系，解决农业保险的基层财政补贴到位难、到位慢的问题。
(2)构建多层次、纵横交叉的巨灾安全网。基于农业保险准公共品的性质，我们认为应对农业巨灾风险不应是农业保险原保险公司的独角戏，应建立多层次的、复合的农业巨灾安全网。建议建立综合日本模式和美国模式的中国农业巨灾安全网，要点是：分层次、确定责任边界、充分利用金融市场。
日本农业巨灾风险管理的主要特点是层层累积的再保险，美国农业巨灾风险管理的主要特色是多种工具组合应对。结合两者的特点，建议首先要构建中国农业保险的层层累积的再保险体系。适当提高农业保险再保险分出比例，并要求实现尽量的再保险分散。纵向的专业农业保险公司和横向的经营农业保险的一般保险公司之间可以实现一定的相互分保，形成一定的风险对冲。鼓励在全球范围内利用再保险等方式分散中国农业巨灾风险。建议建立国家农业再保险公司，由中央汇金公司直接管理，是国家财政分担农业巨灾损失的“最后的承担人”。国家农业再保险公司的模式管理国家财政对巨灾损失的分担相比现有的中央财政直接补贴模式更加有效率，也有利于资本的保值和增值。
第二，要明确确定保险公司、农业保险分保人以及再保险公司、保险业风险保障基金、国家与地方财政、各种救灾基金等分担巨灾损失的责任边界。比如北京的做法是以综合赔付率160%作为保险市场和政府对农业巨灾损失的责任边界。建议保监会和农业部门联合制定各地的农业巨灾责任边界的指导意见。划清责任边界对稳定保险公司对农业保险的发展预期具有基础性作用。其次，目前对农业保险巨灾准备金在税收上已经给予税前列支的优惠，我们进一步建议对农业保险巨灾准备金的增值保值要给出一定的政策空间，这有利于增强农业保险原保险公司分担巨灾风险的能力。第三，要明确经营农业保险的一般财产保险公司与专业农业保险公司的主要区别，鼓励专业性农业保险公司在管理区域性、系统性农业风险方面有更大的作为，如推出气候指数保险、农产品市场价格指数保险等。
第三，要善于利用金融市场提高对农业巨灾损失的管理水平。首先，鼓励探索农业保险与农产品期货等金融市场的对冲机制，设法通过金融市场的风险管理功能转移一部分农业巨灾风险。其次，鼓励农业巨灾风险融资工具的创新，比如农业巨灾债券、农业巨灾风险应急债券、农业巨灾紧急贷款等。
(3)农业保险产品与服务的全方位提高。为了适应城镇化中出现的全面农业保险需求，特别是满足种植大户、农业合作社、农场主、特色农业产业、本地农业龙头企业、新型农业休闲旅游业等新主体的农业保险需求，需要对现有的农业保险产品和服务进行全面的升级和创新。
第一，产品升级的基本方向是从“物化成本”保障向“农产品价值”保障转变。服务升级的基本方向是从事后的损失补偿向农业综合防灾减损服务转变。这不仅可以提升农业保险的社会功效，也可以减少保险公司的赔付支出，提高农业保险的盈利性。
第二，创新的基本思路是从“农业保险”向“涉农保险”转变。农业产业化与现代化给农业保险提出了更高的产品创新的要求。要打破农业保险只是保障农业耕、种、养、收等初级生产的保险的观点。着力研究价值保障型农业保险产品的风险与精算定价、区域特色农产品保险的设计与定价、规模生产型农业一切险的设计和定价、农业产业工人意外团体险的设计和定价、新型农业企业年金产品设计与定价、涉外农业产品责任险的设计和定价、新型农村旅游休闲业相关责任险的设计和定价等。以期形成覆盖农业产业全链条的风险保障产品的谱系，从初级的种植、养殖到中间的加工到终端销售乃至产业的外延，以适应城镇化中农业高级化的全面风险保障要求。
(4)服务农村综合金融的管理、组织创新。城镇化不仅会带动农业保险需求的提高，还将促进农村金融的全面提升。保险公司在经营农业保险时，要着眼于它的外延价值，要将它看成农村综合金融服务的一个有机组成。
第一，要认清城镇化中农业生产的分化，区别两类市场。一是数量多、规模小的分散的家庭农业生产者，二是规模化、产业化的农业生产者。对第一类生产者，我们建议恢复并推广互助保险组织，而保险公司起分保人的作用，转移一部分农业风险。互助保险有利于解决第一类生产者农业保险需求低、市场行为难规范等关键问题。对第二类生产者，则保留一般财产保险公司和专业农业保险公司共同运营的模式。可适当增设区域性专业农业保险公司，在条件成熟时可整合全国专业农业保险公司的资源，组建全国性农业(再)保险公司。
第二，在管理上，可将农业保险与其他小额保险企业综合起来。农业经营的小额信贷信用保证保险与保障农业经营的农业保险可以形成天然的风险对冲，降低保险公司的经营风险。“以险养险”的思路在涉农保险中是可能的。
第三，在组织上，关键是要将农村服务网点作为农村综合金融服务的战略性资源合理规划与建设。
第四，在组织上的外延上还有较多的创新空间。可与经营农村金融的村镇银行等形成战略联盟，特别在农村征信系统等方面合作共享。一方面，通过信息共享可以有效地解决一部分市场不规范行为的问题，同时，保险公司也可以将理赔等信息与征信系统共享，丰富农户信用评价的信息基础。当保险信息与征信信息挂钩，对农户的信用可获得产生重要影响时，农户在农业保险方面的不规范行为可能会有一定的减少。还可以与分支机构深入到村的金融机构形成联盟，比如农村信用社、邮政储蓄等，一方面利用它们的网点，另外一方面也利用它们在当地的社会联系和信任。
第五，从全局出发整合好相关资源。如农业保险体系内部纵向地区性专业农业保险公司、横向的经营农业保险的各财产保险公司甚至将来可能的全国性农业保险与再保险公司以及国外农业保险公司之间的分工与联合；农业保险体系与财政、民政救助、农业科学技术部门、地方政府服务之间的有机结合。
①中文的研究在广泛的议题上成果斐然，如：农业保险的准公共品性质(如：冯文丽，2004；费友海，2005)、国际经验与模式比较(如：贾康、刘薇，2008)、中国地区实践总结(如：郭树华、蒋冠、王旭，2011)、国际与中国农业保险制度演进(如：李传峰，2012)、农业保险立法的国际比较与中国实践(如李军，1996；刘芙、吕东韬，2003)、政府对农业保险补贴的原理与效果(如：冯文丽，2012)、农户支付意愿与受偿愿意(如：张跃华、何文炯，2007)、农业保险市场中的道德风险与逆向选择(如：张跃华、刘纯之、利菊秀，2013)、农业保险经营模式(如：庹国柱，2011)、对农业产出的影响、对农户农药使用等生产行为的影响(如：钟甫宁、宁满秀、邢鹂、苗齐，2006)、与其他农业救灾制度的比较(如：周县华，2009)、农业保险福利经济学分析(如：孙香玉、钟甫宁，2009)及巨灾风险管理(如：高庆鹏、周振、何新平；2012)等。
②对河南省农业保险的调研表明，加入规模农业生产的农户的农业保险的支付意愿是家庭生产的小农支付意愿的2倍。河南省信阳地区罗山县是农村土地流转改革的试点县之一，该县在2012年的土地流转率在40%以上。人保财险和中华联合在该县经营农业保险的两家主要的保险公司。截至2013年6月，人保财险和中华联合在罗山县的农业保险保费收入占比分别达到30%和40%。而同一时期，河南省的农业保险保费在财险总保费收入中的占比不到5%。须理解的是，保险支付意愿并不就是保费收入，而远高于现行保费的支付意愿则意味着现有的农业保险产品不能满足规模农业生产者的风险保障要求。
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