当前促进县域经济发展的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,县域经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前促进县域经济发展，有若干需要明确认识和研究解决的问题。
一、为什么要特别强调发展壮大县域经济？
县域经济是指一个县（市）地域范围内的经济。在城市经济迅猛发展、主导作用日益明显的当今社会，为什么还要特别强调发展壮大县域经济？这主要是由县域经济在国民经济和社会发展中的地位和作用所决定的。以福建省为例，目前有县级行政建制85个，扣除27个市辖区，共有58个县和县级市（其中县级市14个），县域土地面积占全省的90.4%，县域人口占全省的75.9%，县域国内生产总值占全省的59.5%，县域地方财政收入占全省的36.2%。县域经济在全省经济和社会发展中具有举足轻重的地位，起着固本强基的作用。加快县域经济发展步伐，壮大县域经济实力，对繁荣农村经济，推动全省经济加速发展和全面建设小康社会都具有十分重要的意义。
壮大县域经济是全面建设小康社会的重要任务。十六大提出“全面建设小康社会”的奋斗目标，使“壮大县域经济”显得愈发重要和紧迫。能否顺利实现这一宏伟目标，关键看县域，难点也在县域。这是因为：农村在县域内占据着绝大部分的地域；农民在县域内的居民中占据着绝大多数；农业和农村经济在县域经济中占有极为重要的地位。实际上壮大县域经济，就是要繁荣农村经济；解决县域经济发展中的问题，就是要解决农业、农村和农民的问题。而这又是一项长期而艰巨的任务。
壮大县域经济是实施富民强省战略的客观要求。县域经济是国民经济的重要组成部分。从周边省份看，江苏、浙江、广东、山东等省经济的快速发展，都得益于县域经济水平的快速提升。改革开放以来福建经济能够保持持续快速增长，在很大程度上也是靠一批发展快实力强的县（市）来支撑。如果县域经济停滞不前，发展迈不开步伐，则必然影响富民强省目标的如期实现。当前，县域经济发展还有相当大的增长潜力和发展空间，也具备加快发展的一些有利条件，只要思路正确，措施得当，就能将县域经济这一潜在的增长点转化为现实的增长点。
壮大县域经济是促进区域协调发展的迫切需要。当前福建省县域经济发展状况和发展态势都不容乐观。一是经济实力不强。2001年福建省县均GDP46.56亿元，只有江苏的53%、浙江的67%；进入全国百强的县（市），浙江、山东、江苏、广东分别有24、20、17、15个，福建仅8个。二是县域经济结构不合理，三次产业之间关联度小。目前，多数县（市）存在第一产业过重、第二产业脆弱、第三产业滞后的局面。农产品精深加工尚处于起步阶段，以出售初级产品为主；工业的发展未能有效地支援农业及其他产业发展；第三产业多是一些传统性行业，为社会化大生产服务的现代供销渠道、融资市场、科技信息咨询等新兴行业刚刚起步。三是县域经济发展水平悬殊，地区差距明显加大。2001年，福建沿海26个县（市）GDP之和是山区的2.73倍，而1995年仅1.33倍；有45个县（市）人均GDP低于全省平均水平。四是县域经济发展遇到了一些阶段性困难，集中表现为县乡财政拮据、中小企业困难、农民收入增长缓慢等。其原因很多，但主要的是存在一些体制和政策性障碍。这些问题都有待研究解决，但解决问题最根本的办法是通过增量扩张，即在加快发展中加以解决。
二、指导县域经济发展要遵循哪些原则？
不同县（市）情况千差万别，地理区域分布不同，经济基础各不相同，影响经济发展的因素也不尽相同。只有认清县（市）情特点，把握和尊重县域经济在市场经济条件下的发展规律，才能引导县域经济朝着持续快速健康的方向发展。那么，在指导县域经济发展过程中需要遵循哪些原则？这是需要认真研究思考的问题。从多年的实践看，至少应当遵循分类指导、发挥优势、市场导向、城乡统筹、合理分工等原则。
针对不同县（市）的实际，实行分类指导的原则。县域经济类别多样，从地理区位划分，有沿海地区的县（市）、山区县（市）及中部地区的县（市）；从经济发展要素的角度划分，有自然资源比较丰富的县（市）、工业基础较好的县（市）、靠近中心城市的县（市）、处于交通要道或有港口优势的县（市），也有地处边远山区、自然条件相对较差的县（市）；从经济发展水平划分，有经济强县（市）、中等发展水平县（市）和经济欠发达县（市）。因此，县域经济发展必须正视客观存在的多样性，因地制宜，分类指导。在政策导向上，应鼓励沿海有条件的县（市）“率先发展”；同时，加大对山区欠发达县（市）的扶持力度，促进其迅速崛起。在发展路径的选择上，应从不同县（市）的实际出发，合理确定战略定位，明确发展方向，发挥比较优势，走出一条各具特色的发展路子。在工作方法上，应按“抓住两头、促进中间”的原则，壮大一批经济强县（市）、提升一批中等发展水平县（市）、帮扶一批经济欠发达县（市）。
突出县域特色经济，坚持发挥比较优势的原则。在市场经济条件下，生产要素是自由交换的，利用优势生产要素换取短缺生产要素，就能够取长补短，变潜在优势为现实优势。因此，对一个县域而言，不可能也不应当发展全方位、全门类经济。县域经济的发展，关键是要发挥比较优势，克服比较劣势，依托本地优势生产要素，参与市场交换和市场竞争，形成具有特色的产业和产品体系。在发展途径上，要坚持走“你无我有，你有我优”的路子，依据自然条件、资源和产业基础，选择具有特色的优势项目，培育出一批小产品、大群体，小商品、大市场的特色产业群。在培育特色产业项目方面，要重点扶持一批把潜在特色资源转化为现实增长点的项目、把传统工艺发展为特色产业的项目、立足市场导向发展特色产业的项目、经济强县和经济特色县做大做强特色产业的项目。
牢固树立市场经济观念，强化市场导向的原则。近年来不同地区经济发展实践告诉我们，在加入WTO和市场经济体制日益完善的条件下，资源优势的效用正被市场优势所取代，具备资源禀赋的县（市）并不一定都能生成自己的优势产业，不具备某一特殊资源优势的县（市）也可以形成特色经济。资源禀赋仅是发展特色经济的重要条件，但不是唯一条件，优势产业、特色产业的形成更重要的是依靠后天的培育。因此，县域经济发展，要更多地以市场为导向，发挥市场机制的基础性调节作用，实现各种经济资源的有效配置。要坚持市场化改革取向，制定符合要素流动需要的产业政策和社会保障政策，促进要素按市场半径来进行区域组合，创造要素流动和优化配置的环境或“平台”。
发挥城市对农村的带动作用，实施城乡统筹发展的原则。农村发展离不开城市带动，城市发展必须以农村为腹地。当前，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡经济社会一体化发展。只有城镇经济和农村经济共同发展了，县域经济才能真正得到发展。因此，促进县域经济发展，必须统筹城乡规划，统筹城乡政策，统筹城乡发展措施，实现城乡经济共同发展。一方面，必须着力提高县域城镇化水平，通过加快城镇化和工业化，带动农业和农村经济发展，为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造条件；另一方面，必须切实加大对农业的支持和保护力度，提高农业综合生产能力和可持续发展能力，促进农业产业化和现代化，全面繁荣农村经济，稳定增加农民收入，使广大农民过上小康生活，实现农村社会的全面进步。
增强开放意识，确立区域合理分工的原则。市场经济本质上是开放的经济。虽然县域经济是以县域为单位进行资源配置的经济，但并不是说县域经济的资源配置只能局限于县域这个范围之内。市场是无边界的，市场机制配置资源的范围也没有边界，这就要求我们必须跳出县域看县域，在一个更加广阔的范围内审视自己，找准自己的比较优势，借助外力、借助外脑，在对外开放与合作中不断增强自己的竞争力，实现县域经济的跨越式发展。既要立足县域实际，促进内部资源、生产要素和市场的优化配置，又要眼光向外，利用县域外部的各种资源、生产要素和市场，促进县域经济的发展。特别是要处理好与大城市的分工协作，一方面主动承接大城市的辐射，大力引进大城市转移或外溢的产业和企业；另一方面又积极开展与大城市大企业的生产合作，为其提供初级产品或零配件，实行配套协作生产，“借船出海”，发展自己。
三、发展壮大县域经济的基本思路是什么？
新世纪的头20年是一个重要的战略机遇期，许多有利条件可以使县（市）大有作为。如何抓住机遇，加快发展县域经济，是每个县（市）面临的一个重大而紧迫的课题。应当从县（市）情实际出发，进一步理清县域经济发展的基本思路，走出一条各具特色的县域经济发展路子。县域经济的基础条件虽然千差万别，发展路子也不尽相同，但县域经济发展规律是共性的，面临的主要任务是相同的。现阶段，县域经济发展最关键的是应当着眼于“三农”问题的解决，在推进农业产业化、农村工业化和农村城镇化上下功夫。
通过农业产业化着力解决农民收入问题。加快农业产业化进程，推进农村经济结构的调整，增加农民收入，是县域经济的基础和着力点。近年来，农业产业化经营取得了许多积极效果，但从总体上看，农业产业化经营还处于初级发展阶段，农业产业化运行成本较高，发展难度较大，对农民增收的贡献也亟待增强。应当把推进农业产业化经营作为经济工作的一个重点，落实好有关政策，找准主攻方向，加大扶持力度。培育龙头企业是推进农业产业化经营的关键，必须重视培育有竞争优势和带动力强的龙头企业。龙头企业也要立足农业求发展，把农业开发的文章作足做好，努力提高农产品加工的精度和深度，防止盲目地“多角经营”。大力提高农业生产的组织化程度，继续发展多样化和利益联结机制，加强农产品基地建设，发展农民专业合作经济组织，发挥行业协会的作用，努力扩大农业产业化经营组织带动农户的面。加大农业科技创新和技术推广的力度，引导龙头企业走产学研相结合的路子或自办研发机构，构建农业科技创新的主体；继续加大对农业科技的投入，为农业产业化发展提供必要的资金支持；加强农产品质量安全管理。
通过工业化着力解决农业问题。现在需要以工业的理念办农业，用先进的工业技术设备武装农业、把现代工业和现代服务业的科学管理办法移植到农业，也需要工业为农业提供积累，为农民开辟就业岗位，这就必须加快工业化进程。以工业化为突破口，带动农业产业化、城镇化共同发展，已经成为县域经济发展过程中不可逾越的阶段，也是县域增强发展后劲和增加财政收入的关键所在。当然，也不是说所有县（市），县域所有乡、村都有条件或者都要大办工业。发展县域工业，必须坚持因地制宜、适当集中、市场导向，切忌遍地开花、盲目布点、重复建设。关键是要选好项目，发展优势产业，发展中小企业，发展民营经济。按照“有所为，有所不为”的原则，沿海县（市）应充分利用自身的区位、交通、信息、人才、资金以及开放先行一步等优势，引导生产要素向优势领域、优势企业、优势产品集中，推动工业整体水平提升和竞争力的不断增强。山区县（市）应充分利用自然资源和劳动力资源丰富的比较优势，积极发展一批资源加工型、劳动密集型、科技应用型的工业企业，努力培植新的经济增长点，增强山区县（市）经济发展的基础和后劲。要正视县域生产要素供给不足的现实，形成借助外力求发展的共识，树立“县外就是外”的全方位开放思想，举全力招商引资，实现县域工业发展的新突破。主动打破地区分割，积极引导产业集聚，鼓励企业向工业园区集中，鼓励县（市）、重点乡镇联合创办工业园区，发挥集群效应，壮大园区经济。通过发展工业促农业、围绕农业上工业，将大大提高工业与农业之间的关联度，拉长农业深加工产业链，变农产品资源优势为经济发展优势。
通过城镇化着力解决富余劳动力转移问题。尽管农业内部结构调整对增加农民收入至关重要，但最终只有依靠加快农业劳动力向非农产业转移，减少农民数量，才能富裕农民。因此，在推进工业化的同时加快城镇化进程，也应成为县域经济的重头戏。坚持“突出重点、整体推进”战略，以县域和中心镇为依托推进农村城镇化。县城是县级经济、政治、文化的中心，是县这一区域经济社会发展的“龙头”。限于财力、物力，应首先培育县城，及基础条件好的建制镇，增强其经济辐射力与带动力，使之成为重要的“增长极”。各县（市）应当依托现有基础，认真规划建设好县城和以县城为中心的城镇圈，有计划地扩容，增加人口，壮大县域经济规模。加快城镇化进程，还应围绕增加农民的非农就业和提高农民收入展开，特别是重视解决就业问题。当前应鼓励农民进城务工就业，取消一些限制农民进城就业的不当政策。同时采取切实可行的措施支持农村的中小企业发展，特别是农产品加工工业的发展，从而促进农村地区的非农就业。
因此，今后一个时期，发展壮大县域经济的基本思路应当是：认真贯彻党的十六大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕“农民增收、企业增效、财政增长、后劲增强”总体目标，把加快推进工业化和城市化进程作为战略重点，把培育优势产业、推进农业产业化、建设小城镇作为基本着力点，紧紧依靠改革开放和科技创新，加速经济结构战略性调整，壮大特色经济，主攻民营经济，提升配套经济，发展劳务经济，促进县域经济持续快速健康发展和社会全面进步，确保全面建设小康社会目标的顺利实现。
四、壮大县域经济需要突破哪些体制性和政策性障碍？
20世纪80年代初期，县域经济的大发展是因为有了家庭联产承包责任制的制度创新，极大地提高了农民生产积极性，使农业生产潜力释放出来。90年代初、中期，县域经济也经历了一个较快的发展过程，主要是由于乡镇企业迅速发展，有了农村办工业的制度创新，从而带动了县域工业化的进程。在新的发展阶段，发展县域经济同样需要体制和政策创新。当前，比较迫切的是应当积极稳妥地解决管理权限、财政体制、区划调整、金融服务和领导方式等问题。
1、扩大县级经济管理权限。当前，省和设区市两级都应当按照“决策权力下放，管理重心下移”要求，下决心简政放权，并打破以往上级向下级“放权”采取逐级渡让权力的传统做法，把现有部分审批权限直接放给县（市），赋予县（市）更大的工作自主权和决策权。扩大县级经济管理权限，可按特惠制和普惠制两种形式进行。对于特惠制，又可分为两个层次展开：一是赋予部分县（市）相当于设区市经济管理权限。二是对部分欠发达县（市）进行重点扶持。普惠制是针对所有县（市）而言的，就是按照责权统一、运转协调的原则，进一步扩大行政审批权限下放试点范围，把可以下放的审批权限下放给县（市）。县（市）也应把可以下放的管理权限下放给基层和企业，让基层和企业拥有生产经营管理的自主权。
2、化解县乡财政困难。县乡财政困难是当前大部分县（市）面临的突出问题。而妥善解决这一问题，关键是要健全财政体制，调整省、市、县、乡的财权和事权分配格局，并大力培养财源。建议考虑采取以下措施：一是适当调整省和县（市）的利益分配关系。新的省对县市财政体制，应当朝着有利涵养县域税源方向发展。在已经出台的财政体制微调的基础上，积极探索建立“省管县”的财政体制，减少财政管理级次，提高财政资源的配置效率。省对县的财政体制不仅要合理确定县级财政收支内容和基数，还要有必要的激励机制和制约机制，提高县级在财政增量的分配比例，以充分调动基层政府和财政部门开拓财源、增收节支的积极性。二是加快县乡财政支出改革，按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构。特别是严格县乡机构编制、人事管理，加快事业单位改革步伐，清理和压缩财政供养人口，减轻财政负担。三是区别债务的不同情况，缓解县乡债务负担。对清理财政债务问题，总的原则应当是严格划分责任，该由政府负责的债务，按债务偿还期限和还本付息的年度分布情况，根据财力增长幅度制定切实可行的还债计划，逐年列入地方政府预算，做好偿还资金的准备工作。可在分清债务性质和责任的基础上，分门别类，并通过资产变现、资产置换、债权转换等多种方法逐步消化县乡债务。四是理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。主要是强化省、市两级支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教育发展特别是农村基础教育发展摆在财政分配的重要位置。五是进一步完善财政转移支付制度，包括采取必要的扶持政策，保证不发达县（市）农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。
3、推进行政区划调整。随着市场体系完善、生产力水平提高和交通信息业发展，旧的行政区划对区域经济发展的影响日益突出，积极稳妥地推进行政区划调整势在必行。行政区划的调整，既要着眼于城市发展，又要立足于农村繁荣，有利于加快城镇化进程。一方面要调整乡镇规模和布局。对部分规模过小、人口较少的乡镇要加以调整和扩大，通过合并乡镇，扩大行政区规模来相对缩减“吃饭财政”的负担，优化资源配置，促进县域经济和社会事业的发展。另一方面，必须着力解决经济实力与行政区划所赋予的经济管理权限之间不匹配的问题。解决的办法：一是合并，通过“撤县（市）设区”，采取行政手段推动辖市与被辖县（市）相融。二是独立，让被辖市从辖市中独立出来，用分离的办法化解矛盾。应当根据城市化发展的总体规划，突破地方的行政、权力和地缘情结，实行撤县（市）设区的行政区划调整，扩大中心城市的城区规模，优化中心城市的布局结构。在目前行政区划调整条件还不够成熟的情况下，可以提倡组织城市联盟或市县联盟，实行道路、水电等基础设施统一规划、统一建设，推动部分中小城市向大城市发展，大城市向特大城市发展。可以考虑，待条件成熟以后，在充分论证的前提下，对一些县、市进行重新整合，适当扩大部分设区市的规模，或者增设几个设区市。
4、改善县域金融服务。近年来，随着中央银行及其他金融监管机构纵向新体制的建立和四大国有商业银行垂直管理体制的变化，县域金融出现了两个越来越明显的问题：一是由于四大国有商业银行机构撤并，权力上收导致地方金融服务越来越薄弱；二是在中央银行地方分支行彻底垂直领导并定位于金融监管后，地方金融发展和金融服务越来越不被重视。由于县域分布着绝大部分的人口、农业生产和相当部分的中小企业，县域金融问题应当引起高度重视。通过改革积极盘活、整合现有存量金融资源，实现存量机构的功能增进，建立和完善“国有商业银行＋农村信用社＋政策性金融＋其他非银行金融机构”的县域金融服务体系。国有商业银行应减少管理层次，改进授权授信操作模式，扩大县支行信贷权限，建立合理的奖惩机制，调动基层信贷人员贷款的积极性；积极开拓适应中小企业和县域经济特点的信贷品种、融资产品，建立和完善适合中小企业特点的评级和授信制度。有条件地方应积极探索发展民营中小金融机构，抓紧建立健全中小企业信用担保体系，为中小企业发展提供全方位的金融服务。进一步明晰农村信用社产权关系，完善法人治理结构，加强基层信用社的管理，充分发挥农村信用社在县域金融中的重要作用。
5、改进领导方式。发展壮大县域经济，离不开强有力的领导。但这种领导必须是科学的、有效的领导，而不是盲目的、形式主义的领导。设区市应把主要精力放在加强城市规划、建设和管理上来，发展壮大城市经济，增强对周边县（市）的带动能力。县（市）应善于发挥市场机制的作用，制订科学规划和具体措施，并且抓好落实，推动县域经济发展。省和设区市有关部门主要是强化全局意识和服务意识，转变职能，改进作风，加强指导、提供服务，帮助解决县域经济发展中的突出问题。包括进一步深化干部人事制度改革，突出强化重德才、重政绩、重公论的用人导向，加强县乡领导班子和干部队伍建设，保持县乡干部队伍的相对稳定；积极引导大中专院校和科研机构的技术人员，采取多种形式到农村创业，推进产学研结合，支持中小企业技术创新和管理创新；完善帮扶机制，调整充实省直部门对山区经济欠发达县（市）的定点挂钩扶持，并从资金、技术和人才上予以倾斜扶持。经济强县（市）与经济欠发达县（市）建立的对口帮扶机制也要坚持和完善，经济合作从政府为主逐步转向企业为主，以项目为纽带，互利互惠，实现共同发展。
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