建德市财政项目预算审核中心 浙江省建德市 311600
长期以来，政府投资项目管理模式多实行“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式实施过程中也暴露出诸多弊端，主要表现在：专业管理缺乏。使用单位（业主）大都不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，难免出现决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等各种管理不善的现象。投资控制缺失。现行的工程项目建设单位又是建成后该项目的使用单位，建设单位的利益与工程的规模、投资规模成正比，因而建设单位往往从自身的部门利益出发，争项目、争资金，千方百计扩大投资规模，往往在设计、施工阶段随意修改设计扩大规模，增加设备提高标准互相攀比，造成了工期延长，投资超标，追加预算，导致“钓鱼工程”、“三超工程”，造成社会资源的极大浪费。监管刚性不足。使用单位、施工单位和监理单位、设计单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管难度较大。
一、代建制的实施意义
从各地实施“代建制”的经验来看，总体成效主要表现在：
1、以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，有效地提高了项目建设和管理水平。
2、从机制上强化了管理体制，有效防止了项目超概算。“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责权，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰，从而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。同时，适当的奖惩机制，也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。
3、转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。“代建制”项目中，使用单位无需再抽调人员成立基建班子，重点加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备材料的选择上严格执行国家有关规范和制度。这就在很大程度上避免了一方说了算的现象。
二、代建制实践和体会
建德市于2006年开始，对马目大桥项目试行代建制。从总体实施情况来看，代建单位在质量安全和工程进度的控制上成效明显。但由于是试行阶段，在具体实践中也出现了一些新情况和新问题。
代建阶段的确定欠合理。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆马目大桥项目选择的是建设阶段的代建，一般应从项目初步设计及概算批复后开始，即由代建单位负责从施工图设计开始至竣工交付的一系列工作，这样要求代建单位承担实施阶段控制投资的职责，按照代建投资控制目标（不超过批准的初步设计概算）做好施工图的优化设计和限额设计，并在施工阶段做好施工和设计的协调。从马目大桥的实际操作上来看，由于事前未确定代建模式，相关的前期工作已经由业主单位着手实施，并完成了施工图设计。代建单位实际上是从施工图设计阶段之后开始代建，本应从施工图阶段控制投资的职责缺失，实际工作内容与施工总承包方式类同。
变更投资的设定欠明晰。《马目大桥代建合同》对投资出现变更（包括工程变更）的约定条款过于原则，导致认定困难。如合同中约定的允许变更投资的情形有“出现重大设计变更；不可抗力等等”，均是比较原则的表述，缺少定性、定量的分析，实际操作中就难以区分责任。加之地质勘察、施工图设计没有列入代建单位的工作内容，导致在施工过程中出现问题就以地质勘察不符、施工图不合理而要求设计变更，并要求业主增加投资。
三、代建实施中应重点把握的几个方面
代建制需要从加强监管，规范市场，规避风险角度，加强以下五个方面工作：
1、建立市场准入机制。就政府项目代建，各地均有相应的代建主体资格标准，比如需具备一定的工程咨询、监理、造价咨询、招标代理等咨询服务资质、或者勘察、设计、施工等工程承包资质，或者房地产开发资质。从全国范围来讲，现尚无代建主体资格的具体规定。
代建单位应该具备什么资质，如何选择代建单位，政府应该进行认定并加强管理。加强代建单位资质的管理。同时还需要建立一套有关实行代建制的管理制度，对于违反代建规定的单位，可以按照有关规定取消其代建资质。
2、合理确定代建模式。政府投资项目代建工作一般分两阶段实施，即前期工作阶段代建（理）和建设实施阶段代建。其代建模式一般有两种，即全过程代建和阶段工作代建（理）。前期工作阶段代理是指根据批准的项目建议书，对工程的可研报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；建设实施阶段代建是指根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，政府投资项目可以委托一个单位进行全过程代建管理，也可以分阶段代建。
3、规范代建各方权责。要通过职责分工和利益分隔，在项目建设各方之间形成互相监督和制约的工作关系。使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》，通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务，依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。
4、严格控制工程变更。按照批准的投资规模实施项目建设，是实行代建制的一个很重要的出发点。代建单位应承担相应的投资管理风险，对于工程变更引起的投资变动，应按照《代建合同》来区分经济责任。《代建合同》对投资变动（工程变更）设定应尽量明确，避免出现原则过多，弹性有余，刚性不足。
5、建立责任追究机制。建立代建制下的合同激励和惩戒机制。一般规定项目建成竣工验收并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，代建单位可参与分成。如出现违反代建合同的行为，擅自变更，扩大规模或提高标准，没有进行公开招标的要视不同情况给予处罚。
代建单位应当公开公正开展勘察，设计，施工，监理，主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，可暂停合同执行或暂停资金拨付。
代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容，扩大建设规模，提高建设标准，致使工期延长，投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。
在政府投资代建项目的稽察，评审，审计，监察过程中，发现代建单位存在违纪违规行为，可中止有关合同的执行.由此造成的损失由代建单位赔偿。
建立代建制工程担保制度。代建单位的责任重大，往往出现由于其自身资产规模小，而无法承担经济赔偿责任的情况，因此，需要建立工程担保体系。建立担保体系时，既要避免对代建单位设立过高门槛，又要防止代建单位的投机心理而导致的违规行为。
论文作者:李文德
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第22期
论文发表时间:2018/11/14
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