选举与协商：村民自治的双轮驱动，本文主要内容关键词为：双轮论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在线杂志：http://skxb.jsu.edu.cn 中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-4074(2016)02-0023-07 DOI：10.13438/j.cnki.jdxb.2016.02.003 村民自治制度的推行保障了广大村民的自治权利，推进了乡村民主政治进程。而当前的村民自治与当初制度设计的初衷存在一定的差距，并没有成为中国民主政治的突破口而实现更高层次的政治民主化。村民自治的“四个民主”呈现出发展不均衡的格局：民主选举单兵突进，而民主管理、民主决策、民主监督却进展缓慢，民主选举与村庄治理脱节，导致民主选举越来越形式化。村民自治“四个民主”失衡背后的逻辑则是乡村社会民主选举与民主协商的失衡。 党的十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》指出要稳步推进基层协商，促进乡镇、行政村、社区、企事业单位、社会组织民主协商的发展。十八大以来中央有关协商民主的方针政策为农村基层民主的发展指明了方向，赋予了村民自治更为深刻的内涵。为破解当前村民自治发展的困局，要加强农村基层协商民主建设，充分发挥民主协商在村民自治中的功能和作用，促进村民自治的良性运行。 一、农村基层民主的进度与限度 实行基层自治，促进广大村民的政治参与是村民自治制度的一项重要目标。当前村民自治发展取得了重大进展，但也面临着发展困境。其进度主要表现在民主选举发展迅速，促进了村民民主观念的启蒙和民主权利的觉醒[1]；而其困境在于因民主选举应然价值的缺失、村庄政治主体的选民资格归宿与选民权利兑现的困境及片面民主观带来的村级“四个民主”的发展失衡[2]：当前村民自治呈现了民主选举长期影响下的民主观念深入化与民主管理、民主决策、民主监督发展慢导致的选举与治理绩效相脱节并存的局面。 (一)民主选举发展迅速，民主观念深入民心 一方面，法律法规逐步健全，民主选举操作渐趋规范。在中央层面上，自1982年新修订的宪法第一次以国家根本大法的形式明确规定了村民委员会的性质、任务、地位和作用以来，九届全国人大常委会第5次会议在总结以往实践经验的基础上，通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的村组法在条文中进一步明确了村民委员会的性质、任务和职能，并对村民自治的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的内容、程序和办法做了进一步规定。从地方层面来看，各省为了保障农村依法实行村民自治，维护村民合法权益，加强基层民主建设，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合各省实际制定了本省村民委员会选举办法。各地制定了地方性相关法律法规和暂行条例，在法制建设上更向前迈出了一大步。从中央到地方不断完善的法制建设为村民自治提供了法制保障，促进了村民自治的法制化。 在H省村委会换届选举中，各市县高度重视村委会换届选举工作，其中乡镇政府在村委会换届选举中发挥了重要的作用。各乡镇政府派出村委会换届选举指导组进行驻村指导，以保证各村换届选举能够公平公正，依法依规，圆满完成选举计划。调查结果显示，大部分村庄的选举都是依法依规的，只有少数村在委托票、选民证、秘密写票，以及选举秩序方面还有待改进。 另一方面，村民民主意识逐步提高，选举参与能力不断增强。从村委会选举观察获悉，H省各村积极组织相关人员向村民宣传村民自治。一是向大家详细讲解村民自治的相关内容、意义、和目的等具体问题，引导村民加深对村民自治的理解。二是对村民进行相关法律法规、选举价值、程序的普及，并通过广播、横幅、布告栏以及印制和分发传单的形式对村民进行相关知识的宣传和动员。从村民参与选举活动的调查情况来看，村民参与选举会议和提名推荐候选人的活动比较积极。 对H省40个村600位村民的调查显示：63.8%的村民积极参与选举会议或候选人情况介绍会，87%的村民从未参与劝别人不投某个候选人的票的活动，85.3%的村民表示要保障外出务工人员的选举权利。在此次H省换届的25 051个村中，已完成换届有23 872个，占95.3%；其中一次性选举成功的有23 819个，占99.78%。由此可知，村民自治在我国已经实行了30多年，在经历了历届村委会换届选举，多次反复熏陶后，村民对村组法的认识不断加深，对于履行自己的民主权利和义务具有了一定的认识，民主选举在农村基层社会已经深入民心。 (二)四大民主发展失衡，选举与治理绩效相脱节 不难看出，村民自治经历30多年的发展，无论是在选举法律层面、操作层面还是村民民主参与意识层面，都取得了重大进展。村委会选举推动了村民自治的合法化与民主化，丰富了基层民主政治的内容。而村民自治民主选举成果显著，也存在其局限。 调查显示，只有39.3%的村民确定民主选举出来的村干部能代表村民的利益，60.7%的村民持有怀疑或者完全否定的态度。民主选举的村干部并不能很好的代表村民的利益，村民对后续的村庄治理缺乏有效的监督。村民自治中民主管理、民主决策以及民主监督徒具形式，村委会在乡村社会的合法性来源较为薄弱，遭到了村庄一些反对派系的质疑，在村庄选举和日常的管理中拒不配合。村民甚至认为，现在村干部的选举都是走形式，是在乡镇政府和上届村委会的安排下进行选举；一些村干部选举时是孙子，选举完就成大爷了，选举后村里面的事情村民很少过问。 在村民自治民主选举、民主管理、民主决策、民主监督“四个民主”形式中，民主选举只是民主的起点，更重要的是民主选举之后的民主管理、民主决策、民主监督，这才是关乎村庄广大村民切身利益的事情。能不能为村民做好公共服务、提供公共产品是民主选举决定不了的，只有在村庄日常公共事务以及重大事项决策过程中扩大村民的参与，并促进村务公开，加强村民的监督，才是村民自治真正的善治之道。民主选举不等于民主，民主是一项系统工程，它必须有选举之外的许多制度保证才能实现[3]。不可忽视的是，民主选举是通过竞争机制对选民偏好进行汇聚以此来选择公职人员和公共政策的民主形式，是一种以投票为中心的民主理论，表现形式是选票，选票数量对决是民主选举的核心内容[4]。这种民主机制不免会遭受委托代理风险、道德风险、侵犯少数人利益的风险，造成村庄选举依法依规和矛盾冲突不断同时并存的现象。 首先，在村委会组织政社不分和政经不分的基础上，乡村社会经济结构以及社会结构转型的背景下，村庄利益主体日益多元化，民主选举只能将一部分村民的利益聚合起来；而其他在村委会换届选举失败的候选人及其支持者因为一时选举的失利导致在村庄后续的治理中得到不公正的待遇或者抗拒村委会政策的实施。其次，民主选举以选票定输赢，决定了部分人对村庄公共资源的支配性权力。在利益的驱使下，相关利益群体采取暴力胁迫、贿选等手段获得多数选票，严重影响了村庄的治理秩序。更重要的是，获得选票的村委会当选者任人唯亲，大量拉拢村民小组长、党员以及村民代表，使得村级组织变成“一言堂”，民主管理、民主决策和民主监督无从着手。长此以往，必然造成村庄内部矛盾重重，冲突频发，既不利于乡村社会治理的优化也不利于我国基层政治民主化。 二、“四大民主”何以失衡 民主选举和民主协商作为村民自治的两种民主实践形式。显而易见，在村民自治的民主选举上，选举毫无疑问成为其关键特质；而在民主管理、民主决策、民主监督上，更重要的是发挥协商在民主中的功能和作用。村民自治“四个民主”发展的失衡也反映了农村基层民主实践中民主选举和民主协商的失衡。从实践来看，当前村级民主协商是其“短板”，村民自治民主选举发展迅速而民主协商进展缓慢有其内在原因与深层逻辑。其中法制建设空白使其难以实现常态化；技术条件滞后使其无法在实际情景中运转起来，村民的民主观念的偏差使其受到民主参与主体的冷落；乡村社会结构的转型导致了民主协商缺乏生长养分。 (一)法律层面和制度层面偏重于民主选举的规范建构 从法律层面和制度层面来看，村组法的试行到修改、正式确定村民委员会制度为国家一项基本政治制度，经历了多次补充和完善。但其法律规范和制度建设却有所侧重，村组法规定的内容主要集中于民主选举的操作规范而对民主管理、民主决策、民主监督的规定则相对较少(主要集中于村民会议和村民代表大会)。这造成了民主协商的法律基础薄弱。更进一步说，村民自治相关法律的落实，需要靠制度建设作为保证，否则便会流于形式[5]。村民万某认为：国家法律法规都是好的，就是不能很好地融入村民的生产生活，民主管理和民主决策说到底其实就是村委会内部少数几个人的决策，外加几个村民小组长的管理；民主监督更是无从着手，主要以村务公开为主，这种被动式的民主监督收效甚微；甚至部分村庄村务从不公开。从调查结果来看，不同的村庄的治理绩效千差万别。其中制度建设是其重要原因，好的制度建设有利于村组法的落地实施，实现村民有序公正的政治参与，后三个民主相应的发展较好。而在制度建设落后的村庄，民主管理、民主决策、民主监督尤其滞后，民主协商的实践难以实现常态化。 (二)村民民主观念的偏差造成了重选举而轻协商 我国在经历了两千多年的专制社会之后，又建立了人民公社化的管理体制，实现了国家在政治、经济、文化各领域的高度集权。随着家庭联产承包责任制的实行，人民公社制逐渐解体，逐渐形成了村民自治制度。村民自治是行政放权与社会发育的结果，从上看需要体制性的放权，往下看需要现代社会组织的发育[6]。国家对于乡村社会的放权起点则是村民的选举权，在广大人民群众的实践基础上进行了20年的建章立制，保障了村民的选举权。客观来说，无论是国家还是村民都对选举保持了高度的关注。把选举视为民主的本质实际上是第二次世界大战后西方社会的主流观点，并且在西方话语的影响下这一观点也被非西方世界追求民主的许多人士所接受[7]。村民经过几十年的民主选举训练，认为民主就是选举是理所当然。只要是按照法律法规和程序产生的村干部，村民就不敢质疑，在日常的治理活动中虽有不满亦难以表达。乡镇驻村指导组指出，一定要注意选举的操作程序规范，让村民在程序上挑不出毛病，保证选举的一次性成功；在这种重程序而轻实质、民主即是选举的观念影响下，民主选举就显得尤为尊贵，而民主决策、民主管理、民主监督则成了其附属品，民主协商受到了乡村社会的冷落。 (三)民主治理技术的滞后造成了民主协商难以运转 民主选举的村干部行使着村庄公共权力，而村庄公共权力的行使关系着所有村民的切身利益。因此，对于村民来说，民主管理、民主决策、民主监督比民主选举更重要。村民自治的核心正是村民自我管理，要实现自我管理，村民就必须掌握自治权力，而且所掌握的自治权力能够转化为决策机制，可在现实中这种转化并没有得到很好的解决[2]。民主治理技术的滞后是影响这种转换的主要原因。民主治理技术的落后限制了村民的政治参与，这种民主技术的落后主要体现在两个方面，一是制度技术的不健全，二是民主参与的技术落后。制度技术不健全主要体现在村民自治制度缺乏约束力和激励机制。例如我国1998年村组法规定涉及村民切身利益的事情必须提请村民会议讨论决定，并定期进行财务公开，接受村民监督。由于地域的限制，监督的缺位以及违法的低成本和低风险，村民会议基本处于一种非常态化的状态。民主参与技术的落后主要体现在当前民主管理、民主决策、民主监督形式单一，主要表现为开会讨论，其他形式的开展困难重重。由于受时间、空间、会议技术以及与会人员素质的影响，议事会模式的民主协商在参与率、公平度以及效果上都不尽如人意，民主协商运转困难。 (四)乡村社会的结构转型削弱了民主协商的生长土壤 改革开放以来，乡村社会从经济、政治、文化等领域经历了急剧转型。家庭联产承包责任制、市场经济制度推行以及工业化、城镇化、农业现代化的持续推进促使乡村社会由传统的静止和封闭走向开放和流动，传统上以地缘、血缘以及集体经济边界为基础的社会组织结构逐渐瓦解，乡村社会日益个体化、理性化。在村庄经济联系和社会联系不断减弱，传统乡村社会联系纽带破裂的情况下，村民日益松散化。从调查情况来看，当前村民普遍对于村庄公共生活缺乏兴趣。究其原因，一是村民参与的无效；也就是说，村民的参与并不能为村庄的公共事务产生影响，部分村民在村庄日常的公共事务中表现出明显的政治冷漠。二是村民政治参与缺乏激励。在选举观察中，一些村出现村民参选率不过半，为了提高参选率给投票的村民发各种补贴以激励村民参与投票选举；而在日常的自治中，村委会难以负担村民参与高昂的经济补贴，民主管理、民主决策和民主监督功能大打折扣。此外，在乡村社会个体化环境下，村民对于民主管理和民主决策兴趣不高，对民主监督都想“搭便车”。村民甚至说：侵犯的是大家的利益，大家都不说，凭什么让我去得罪人。在这种舆论导向下，村民自治的民主管理、民主决策、民主监督无从落实，民主协商失去了其存在和发挥作用的土壤。 三、民主选举与民主协商的双轮驱动 协商民主是20世纪80年代在西方政治学界兴起的一种民主理论。俞可平认为协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活[8]。燕继荣认为选举民主关注于管理者的产生，而协商民主关注的是管理过程。强调以公开讨论的形式产生公共政策，而不仅仅是通过选举把公共决策权力完全交给精英人物，这是协商民主与选举民主最大的差别[9]。协商民主中的内涵和价值在很大程度上可以满足当前选举民主这种传统机制完善的需求。在村民自治的民主实践中，民主选举比较好的切合了选举民主的相关理论，而民主管理、民主决策和民主监督则与协商民主的相关价值不谋而合，在民主的实践中，将民主选举与民主协商结合起来，方能实现农村基层民主的可持续发展。 (一)民主选举的间断性与民主协商的常态性 按照《村组法》和《选举办法》的规定，村委会的换届选举均为三年一次，选举日往往是乡村居民参与最为集中的一天，也是聚会最热闹的一天，选举后恢复到冷清的常态。因此，民主选举具有间断性，在法律上制度上具有固定的选举时间和选举办法，村民局限于选举过程中通过选票来履行自己的民主权利，表达自己的政治意愿和利益诉求。而村民自治中的民主协商没有法定时间的限制，可以在整个年度的任何时间节点开展，满足于广大村民的劳作习惯、基层问题的轻重缓急等条件，只要是涉及村民切身利益的公共决策和民主管理都可以随时开展协商。由此可以充分动员和鼓励村民积极参与政治生活，使之成为其基层民主实践的生活常态，在参与过程中不断强化村民的公共责任意识和集体认同感。 (二)民主选举的阶段性与民主协商的全程性 村民自治通常把“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”看作基层民主的四个轮子，与其他三项民主相对区分，民主选举是其中重要的一只。客观上看，民主选举只是在换届选举有限的时间内通过投票履行自己的民主权利，并不能解决村庄治理过程中产生的各种矛盾问题，往往在选举过程中还会诱发和激化既有的矛盾，由此可知民主选举具有阶段性。而民主协商可以贯穿村民自治四项民主的全程，不仅仅可以在村委会换届选举过程中，就候选人及其他选举事宜展开广泛的协商，而且在民主决策、民主管理和民主监督过程中，更加可以发挥反映民情民意、规范运作程序等作用；进而推动民主选举规范化、民主决策程序化、民主管理精细化和民主监督的水平，使四大民主形成合力，共同提升基层民主政治的质量和水平。 (三)民主选举的单一性与民主协商的多样性 民主选举的主要功能是以竞争性的投票形式来推选村庄的领袖团队，村委会换届选举的对象范围是村委会班子成员，其形式是由村民以无记名投票方式直接选举产生，参选主体的资格、选举的程序都有明确的法律规定，这就决定了民主选举的功能和范围较为单一。而相比较而言民主协商的运作呈现出多层面、多类型特征。在换届选举时既可以在村委会候选人的提名环节提前展开协商，也可以因时之需、因事之需对选举时间、候选人演讲形式与内容等等若干具体细节问题上进行充分的讨论。推而广之，在民主管理、民主理财、民主监督也可以进行专题性的协商，并演化出多种协商类型，如民主听证中就有民主通报、民情恳谈、提案质询及民主论证等。 (四)民主选举的规范性与民主协商的灵活性 围绕着村民委员会的换届选举，国家的组织法和各地选举办法都设计了一整套完整规范的选举规程，规定的时间、地点、程序等不得随意变更，程序性、规范性较强。而民主协商则相对操作灵活渐变，适应性强，应用广泛。按照《民主议事章程》、《民主议事规则》等，依据群众日常反映和收集到的问题，既有每月定期的民主议事会，反应商议矛盾纠纷和百姓诉求；针对于村庄突发的重大矛盾纠纷，也有灵活机动的“开会说事”，就村级决策的制定，规划建设、工程项目、公共事务、公益事业、涉及居民利益的重大事项，征询意见建议，形成共识，大大减少政策制定和执行的难度和阻力，具有很强的灵活性。 四、以协商推动村民自治深入发展 民主协商具有常态性、全程性、灵活性、多样性等特征，能有有效弥补民主选举的不足，在民主管理、民主决策和民主监督方面具有独到优势。随着农村社会经济的发展，社会公共事务越来越纷繁复杂，村级组织与乡镇政府、不同村庄之间、村庄内部之间各种利益矛盾相互交织。一些地区已经自发组织了多种形式的民主协商来促进村民政治参与的扩大化，在民主的运动中化解相关矛盾，但未能形成全面、跨区域、普遍性、制度化的发展模式。要进一步推进农村基层民主协商发展，促进村民自治深入发展。 (一)加快协商制度化建设，推动民主协商常态化 制度化建设包括法律制度建设和具体制度建设。首先是法律制度建设，任何民主实践形式要想获得成功并持续发展，就必须获得合法性的基础和可持续发展的保证，关键是要在相关法律尤其是宪法中，对其有适当的法律地位定位[10]。在法律地位上，相对于民主选举，民主协商缺乏法律的刚性规定和严肃性和保障性。因此，在修订《村民委员会组织法》时，要增加民主协商的相关内容，将基层成功的做法上升为法律规定，对基层操作中存在的疑惑以法律的形式确定下来，为基层组织开展民主协商提供法律支撑。 其次是具体制度建设。从村民自治已有的民主协商制度来看，村民会议和村民代表大会是其主要的民主协商形式；鉴于当前村民会议的缺失和无序，村民代表大会代表的精英化、老龄化、男权化，在村民代表选举过程中要更加向农民大众、中青年村民、女性村民倾斜，提高村民代表的代表性和履职能力。从当前全国普遍制度之外已有的农村基层民主协商实践创新来看，应该坚持和发展这些已有民主协商参与平台，尽可能将这些形式和平台纳入到村民自治制度领域，以制度形式确定下来，保证民主协商的常态性，促进农村基层民主协商的发展[11]。 (二)探索协商形式与程序，使民主协商运转起来 无论是我国的根本政治制度，还是基本政治制度，都包含着丰富多样的民主协商[12]。随着经济与社会的发展需要，各地纷纷涌现出了不同形式的民主协商：如浙江温岭的民主恳谈会、民主听证会、民主座谈会，河南邓州“4+2”工作法，四川邛崃的新村发展议事会等，还有制度性的村民代表大会。 我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平，风土人情、自然地理千差万别，村民自治应在借鉴其他有益经验的基础上该探索不同形式与当地条件相适应的民主协商实现形式。其中河南邓州的“4+2”工作法与温岭的民主恳谈会取得了很好的成效，积累了丰富的经验。在巩固推广已有协商渠道和平台的基础上，应该根据乡村地区的实际情况建立新的渠道，探索新的形式，有条件的地方可以充分利用信息技术的发展，实现网络协商和论坛协商，丰富民主协商的内涵。 在程序设计方面，中国乡村民主协商应包括主持人、参会人员随机选拔、事先信息发布、问卷调查决策、领导干部相对隔离、观察员、重大事件民主协商等程序[13]；同时，开放空间会议技术为协商民主的技术路线提供了一个很好的发展方[14]。为此，农村基层协商民主要在基层实践千差万别的基础上，提炼出普遍的协商程序，并对相关协商主体加以民主协商技能的培训。 (三)培育协商主体，强化乡村社会民主协商观念 村民自治民主协商包括社会组织、乡镇政府和村级组织、村民等相关利益主体。社会组织的功能不容忽视，它的性质决定了它是协商民主体系的重要组成部分，在协商民主体系中起基础性作用[15]。农村社会组织是协商民主的“练兵场”，各类社会组织极大地加强了村民之间的联系，形成了各色各类的利益群体。作为利益和价值的联接纽带，社会组织在一定程度上强化了村民的民主意识，使民主内化为村民自身的特质。 在村庄治理中，各类社会组织的存在让村民找到了民主协商赖以实行的载体，塑造了不同的协商主体。因此，各级政府要加大资金投入，资助、指导建立村庄社会组织孵化基地，大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，引导各类社会组织参与村庄事务的讨论，参与村庄公共政策的制定，参与村庄公共事务的管理。 同时，乡镇政府、村级组织和村民也不可或缺。传统上我国是一种官僚制、政府包办、人民顺从的行政生态，尤其是在广大乡村地区，信息和地域比较相对闭塞，这种思想意识尤其厚重。因此，各级党委政府必须加大宣传力度，让人民群众认识到民主协商的功能和作用，改变过去那种民主即选举的民主观念；并树立公共责任意识，强化民主协商的观念，增强参与的主动性。 (四)加快协商支持体系建设，夯实民主协商生长土壤 中国的行政管理体制具有压力管制的特性，乡镇政府是我国基层的一级政权组织，很多政策法规尤其是涉农事务要通过乡镇来完成，而任务的落实要到村一级[16]。由此来看，协商民主支持体系包括政府和村级组织两个层面。 从政府层面来看，政府一方面要做好民主协商的引导工作，为民主协商提供资金保障，确保协商工作的顺利进行以及协商结果得到执行。另一方面，组织民主协商相关专家对村“两委”干部，党员、村民代表、村民进行民主协商相关理论和操作技术的训练，培养村民的协商技巧和协商意识。同时，基层政府尤其是乡镇政府要摒弃传统官僚思想，减少对村民自治的直接干预，加强引导和教育。 从村级组织层面来看，村干部、党员以及村民代表以及村庄各类精英要认真学习协商民主相关理论知识，加强协商民主技术的训练。在村级重大事项的决策、涉及村民切身利益的事情上，要鼓励村民向村委会提请民主协商程序。通过乡镇政府、村级组织、村民三方联动并加强村民内部协商，建立民主协商的支持体系，促进民主协商的良性运行。 总而言之，社会主义民主具有独特的优势，它把民主选举与民主协商有机结合起来，能够集思广益，广泛调动各方面的积极性，有效协调各方面的利益，确保其决策的正确性、科学性和有效性[17]。推进农村基层民主协商有利于实现村民自治“四个民主”的协调发展，让村民自治充分运转起来。强调民主协商，并不意味着要否定民主选举，相反两者相互补充，相辅相成。村民把基层组织的代理人选出来后，通过各种民主协商形式，充分协调村民与各级组织的关系，可以大大增进其对基层组织负责人的信任和支持，强化基层组织的执行能力。在民主的实践中，民主协商可以促进村民偏好的转化，有利于形成公共利益，而民主选举则避免了无止境协商的低效率。在村民自治中，应该将民主选举与民主协商结合起来，不仅要坚持依法依规的选举，更要加强民主管理、民主决策、民主监督阶段的民主协商。标签：村民自治论文; 民主管理论文; 民主监督论文; 民主决策论文; 社会主义协商民主制度论文; 治理理论论文; 村庄规划论文; 民主制度论文; 基层民主论文; 协商民主论文; 社会组织论文; 法律论文; 农村论文;