试论党内民主化及权力监督制约机制的构建，本文主要内容关键词为：党内论文,试论论文,权力论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 D26【文献标识码】 A【文章编号】1001—4527（2000）03—0032—03
工人阶级的政党，是为人民群众完成特定历史任务的工具，所以它既要接受党内的民主监督，也要接受党外的，主要是来自人民代表大会的监督。对党实行民主监督，是邓小平的一贯思想，《邓小平文选》第一卷就有这样一篇文章《共产党要接受监督》。
一
在社会主义历史阶段，我们党把发展社会主义民主作为自己始终不渝的奋斗目标之一。因为民主在世界范围被取得了广泛的认同，任何一个政治体系不仅要把民主作为必须尊重的基本准则，而且要面对如何实践民主的现实问题。然而从我国1957年反右派斗争扩大化、1959年党内错误地反“右倾”，特别是十年“文革”的浩劫，使我们看到社会主义的民主，不仅理论上没有得到很好地解决，而且在实践上更有许多的教训需要加以总结。
所幸的是中国进入改革开放之后，党中央深刻地认识到这个教训，把社会主义的民主政治建设摆到了社会主义现代化建设总体布局的战略位置上进行实施，取得了很大的进展，为人民民主的充分发展展示了广泛的前景。然而在现实生活中我们不能不看到当前中国一些党政官员的权力还没有得到有效的约束。他们并不善于运用法律手段管理经济、文化和社会生活，权大于法的现象时有发生。江泽民同志指出：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义”。（注：江泽民同志在党的十五大报告第六部分。）正因为如此，那种企图摆脱共产党的领导，或者离开共产党的领导体制研究当代中国的民主化道路，都是没有实际意义的。
在党内实现民主化的重要意义：首先是我们党在自身建设过程中，对历史的深刻反思之后得出的极为重要的结论。1981年6月， 党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国32年来党的重大历史事件，特别是“文革”进行了实事求是的总结。明确地指出，由于种种原因，我们过去未能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，从而使党和国家难以避免“文革”的发生。为此，党的十二大到十五大，党中央都十分强调要注重制度建设，以完备党内民主的制度保障。党中央和各级地方党委相继制定了许多关于党委工作条例、党内监督条例、党员民主权利保障的文件。
其次，中国共产党之所以不搞西方国家的多党竞选，不搞三权分立、两院制，这是从中国实际出发的。1987年6月， 邓小平会见南斯拉夫客人时就曾经说过：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”（注：《邓小平文选》第3卷第240—241页。 ）“我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤”，“而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主”。（注：《邓小平文选》第3 卷第240—241页。）所以说，西方的政治体制从本质上看是维护垄断资产阶级的利益的，而中国的政治体制从本质来讲，它是要让人民当家作主，国家一切权力属于人民。中国共产党把实现和维护劳动人民的权益，作为自己的根本出发点。正是由于中国共产党这种无产阶级性质，它必然是中国各族人民利益的忠实代表，所以想改变党的性质，或者绕开共产党另起炉灶搞西方的民主，那是徒劳无益的。
第三，从中国共产党的领导地位看，党内民主化的实现，它可以直接带动国家的民主政治建设。共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且在结构上、功能上都是无可替代的。从功能上看，中国各族人民利益的表达、利益综合到路线、方针、政策的制定，政策的实施和进一步完善，都是在党组织的领导之下进行的。从结构上看，共产党组织体系非常庞大和完整，组织结构是极为严密，网络分布又是十分广泛的，党员人数已达到5800多万，这是其它任何一个党派都无法比拟。中国共产党这种独一无二的领导地位，决定了它能够促进和带动中国民主政治的发展，党内民主扩大了，国家政治生活的民主就有了可靠的基础，党的各级领导干部的民主意识、民主作风，无疑会对整个国家的政治生活发生积极的影响。所以，把中国民主化的实现，首先选择在共产党的领导体制内，而不能绕开共产党体制的根本原因就在于此。面向21世纪，我们应该积极促进这一目标的实现，加快党内的民主化进程，开辟一条通过党内民主走向整个国家的政治民主之路。
二
把推进中国民主化道路选择从党内到党外，也就是从共产党领导体制内到体制外的发展顺序，它的现实可能性在哪里呢？
应该说这种现实可能性是非常明显的。党的十一届三中全会之后的20年，我们党在加强党内民主和社会主义民主方面，都作出了巨大努力，只是在实际效果上还不尽如人意。如果说实行党内民主是带动整个中国民主化的关键，那么推进党内民主的切入点，就应该从党内民主制度入手。因为制度建设是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的。以江泽民为核心的党的第三代领导集体，不仅拥有政治权威，而且又有好的民主作风，这为推进中国民主化不仅提供了良好的内部和外部条件，而且为我们提供了非常好的历史契机。
第一，扩大党内民主要自上而下与自下而上相结合，但要先从中央做起，以自上而下为主。这既是对党的集体领导制度的完善，又是解决党内民主的实现途径问题。强调从中央做起，这不但是由于我们党的组织结构状况所决定，而且又因为是党的领导体制内部功能的逻辑必然。一般来讲，越往高层党组织结构所牵涉的人数越少，发扬民主便于操作，易于达到预期目的。中央的领导层，是我们党内最精干、素质最高的成员组成的，在他们中间首先推行民主化就相对容易一些。
第二，扩大党内民主要注意发挥党的代表大会的基础性作用。按照《党章》规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和由它产生的中央委员会。但是由于党代会和中央委员会不能经常召开，在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作。从中央决策的实际过程看，往往是由总书记及政治局常委会领导政治局工作，政治局及常委会又领导中央委员会的工作，这在我们党的历史上是一个老规矩，“在两次中央全会之间，中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题”。因此，加强党内民主从中央做起，就要按照《党章》规定，使党的全国人民代表大会和中央委员会发挥更大的基础性作用。至于省、市、县地方党的代表大会就更要注意发挥它应有的作用，防止权力过多地集中在党委常委或书记手中。如果事权集中太过分，领导者很少受到代表大会的制约，他们就会利用个人权力决定重大问题，甚至在工作中随意改变代表大会的决定。有鉴于此，今后要在党内制定一个具体的规定，真正确定《党章》赋予各级党的代表大会的权威。
第三，扩大党内民主要积极推行差额选举并强化选举的功能。选举原则是党内民主的重要标志，也是民主的集中制同专制的集中制的根本区别，是实现少数服从多数原则的一个主要形式。在这方面，党中央从1987年党的十三大起，就开始对中央委员进行差额选举，改变了过去几十年一成不变的等额选举的方式。在党的十五大上，有一些党内比较重要领导人在中央委员的选举中被“差”下去。对于差额选举的结果是否合理姑且不论，但就党中央带头改革选举方式，扩大党内民主来讲，它的积极意义是无可置疑的。
三
我国正在向社会主义市场经济过渡，党员干部的政治行为、经济行为、道德行为都要纳入法制规范的轨道。从党的十一届三中全会以来，党中央、国务院、中央纪委、监察部颁发了一系列有关党纪政纪的条例、规定及规范性文件。它一方面为教育党员干部做到自重、自省、自警、自励，构筑抵御各种腐朽思想侵蚀的防线提供了政治依据，另一方面它也为强化党内外的监督提供了强大的法纪武器。
但是，相比之下，法纪建设方面最大的问题还是有法不依、执纪不严、以言代法、以罚代过的现象比较严重。因此，加强对权力的制约是依法治国当中的亟待解决的问题。江泽民同志指出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。……逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”（注：江泽民同志在党的十五大报告第六部分。）实践证明，要做到依法治国，关键又在于依法治党，依法治官。所以，理顺党与人大、政府的关系，构建中国特色的权力制约机制，就具有特别重要的意义。
根据我国宪法，从各个国家机构的地位和关系上看，全国人民代表大会居于最高地位，其它各种国家机构均由它产生，并对它负责。但是，从中国更宏观的政治结构上看，包括全国人大在内的所有国家机构，都要接受共产党的统一领导。中共中央是实际上的最高政治权力。显而易见，我国政治权力是高度整合的，这对于中国政治权力的集中统一是具有积极意义的，从某种角度讲它是中国的一个政治优势。但在肯定这种政治权力高度整合优势的同时，也要看到这种高度整合的另一面，对权力的互相制约机制就显得不那么刚性了。甚至于国家机构的分工与职能，也因为政治权力的高度整合而流于形式。加上我们党内民主监督和制约机制不健全，这就使党内不可避免地出现类似陈希同、王宝森那样滥用职权、为所欲为的腐败分子。为什么各种腐败现象履禁不止，纠而复生，究其根本原因还是党内外权力制约机制不健全带来的后果。
国内外的政治经验告诉我们，权力必须得到制约，不受制约的权力必然导致腐败。从近些年我国不断强化人大监督权力的实践来看，确实为形成有中国特色的权力制约机制提供了某种现实可能性。今年第十一期《半月谈》在“观察与思考”栏中透露，全国人大常委会通过《行政复议法》，这个法律的颁布和实施，就允许公民、法人在认为自身的合法权益受到侵犯时，有权向上一级行政机关申请复议，老百性不仅可以告“官”，而且可以告“红头文件”。这个法律的颁布与实施，就为人民群众对党政机关的监督提供了法律保障，这是我国民主政治建设的又一个重大进步。
再从近几年人大的监督职能发挥的实际情况看，人民代表大会的监督职能是非常重要的。尽管中共中央政治局处于权力金字塔的顶端，但是宪法赋予全国人大的权力却是至高无上的。党和政府必须在宪法和法律规定的范围内活动，这说明任何组织都没有超越宪法和法律的特权。因此，从国家的法律规范上讲，人大与党中央就应该是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约，就是另一个重要的生长点。
要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展过程。而这个过程的发展，它首先要有党内民主作保障。因为人大和政府中的首要人物，大都是党内领导核心成员。有少数的省市县的党委书记还直接兼任人大的主任。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻执行，那就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。人大、政府对权力监督制约的原动力，还是在共产党内。
江泽民同志指出：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程，需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤，有秩序地推进”。（注：江泽民同志在党的十五大报告第六部分。）对于中国政治体制中政党、人大与政府三者之间如何建立良性的监督制约关系，确实是社会主义民主政治建设中的重要课题。对此，我们要站在跨世纪的高度，用实事求是的精神积极认真地探索其发展规律，使它在21世纪展现出更加蓬勃的生机。
【收稿日期】1999—08—28