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中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1008-3219(2008)16-0015-03
在我国教育发展的不同历史阶段，继续教育的内涵和重点不断发生变化，其所承担的任务和发挥的作用也相应有所变化。20世纪80年代中期之前，普及教育目标尚未在全国范围内实现，高等教育毛入学率不到3％，当时的所谓继续教育(广义的学校后教育)主要是工农补习教育和成人学历补偿教育；80年代中期到20世纪末期，随着义务教育普及程度的提高和高等教育规模的扩大，大学后继续工程教育和各种岗位培训开始成为学校后教育的重要部分；进入21世纪后，实现了普及九年义务教育和高等教育大众化两个历史性跨越，中等和高等职业学历教育的毕业生正在成为新增劳动力的主要来源，学校教育体系正在向终身学习体系延伸和拓展，继续教育越来越成为社会教育需求的新的增长点，预示我国继续教育正在进入新的发展阶段。
一、中国继续教育发展的历史进程及其特征
对于继续教育的内涵有广义和狭义的界定。联合国教科文组织出版的《职业技术教育术语》称“广义的继续教育是指那些已脱离正规教育、已参加工作和负有成人责任的人所受的各种各样的教育。它对某个人来说，可能是接受某个阶段的正规教育，对另外的个人来说，可能是在一个新领域内探求知识和技术，对另外的某个人来说，可能是在特殊领域内更新和补充知识，还有的人可能是在为提高其职业能力而努力”[1]。而在中国早期一般使用“成人教育”或“工农业余教育”这样的概念，最初使用继续教育主要是指对专业技术人员的再教育。《中国教育大词典》称：继续教育是“对已获得一定学历教育和专业技术职称的在职人员进行的教育活动”[1]。这里包含广义和狭义的内涵，而在实践中则更侧重于把专业技术人员大学后的再教育纳入继续教育的范畴。
继续教育的发展同教育发展的水平有密切的联系。在20世纪50年代到70年代，继续教育实际上包含在工农教育之中；80年代之后，成人教育包含着继续教育。在80年代前期，学历补偿教育成为继续教育的主要形式，当时全国有1200多所独立设置的成人高等学校；80年代中期之后，在政府文件中明确提出了继续教育的任务，侧重于大学后的继续工程教育，1987年6月国务院批转《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》，规定成人教育的主要任务之一为：“适应社会的迅速发展，科学技术日新月异的进步，对受过高等教育的人进行继续教育。”同年12月，国家教育委员会、国家科学技术委员会、劳动人事部、财政部、中国科学技术协会等六部门联合发布的《关于开展大学后继续教育的暂行规定》指出：“大学后继续教育的对象是有大学专科以上学历或中级以上技术职务的在职专业技术人员和管理人员”[1]。可见，这一阶段的继续教育主要是指对具有大专以上学历和中级技术职务的专业技术人员和管理人员进行的大学后更新知识和技术的教育。
1993年中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》指出，“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度”，并提出“要本着学用结合、按需施教和注重实效的原则，把大力发展岗位培训和继续教育作为重点，重视从业人员的知识更新。国家建立和完善岗位培训制度、证书制度、资格考试和考核制度、继续教育制度”。这里，不仅把继续教育的对象扩展到所有从业人员，并且把建立继续教育制度纳入建立终身教育制度的任务之中。
20世纪90年代末，随着以网络技术为基础的现代远程教育的兴起，继续教育向多样化、远程化、终身化的方向发展。1998年国务院批转教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，首次提出“现代远程教育工程”，把广播电视教育与网络教育联结起来，实现“天网、地网、人网”的一体化发展，为继续教育提供了新的技术基础和实现形式。2004年，《2003-2007年教育振兴行动计划》中提出：“大力发展现代远程教育，探索开放式继续教育新模式。”
二、中国继续教育的走向：需求与供给
进入21世纪，中国教育进入新的发展阶段：在包括西部农村地区在内的全国范围普及九年义务教育，高等教育毛入学率达到23％，高中阶段教育毛入学率超过60％，正规学历教育的人口超过2.6亿。在新的发展阶段，中国共产党第十七次全国代表大会提出“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略目标。建设人力资源强国面临着两方面的任务：一方面，巩固、发展和提高正规学历教育，其重点将从数量扩张转向质量提升；另一方面，按照终身学习的要求，发展正规学历教育后的继续教育，着力提高在职人员的素质和人力资源的整体水平，为提高综合国力和国际竞争力提供相应的人力资源保证。因此，继续教育正在成为教育体系的重要组成部分，而且被提到教育决策的重要议程。
影响现阶段继续教育发展的因素主要有：教育事业的长期发展，已经形成了庞大的具有高中学历和大专学历的从业人员队伍，构成超大规模的继续教育需求；世界范围正在兴起的知识革命，科学技术突飞猛进，知识更新速度大大加快，继续教育正在成为经济社会发展和个人适应社会激剧变化的客观需要；中国正在经历以工业化、城市化、市场化为主要内容的社会转型，空前加快了人们的职业流动、地域(城乡)流动和社会流动，在工作中学习正成为适应社会转型和社会流动的现实要求；国际互联网的建立和发展加快了信息传播和信息流动，在信息激增的条件下，不断刺激人们新的学习需求，也使学习突破学校校园，不受时间和空间的限制，为在职继续学习提供了前所未有的技术支持。在这样的背景下，继续教育的需求将迎来前所未有的增长势头。
(一)学历继续教育类需求
在实现全面普及九年义务教育后，学历继续教育主要是高中后和大学后的成人非全日制学历教育。
(二)职业资格和技术等级类继续教育需求
《中华人民共和国劳动法》规定，实行国家职业资格制度，即从业人员需按照国家确定的职业分类和职业技能标准，接受职业教育和培训，经过由政府授权批准的考核鉴定机构的职业技能鉴定考核，获得由国家颁发的职业资格证书，才能从事相应的职业。职业资格制度是与学历文凭制度相平行的用人制度，与此相适应的职业资格教育培训是与正规学历教育相平行和衔接的教育而纳入继续教育的范畴。我国现有2000多个职业和工种可以进行职业技术鉴定，获得职业资格证书4500万人。2007年，高等学校和中等职业学校接受资格证书培训和岗位证书培训的在校生分别为1443825人和4871008人，职业技术培训机构的资格证书和岗位证书在学人员为50677419人。近年来，越来越多已获得大专或研究生学历的毕业生参加职业资格培训，反映了继续教育的新需求。
(三)转业转岗类继续教育需求
处在产业结构、技术结构、城乡结构迅速变化的社会转型时期，人们的职业流动性加快，包括在三类产业之间，从事第一产业的人员向第二、三产业转移，第二产业的从业人员向第三产业转移；在同一产业内部也有行业之间的转移；在企业内部还有工作岗位的转移。劳动力的这种大规模转移必然提出多方面转业和转岗培训的需求。例如，自20世纪80年代以来，已有约1.2亿农村劳动力转移到城镇就业。据有关部门预测，2005-2015年农民将由34000万人减少到28000万人。转移中的农村劳动力大多是初中以下文化程度，正在经历的产业结构升级对劳动者素质提出更高的要求，不仅是学历提升、更有职业岗位转移过程中的教育培训。国家正在实施的“农村劳动力转移培训工程”、“现代制造业、现代服务业培训工程”等项目正是适应这种客观需要而提出的。
(四)知识和技术更新类继续教育需求
在知识革命极大地加快知识和技术更新速度的背景下，出现了被美国劳工部报告中所说的“技术爆炸性增长”的现象。中国正在推进的转变经济增长方式、建设创新型国家的进程，对劳动者知识、能力(技能)的要求明显提高，无论是管理人员、专业技术人员、技能操作人员都需要继续终身学习。在国家人才规划中提出建设党政管理人员、专业技术人员、企业管理人员这三支队伍，包括了大学后继续教育的主要任务，尤其是发展高新技术产业、提高国家自主创新能力更需要一批站在国际科学技术前沿的创新人才。
此外，从终身教育和高质量生活的角度，文化生活类继续教育的需求也必将日益增长。在沿海城市中学习型社区的发展，以文化生活为主要内容的继续学习已经扩展到全民范围。
综上所述，中国教育的供求关系正在发生历史性的变化，教育对象从青少年学龄人口转变为全民范围；教育类型从单一的正规学历教育转变为非正规教育、非正式教育等多种形式；教育机构从学校扩展为各种社会机构。总之，全民学习、终身学习将成为未来教育的必然走向，正规教育后继续教育需求的增长必然成为教育发展新的增长点。国家教育发展研究中心所做的一项抽样调研称：面对迅速增长的继续教育需求，现有的教育供给形式和体制模式有诸多不适应的方面，例如，较单一的学历教育供给形式不能适应多样化的继续教育需求；培训市场发育不成熟，难以满足各类人员学习及更新知识和技能的需要；继续教育和培训机构分散等。
三、对于继续教育政策调整和制度建设的思考
在教育发展的新的历史阶段，中国的继续教育正在经历两个重要变化：一是继续教育从作为教育体系中的补充角色转变为终身教育体系的重要组成部分；一是继续教育的重点从侧重学历补偿教育转变为多种形式的教育和培训。教育对象的覆盖面大大扩展，教育形式更为多样，教育需求的广度和深度不断延伸，尤其是随着互联网普及后网络教育的迅速发展，对继续教育的影响必然带来前所未有的深刻变革。为了适应这种变革，迫切需要进行政策调整和制度建设，笔者提出几点建议。
第一，制定继续教育中长期发展战略，并把其纳入教育中长期发展规划和终身教育体系建设的总体框架之中，使之成为教育发展的新的增长点，全面提升教育发展水准和人力资源开发水平。
第二，逐步完善职业资格制度和任职资格制度，包括不同职业岗位知识和技能更新的标准，有条件地实行学术休假和带薪学习制度，为继续教育提供制度保证和政策驱动力。
第三，以天网(广播电视)和地网(互联网)为载体，建设包括继续教育在内的终身学习的公共服务体系，整合各种教育资源，充分发挥正规教育机构和非正规教育机构的作用，形成多种教育形式的合力，为不同社会成员提供不受时间和空间限制的教育制度。
第四，改革学校教育制度，包括高等学校宽进严出的入学和毕业制度，以学分制为基础的弹性学习制度，以“学分银行”或终身学习卡为依托的学分互认制度。
第五，突破部门分割、政出多门的体制性障碍，建立政府统筹、部门分工、行业参与的管理协调机制。
第六，明确政府和市场在继续教育中作用的边界，区别不同类型建立继续教育成本分担制度。
(本文根据作者在2008海峡两岸终身教育论坛上的发言材料整理)