我国中小学教师法规建设的历史成就，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,成就论文,法规论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—8534（2006）01—0018—03
1949年至2000年，我国中小学教育的发展很不寻常，同时又颇具特色、广有收获，备受世界瞩目。为着并通过这个发展，中小学教师法规① 建设也取得了令人振奋的成绩，不仅谱写了中国教育法制史上的新篇章，而且将“教育法治”、“依法治师”等现代理念嵌入了广大中小学教师的心灵，寄托着他们的人生理想，坚定着他们对教育的执著奉献。本文以当时是否“实际上起到了法规作用”作为判断、取舍各阶段中小学教师法规的标准，把这51年期间中央立法主体制定的中小学教师法规作为一个动态的、规范性的整体，综析其在发展历程、指导思想、立法成果、法治实践等方面的历史成就及其内涵、要素，以期为21世纪我国基础教育的改革和发展事业服务。
一、在发展历程上，实现了由发轫奠基期直至规范配套期的有序演进
在长达半个世纪的建设史中，我国中小学教师法规建设大致经历了5个时期，在总体趋势方面实现了发展阶段和发展水平上的有序演进和不断跃升：在1949年至1956年的发轫奠基期，国家以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育的有用经验，借助苏联经验，开展了史无前例、创意迭出的新中国教育建设，中小学教师法规得以藉此发轫、奠基；在1957年至1965年的曲折发展期，“反右”、“大跃进”、“教育革命”、“教育整顿”前后相继，中小学教师法规建设在曲折中前进；在1966年至1976年的停滞破坏期，教育领域沦为重灾区，中小学教师法规建设遭受严重破坏；在1977年至1992年的恢复改革期，教育界肃清了“文革”的流毒和影响，教育体制改革逐步深入，中小学教师法规建设由复苏而至出现新进展、新跨越；在1993年至2000年的规范配套期，受《中国教育改革和发展纲要》等重要政策的推动，中小学教师法规建设取得了历史性突破，有中国特色的中小学教师法规体系得以初步形成，从根本上改变了中小学教师工作领域无法可依、有法难依的局面，使依法治师走上了制度化、规范化的轨道。
很显然，真正意义上的中小学教师法规建设，不会是一个自然、自发的过程，非经由所有教育法律关系主体坚持不懈的努力不能达成。其诸多成就，无疑都是在各个具体阶段取得的。然而，这51年的沧桑、奋进史本身，又正是新中国中小学教师法规建设成就最真实、最生动的写照。
二、在指导思想上，坚持了整体规划与急用先立的两相结合
意欲构建一个什么样的教育法规体系，运作过程中先立什么法，后立什么法？在这个问题上，我们既缺乏经验，又没有现成的道路可走。建国以来，我国各级立法主体从中小学教育的实际情况和发展需要出发，勤于探索，勇于创新，明智地处理了需要和可能、当前和长远的辩证关系，既统筹安排、科学制定立法规划，又紧紧围绕各个时期教育整顿和改革的关键性问题进行优先立法，在教育立法技术方面创造出了不俗的业绩。
1958年发起的教育革命，初衷本是纠正学习苏联教育经验中的教条主义倾向，但由于受到“左”的思想的干扰，使这场运动严重偏离了教育与生产劳动正确结合的方向，出现了劳动过多、否定教师的主导作用、忽视教师的进修提高等不良倾向。教育整顿开始后，为了确立中小学教育工作和教师工作的法律准绳，1961年7月， 教育部开展了立法前期调研、征求各方意见、草拟方案等工作。1963年3月23日， 中共中央同时颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》。这两个《条例（草案）》均列有教师专章，规定中小学教师的“根本任务是把学生教好”；有关部门要“加强对教师业务进修的领导”；小学教师“除带领学生集体劳动、参加校内的清洁卫生等劳动外，不再规定其他劳动任务”②，中学“教师参加生产劳动，包括带领学生劳动的时间在内，平均每年半个月到一个月”③。这些规定，使1960年开始的整顿工作更加有序地进行，中小学教育重入较为健康的发展轨道。由于这一时期法制建设明显滑坡，教育立法工作相当薄弱，故“规划”和“先立”之间的界线并不明显。
80年代中期以后，中国教育改革事业不断推陈出新，呈现如火如荼之势。但在改革进程中，也不断暴露出多方面的矛盾和困难。面对这种情况，国家开始加快有针对性的教育立法工作。按照世界各国教育立法规划的通例，本应尽快制定一部从全局上调整各种教育关系的教育基本法。可当时的情况是，许多矛盾和冲突的焦点，突出地汇集在教师工作领域：教师的社会地位较低，相当多的教师尤其是中小学教师的综合素质不高，干扰教师正常工作、拖欠教师工资的现象经常发生，侮辱、殴打教师的违法犯罪行为屡禁不止。不首先解决这些问题，势必严重挫伤广大教师的积极性，阻碍教育事业的发展。在全国人大代表、政协委员和有识之士的提议、呼吁下，国家决定先制定教师法。经过有关各方7年多的不懈努力和通力配合， 全国人大常委会终于在1993年10月31日，通过了《教师法》这部集权益保护和行业管理于一体的重要法律。以后的事实证明，这个立法策略是正确、成功的，不仅及时地为教师工作领域提供了法律依据，而且为17个月后教育基本法的出台打下了比较好的基础。在《义务教育法》、中小学教师《职务试行条例》等法律规章的制定上，也较为鲜明地体现了这一指导思想。
注重、加强立法规划，使我国的教育立法工作总体上保持了稳步推进的态势，而采用急用先立的立法技巧，又使教育立法紧扣改革发展中的突出问题，有利于及时扫除前进路上的障碍，弘扬教育的时代主题。这种成功尝试是对社会主义初级阶段国家整体立法工作的积极贡献。
三、在立法体制上，实行了符合我国国情的一元多级制
“立法体制就是指立法权限，特别是中央和地方立法权限的划分问题”。④ 我国是社会主义的单一制国家，立法工作由中央统一领导，以维护国家的法制统一。同时由于我国幅员辽阔、人口众多，各地政治、经济和文化发展很不平衡。为了充分发挥中央与地方两方面的积极性，《宪法》和《立法法》规定，我国实行一元多层次的立法体制：全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，国务院有权制定行政法规，国务院各部委可以依法制定部门规章；地方各级国家权力机关和民族自治机关有权依法制定地方性法规和自治条例、单行条例，地方各级政府可以依法制定地方政府规章。中央一级制定的法规是上位法，其原则性、全面性和前瞻性较强，指导和规范地方性法规的制定；而作为下位法的地方性法规具有的具体性、针对性和及时性，亦能较好地促进上位法的贯彻实施。在中小学教师法规的制定上，我国中央和地方各级立法主体职责、权限分明，进行了卓有成效的分工协作。《教育法》、《教师法》、《教师资格条例》、《中小学教师职业道德规范》、《中小学教师继续教育规定》等法规是中央立法的产物，《山东省实施〈中华人民共和国教师法〉办法》、《广西壮族自治区教育条例》、《鞍山市基础教育投入条例》等是地方立法的产物。这些不同法律效力的中央、地方法规，在共同对教师工作领域的教育关系进行调整、教育活动进行规范方面，较为协调一致，发挥了重要的指引、评价、教育和保障作用。
此一元多级、集权和分权有机结合的教育立法体制，是在新中国51年的教育立法过程中逐渐形成和完善的。这是一个植根于深厚的民族立法土壤的体系，因而也必将是一个生机勃发、长盛永新的体系。
四、在立法成果上，初步形成了有中国特色的中小学教师法规体系
尽管在中小学教师法规建设的各个时期，存在着这样或那样的阻力和困难。但51年来，全国人民代表大会及其常委会、国务院（政务院）、教育部（国家教委）等中央一级教育立法主体，认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，不断加强和改进立法工作，针对教育领域与中小学教师有密切关系的关键、重大和日常性问题，一共颁发了179件中小学教师法规，其中含《教师法》在内的法律10部，行政法规、部门规章169项。在事务维度上，制定有中小学教师管理法规、教育教学法规、地位奖惩法规和进修培训法规等。在主体（人员）维度上，制定有中小学校长法规、中小学班主任法规和民办教师法规等。法规的涵盖面不断拓宽，规范力显著增强。国家还适时进行了教师法规的编纂和清理工作。在地方，各级立法主体也制定了一大批地方性教师法规、条例、规章。所有这些，为调整教师工作领域具有纵向隶属性特征的教育行政关系和具有横向平等性特征的教育民事关系提供了重要、全面而权威的法律依据。截止2000年底，我国初步形成了以《宪法》确立的基本原则为基础、以《教育法》为核心、以《教师法》为母法、以教师行政法规为骨干、以教师部门规章和地方性法规、规章为主体的，形式较为一致、内容较为和谐、结构较为合理的有中国特色的中小学教师法规体系，教师管理开始由以人治为主向以法治为主的管理模式过渡，推动了中小学教育事业的持续、健康发展。
五、在依法治师实践中，建设了一支跨世纪的中小学教师队伍
依法治师是依法治教的一个主要组成部分，是一个运用教育法规对有关教师工作领域的活动加以调整和规范的动态过程，包含教师法规的制定、行政适用、司法适用和法律监督等所有要素。通过51年坎坷曲折而又坚忍前行的依法治师实践，我国建设了一支基本合格的、跨世纪的中小学教师队伍，较好地完成了堪称世界之最的教育教学任务，培养了大批高素质的劳动者和专门人才。中小学教师队伍实现的质的跨越表现在：在数量上，队伍规模从1949年的90.26万人发展到2000年的986.58万人。在结构上，从1949年民办教师占教师总数的14.76％（最高年份曾达55.77％）降低到2000年的3.06％，获得了基本解决；从1949年的老、中、 青教师“三段论”模式到2000年的有89.66％的教师被评定为高、中、初级教师。在教育教学能力上，从建国初期专重于具体知识的讲解、传授的单纯授业者到世纪末擅长于实施素质教育、促进学生全面发展的教坛新秀、能手和专家。在政治经济地位上，从必须接受思想改造的资产阶级知识分子到工人阶级的一部分和社会主义建设的依靠力量；从生活清贫的教书匠阶层到基本达到小康生活的知识阶层。正是有了这样一支师资队伍，我们才做到了穷国办大教育，用不足世界教育经费1.5％的财力， 支撑了占世界人口22％的人群的基础教育规模。
这支跨世纪的中小学教师队伍不是一朝一夕就能建成的，而是各级政府和教育主管部门重视教育事业、较好地发挥了教育法规内在功能的结果，也是几代中小学教师尽忠守法、勇于创新、甘为人梯的崇高风范薪火相传、增高继长的结果。这一结果，是中国20世纪以法治教的隽永尾声，更是21世纪教育法治的撩人序曲。有了这样雄浑的教育行进曲，只要我们再接再厉，发奋图强，定能更进一步，做到大国办强教育。
古希腊哲人亚里士多德认为，法治要比人治可取，“法治应当包括两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。⑤ 应该说，新中国51年中小学教师法规的建设理路与这句警语的意蕴是相契合的。回眸这段卓绝历程，我们会察觉到，在教育法制投射的阑珊灯火中，甘愿“为伊消得人憔悴”的中小学教师们，经历了一场由“衣带渐宽”到“独上高楼”的角色转变，而我国的中小学教育事业，也随之完成了由“负重而行”到“轻装前进”的历史转型。在总结成就的同时，我们还应该看到中小学教师法规建设存在的薄弱环节，如教师法规体系仍不完备，内容尚欠规范、协调；执法不严、违法不究的现象时有发生，损害了教师法规应有的权威；政策情结浓厚，教师政策的短期效应削弱了教师法规的独立品格等等。为此，我们要增强责任感、使命感和忧患意识，认真、科学地制定好中小学教师法规建设的未来规划，从建立富有成效的教育法律监督机制、注重法律文化建设、发挥教师法规的个体价值等方面入手，继续全力推动中国教育的法制化、现代化进程。人们有理由相信，在法治阳光的普照下，在包括广大中小学教师在内的亿万人民克己奉公、竭能尽智的不懈进程中，我国的教育事业一定会直挂云帆济沧海，中华民族伟大复兴的夙愿终将胜利实现。
［收稿日期］2005—6—1
注释：
① 中小学教师法规是指国家机关在各自的职权范围内制定的调整有关中小学教师各方面法律关系的法律、法规、规章及其他规范性文件的总和，包括宪法中的有关条款，教育基本法、教育专门法、教育行政法规和教育规章等规范性文件中有关中小学教师的规定．
② 华东师大教育管理学院．建国后教育政策法令选编（内部发行）．1987,(6),28—29.
③ 华东师大教育管理学院．建国后教育政策法令选编（内部发行）．1987,(6),45.
④ 公丕祥．教育法教程．高等教育出版社，2000,80.
⑤ ［希腊］亚里士多德．政治学．商务印书馆，1965,167.