关于完善我国税制和征管改革的建议，本文主要内容关键词为：税制论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
应国际货币基金组织的邀请，赴华盛顿第四期高级税务研讨班一行29人，在国家税务总局总经济师李永贵为团长的带领下，从1995年6 月3日至7月1日进行了为期一个月的研讨和考察。通过这次研讨， 研讨班的同志不仅基本了解了世界上发达国家和发展中国家税制改革和征管改革总的趋势、现行作法、长处与不足，而且还结合我国现行税制与征管的实际，提出了许多有益的建议。现将其主要观点及建议报告如下：
一、巩固与完善税制改革
这次研讨班，国际货币基金组织重点介绍了税制对一个国家经济发展的重要性，同时侧重介绍了增值税、个人所得税、企业所得税、社会保障税等税种的必要性、规范性。代表团成员结合我国新税制实施一年来的情况，展开了热烈的讨论，提出了一些建议。
（一）增值税的完善问题
国际上通行的规范的增值税大体遵循如下六条原则：（1）中性原则，即抵扣要彻底、及时，不同商品和劳务税率应尽量一致，征税最终效果应体现在零售环节；（2）目标原则， 即体现对消费征税而不是对生产征税；（3）简化原则，即税制应政策明了，便于理解、操作； （4）成本原则。即管理成本应该尽可能低；（5）便利原则。即便于税务机关征管和纳税人缴纳；（6）收入原则。即具有收入弹性， 使收入随经济增长而增长，体现在征收范围要广，税基要大，以便给政府带来尽可能多的收入。
我国1994年1月1日实施的税制改革，使1984年以来逐步推行的增值税制度向规范化大大迈进了一步。新税制与原税制相比，基本具备了实行普遍征收；简化税率；确立发票的法律地位；体现公平；统一计算方法；小企业实行简易征收法；普遍实行不含税价计税方法等特点。尽管如此，我国的增值税制与国际通行做法仍存有一些差别。为了使增值税这个主体税种更加规范，更加符合我国的实际，根据研讨班介绍的情况和我国实际工作中的认识，建议如下：
1.扩大增值税抵扣范围。我国现行的增值税属于“生产型”。当前之所以这样选择，是基于我国在计划经济体制下，固定资产的投入主要是政府的资金，同时，也要考虑财政的承受能力。如果一步改为“消费型”增值税，要么提高税率，要么减少国家财政收入，在决策上确有一定难度。但是，由于“生产型”增值税，纳税人购进固定资产中所包含的税金不予抵扣，依然存有重复征税，不利于平衡有机构成不同企业之间的税收负担，还会影响产品出口，不利于国际竞争。为此，建议将“生产型”的增值税改为“消费型”的增值税，以彻底解决上述三个问题，更好地体现中性原则，促进出口型经济的发展。
2.扩大增值税征税范围。我国现行增值税不包括其他劳务交易。这样，就使部分企业间税负不平；对经营商品销售业务兼营劳务服务业务的企业，在鉴别确定适用税种上增加了难度和复杂性，对部分购买劳务所含税金不予抵扣，难以消除重复征税的因素。因此，建议将现行营业税中的交通运输业、建筑业、文化体育业、饮食业等扩大到增值税的范围，使之尽量覆盖全部经济活动的各个环节。
3.逐步取消减免税。目前的增值税中，对农产品、福利、校办、涉外企业等实行减免税或先征后返还的政策，这是出于在一定时期内保持政策连续性的过渡措施。为了使增值税更加规范，应逐步完善税制，取消减免税。
4.完善凭发票扣税制度。具体办法有：（1）严格对增值税一般纳税人的认定。（2）严格对凭发票征税、抵税的检查。（3）完善增值税发票的印制、运输、保管、领购、使用诸环节的管理制度。（4）同司法部门配合，加大对违法犯罪行为的查处、打击力度，严惩不法分子。（5）加强增值税稽核工作。 运用计算机解决增值税稽核和税源控制问题，建议加快总结“增值税专用发票计算机交叉稽核”和“防伪税控”两个试点的经验，完善办法。
（二）进一步改革个人所得税
发达国家设计个人所得税制时，特别注意公平的原则、税制模式的选择、边际税率的确定、代扣代缴的法律责任、申报纳税制度、个人收入实物化、减免税项目的规定，以及对股息征税有否和企业所得税的双重征税等问题。经过讨论，大家认为在我国下步修订个人所得税法时，有些观点应该借鉴，有些则需要根据国情进一步探讨。
1.税制模式的选择。专家们介绍个人所得税的分类税制与综合税制各有其优缺点，其在不同国家所体现的程度是不同的。经济发达国家因其诸方面具体条件所决定，大多采用综合税制；发展中国家，在初建个人所得税制时，一般采用分类税制，但经过不长时间，大都要过渡到分类与综合相结合的混合模式。现在世界上有相当多的国家采用混合税制模式。目前，我国的个人所得税制为分类税制。因此，应尽快进行改革。根据我国的实际情况，我们建议采用分类与综合相结合的个人所得税制模式。
2.个人所得税预扣制度。世界大多数国家都很重视并普遍实行个人所得税源泉扣缴的制度。美国的个人所得税为典型的综合税制模式，也特别强调预扣制。费城税务中心入库的个人所得税税款中，有83%是通过预扣实现的。国际货币基金组织的专家也特别强调这一点。这个问题，已在我国个人所得税征管中引起重视，今后在进一步改革所得税制时，仍应把代缴办法作为个人所得税征管中必须重视和坚持的一项制度。
3.关于申报纳税制度。专家们介绍了美国等国家普遍实行的申报制，我们在实地考察费城税务中心时，感到美国普遍实行申报制度是可行的，但结合我国的实际情况，则更倾向于采用日本的做法，即对大部分工薪收入的纳税人实行扣缴办法只在年末进行必要调整，不必再普遍申报。这样，申报纳税的人数只占一少部分，并且主要是高收入者或有多种应税收入的纳税人。我们认为这有利于降低税收成本，也更符合中国国情。
4.关于个人收入的福利化。专家们认为，这个问题很重要，不但发达国家越来越突出，发展中国家也是如此，我国目前也有发展的趋势。由于个人收入的福利化，不仅严重侵蚀了税基，也是一种收入的不公平，我国在下一步的个人所得税改革中应认真研究这个问题。不仅对其支付者予以约束，也要在税收政策规定上堵塞漏洞。
5.关于减免税项目。我国现行税法中的减免税项目过多，既违背公平原则，也易多出漏洞，基金组织的专家们非常重视这个问题，建议在今后改革时进行适当调整，尽可能取消不公平的减免税项目。
（三）加快统一企业所得税制的改革步伐
从专家们介绍的世界各国情况看，企业所得税是个重要的主体税种，特别是发达国家更是如此。根据我国目前内外资企业实行两套税制的情况，建议加快两套企业所得税制合并的步伐。在设计统一的企业所得税制时，应注意考虑解决以下几个问题：
一是税率设计。要考虑企业所得税与个人所得税的最高边际税率结合的问题，要很好地测算和论证，使税率设计更合理，两者结合得更好一些。
二是关于解决经营所得重复征税的建议。国际货币基金组织的专家介绍，对企业的经营所得既征公司所得税，分配给股东的股息又征个人所得税，属于对经营所得的重复征税，国际上的发展趋势是避免和解决这个问题。解决的方法是对企业的分配所得实行低税率，或者允许个人纳税时抵免股息部分已交纳的企业所得税。鉴于我国目前实际情况，我们认为，仍应采取企业和个人分别征税的办法为好。
三是在税法中要进一步完善反偷逃避税的有关规定，实行最低企业所得税的制度。国际货币基金组织的专家介绍，为了避免企业采取虚报成本、费用，少报收入等非法手段，人为的压低利润或虚报亏损，逃避缴纳企业所得税，为稳定企业所得税的收入，美国、墨西哥等不少国家实行了最低公司所得税制度，税率低于正常公司所得税率。如美国公司所得税税率为35%，最低公司所得税率为20%；税基由税务局按税法规定进行调整核定，大于一般公司所得税的税基。我们认为，目前，我国企业虚报亏损、少报利润、转移利润的现象比较严重，为了有效地控制这种偷逃避税现象，可以引入最低企业所得税的制度。
二、深化与加速征管改革
据国际货币基金组织的专家们介绍，衡量一个国家的征管能力是否具有水平、高效率，主要有六个方面：（1）要有明确的管理目标和正确的战略决策；（2）要有合理的组织机构和高素质的管理人才；（3）要有现代化技术手段和相应的财务支持；（4）要有健全的税收征管法律和制度；（5）要有一套科学严密的纳税人自我申报机制和税务机关的监控机制；（6）要有健全的司法保障体系和良好的治税环境。
我国征管改革经过多年的努力，已经取得了成功的经验。自1994年推出新税制以来，为了配合新税制的贯彻实施，征管改革的总体方案已经形成。即一个以税收征管法律为依据，在计算机现代化手段为支持，征收、管理、检查相互制约，申报、代理、稽核相互配合的，科学、严密、实效的符合社会主义市场经济要求的税收征管体系。这个总体方案，有的开始实施，有的正在进行，有的尚须在实践中不断深化。这次研讨班，重点是深化与加速征管改革问题。经过研讨，我们认为可资借鉴的启示是：
第一，明确分税制和征管范围划分不能划等号。据国际货币基金组织专家们介绍，实行分税制财政管理体制是世界发展趋势，其前提是必须明确中央和地方政府的职责和权力，合理配置财力。但是，专家们特别指出，实行分税制和税收征管范围划分不是简单的遵循各收各的税的原则，不能完全划等号。专家们总结世界实行分税制国家经验时强调，实行分税制国家的中央税收的征管范围应坚持四条原则：一是有利于稳定经济的税种；二是税基比较集中的税种；三是用于调节收入进行再分配的税种；四是对流动性生产要素和货物征收的税种。按照上述四条原则，中央政府征收的主要税种包括：个人所得税、企业所得税、销售税、增值税、消费税、资源税、财产税、关税。对于其中属于地方政府收入的部分很多国家由中央政府设立的税务机构征收后再返还给地方政府。鉴于我国目前正在调整国税、地税征管范围，我们认为上述实行分税制国家的税利划分原则是可以借鉴的。
第二、实现计算机化征收管理问题。应用计算机进行税收征收管理，是世界发展的趋势。根据我国目前的实际情况，应重点考虑四个问题。一是配置重点，应做到四优先的原则：即优先于县（区）和有条件的税务所；优先于税收收入较多的县（区）；优先于经济发达地区；优先于纳税户较集中的城镇。二是确定应用计算机稽核选案的标准。即稽核多大的面，多大的数额、哪些行业必须稽核，不同地区确定不同的纳税大户必须稽核等等。三是与工商、银行、海关等有关部门建立一个以税务为中心的联网系统，做到信息、数据共享；四是在全国范围内采用一个标准化的系统，包括硬件配置和软件开发，确保兼容性并促进保障和培训工作的开展。
第三，实行自核自缴制度，申报方式应朝着电子式交换系统方向发展。即税款征管单位和纳税人计算机实现联网，纳税人通过计算机传输申报。我国征管改革方案中已确定城镇纳税人自核自缴率逐步达到95%以上。根据研讨班介绍的情况，我们应该选择有条件的纳税人实现无纸化计算机传输申报的试点，取得经验后，逐步创造条件使大多数纳税人都朝着电子式交换系统的自核自缴方向发展。
第四，完善增值税的稽核办法。在实施增值税的过程中，我国始终把加强增值税专用发票管理作为重点。根据这次研讨班的情况，我们建议有三：一是专家们指出，应用计算机系统对所有超过一定金额的增值税专用发票进行交叉稽核的办法，在人工录入时，由于发票数量太大，往往易出差错。因此，有的国家已经改进这种办法。我国目前也基本是采取这种交叉稽核的办法，应尽快总结经验、教训，不断加以改进。二是根据一些国家的经验，应逐步利用纳税人在其纳税申报表上申报的数据，计算出销项增值税额与进项增值税额的加价税率，把加价率低于正常比例的纳税人，确定为审查和交叉稽核的对象。正常的加价比率可通过不同行业、产品的测算进行确定。三是在计算机未有普遍应用和联网的情况下，应继续完善增值税印制、运输、保管、领用、填开等环节的制度，坚持人工稽核的办法。
第五，加强税收预测工作是搞好税收征管的基础。国际采用的预测方式有四种：第一种方法是根据历史资料找出经济税收发展变化的规律来预测下个年度的收入能力。第二种方法是根据国民生产总值的增长变化和类型分析，找出其与税收增长变化之间的弹性系数关系，再考虑税政、征管、经济等方面因素影响预测收入值。后两种方法是利用数学模型来预测收入，其一称结构教学模型，主要用于对土地增值税收入的预测；其二称模拟性教学模型，即对一个税种按征收过程来模拟形成数学公式进行税收预测，主要用于消费型增值税收入的预测。
国际货币基金组织专家介绍的前两种方法比较适应我国目前的管理水平和财政税收工作要求。后两种方法都是采用数学模型方式预测的，虽然比较科学、先进，但由于我国目前经济管理手段比较落后，许多相关资料没有统计或统计不准确，所以还不具备采用的条件。但是，随着中国经济管理手段和管理水平的提高，这些先进科学的预测方法是会应用于我国的税收预测的。
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