略论社会保障预算的编制，本文主要内容关键词为：社会保障论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家财政实行复式预算，在条件成熟的情况下，要编制社会保障预算。如何编制社会保障预算？我们认为应遵循一定的原则，界定好预算收支科目及实现一定的配套措施。
一、编制社会保障预算应遵循的原则
从1992年开始，我国开始编制复式预算，我国各项社会保障资金也都纳入了预算，但并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业离退休经费仍与政府经常性支出混在一起，养老保险基金、待业保险基金仅仅是列收列支而已。从今年开始要求编制的社会保障预算完全与过去不同，它要求把社会保障各项资金从经常性预算中分离出来，单独形成预算。由于社会保障资金具有特殊的性质，因此，我们认为各级财政部门在编制预算时，应遵循如下原则：
1、法制性原则。即在编制社会保障预算时，应严格按照《预算法》和有关社会保障的立法执行。每年的社会保障基金的预、决算，由财政部门编制后，报同级人代会批准。
2、专款专用原则。即在编制预算时应将按规定形成的各项社会保障基金，配套用于相应的项目。如通过统筹取得的养老基金应专门用于养老保险支出，失业保险基金应专门用于遭受失业风险、暂时丧失工资收入的失业者，而不能将基金用于购置固定资产、办公设备，搞楼、堂、馆、所等基本建设，或挪作行政性支出或弥补财政赤字。
3、保值增值原则。这条原则是指在编制预算过程中，一方面在量上要使社会保障基金不流失，不挪作它用；另一方面要尽量减少处于闲置状态的资金数量，将结余安排用于安全性大的投资，争取最佳投资收益，使投资收益率大于通货膨胀率，促使社会保障基金增值。这一原则，是保证社会保障机制正常运转的重要原则。我国从50年代建立社会保障制度以来，社会保障基金的收支规模不断扩大，到1993年养老保险基金收入规模已达497.3亿元，支出为451.5亿元，待业保险基金收入规模已达17.4亿元，支出规模为9.4亿元。我国各项社会保障基金普遍存在结余。到1993年底，我国养老保险基金的滚存结余已达267.6亿元，待业保险基金的滚存结余已达41.8亿元，工伤保险基金滚存结余达3.1亿元，此外女工生育保险基金滚存结余也达0.8亿元，全部累加达313.3亿元之多。[①]对于这一部分资金，为了达到增值的目的，财政部、劳动部于94年11月联合发布了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资问题作了具体规定，要求职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月的支付费用外，80%左右应用于购买特种定向债券；失业保险基金等社会保险基金也应根据国家下达的年度国债发行计划，积极认购国家债券。社会保险基金购买国家债券仍有结余部分，应存入银行，不得在境内境外进行其他直接投资。这种做法主要是基于安全性、收益性的考虑。因为国债利率一般高于同期储蓄存款利率，并且不因资金市场的变化影响而发生剧烈变动。但是最近几年全国零售物价指数上扬很高，均在两位数，1993年零售物价指数涨幅为13.2%，1994年零售物价指数涨幅为21.7%，是1958年国民经济恢复以来出现的最大涨幅，创下了改革开放以来的最高纪录，1995年零售物价指数也高达14.8%。如此高的通货膨胀，若国家对公债不采取保值贴补，则社会保障基金的结余额，将受到贬值的挑战，也就很难谈得上增值了。因此，高通涨率实际上要求社会保障基金不要“把所有鸡蛋放在同一只篮子里”，以分散风险，而应允许把结余购买国家债券剩余的20%，进行股票和公司债券投资，使投资的实际收益率大大高于通货膨胀率和工资增长率，来实现基金的保值增值。
二、编制社会保障预算收支科目的界定
编制社会保障预算，首要问题是界定社会保障预算的收支科目。我国的社会保障由社会保险和社会保证两大部分组成。其中社会保险包括养老保险、待业（失业）保险、工伤保险、生育保险、医疗保险等，是整个社会保障制度的核心部分。目前由国家、集体和个人共筹资金来源，专款专用，并且有一定的结余。社会保证则由社会福利、社会救济、社会优抚和安置三部分构成，资金来源是国家财政拨款解决。
社会保障预算应适应以上状况，将整个预算科目分为预算收入和预算支出以及预算收支结余三大部分。收入、支出、结余科目分别设置类、款、项三级科目。社会保障预算收入科目具体可设社会保险和社会保证两大类，并在社会保险类中设置社会保障税（在没有开征社会保障税的情况下，暂且不用）、养老保险收入、失业保险收入、工伤保险收入、生育保险收入、医疗保险收入等款级科目。养老保险款级科目，还应设置企业退休人员收入和行政事业退休人员收入、其他收入等项级科目。在社会保证类中设置财政经常性拨款收入、国内外捐款收入、其他收入等款级科目。其中社会保障税用来反映开征的社会保障税收入；财政经常性拨款收入用于反映通过财政拨款方式提供的社会福利救济、优抚等构成的社会保障收入；企业和行政事业退休人员收入，分别反映现行企业事业单位的离退休人员经费实行全额划转过来的收入。在社会保障预算支出科目中，设置社会保险支出、社会救济支出、社会福利支出、社会优抚支出、其他支出等类级科目，并在社会保险支出类中，设置养老保险支出，失业保险支出、工伤保险支出、女工生育保险支出、医疗保险支出等款级科目，有关支出的项级科目可根据实际情况进行界定。其中社会救济支出，用来反映贫困救济、自然灾害救济、低收入家庭补助、扶贫等项支出；社会福利支出用来反映用于社会福利事业单位等残疾人员的福利支出；社会优抚支出则用来反映军人优抚、烈士优抚等方面的支出。预算结余科目，下设上年结余、上年结余利息收入、本年结余类级科目。在上年结余利息收入类级科目下，设购买国家债券利息收入、存入银行利息收入和其他投资收入等款级科目。在其他投资收入款级科目下，再根据情况设置其他债券利息收入、股票投资收入等项级科目。预算科目界定后，各级财政应严格按此编制预算。
三、编制社会保障预算的配套措施
编制社会保障预算，是一个系统工程，它客观上要求要有稳固的资金来源。因此，编制社会保障预算的配套措施之一，是开征社会保障税。
现行的社会保障基金的筹集，是实行社会统筹方法，即由劳动、人事、财政、民政、卫生、保险公司等众多部门参与，在这种条件下，存在相互间职责不清、业务经办上的挑肥拣瘦、互相推诿、扯皮现象，这严重地影响到基金来源的稳定性，影响社会保障预算的实现。因此，应改社会统筹法为开征社会保障税，由税务部门负责征收，这是完善我国社会保障制度的关键和核心，是实现社会保障基金单编预算的前提。因此，我国应尽快颁布社会保障税法，对纳税人、课税对象、税率、减免税等作出明确规定。
在社会保障税未开征之前，可采取过渡性措施，即在现有基金筹集模式的基础上，用法律形式规范社会保障基金的具体经办机构。明确劳动部门所属的社会保险机构负责经营国家机关、事业单位和国有企业职工的社会保险业务；中国人民保险公司及其所属的人寿保险公司负责经营城乡集体企业职工、三资企业职工、私营企业职工和农民的社会保险业务；民政部门仍负责社会救济和社会福利工作。这样才能各司其职，各尽其责，不发生相互推诿现象，使社会保障预算能顺利实现。
（来稿：1996年5月16日）
注释：
①《社会保障和国家财政休戚相关》，《中国财经报》，1995.2.23