浙江省农村集体产权制度改革调研报告，本文主要内容关键词为：浙江省论文,调研报告论文,产权制度论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江省是较早开展农村集体产权制度改革的地区。为适应城市化发展和撤村建居的要求，20世纪90年代末开始，该省开展了村经济合作社集体经营性资产股份合作制改革的探索，由城中村、城郊村、园中村等人口流动较频繁、户籍“农转非”较普遍、集体经济较发达的村率先实践，并逐步向其他类型村扩展。
一、农村集体产权制度改革的主要特点
(一)农村集体产权制度改革以村为单位开展
我国的农村集体所有制度是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演变而来。目前浙江省绝大多数地方农村集体经济组织以村级为基本核算单位，称为村经济合作社，因此，该省农村集体产权制度改革也是以村经济合作社为主体开展的。《浙江省村经济合作社组织条例》规定：村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。2005年5月浙江省委办公厅、省政府办公厅《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》(下称省两办《意见》)明确规定：村经济合作社股份合作制改革，是以行政村为单位，对原有村经济合作社进行股份合作制改造，原村经济合作社更名为股份经济合作社，继续依法行使原村级集体资产的所有权和经营管理权。笔者调研的萧山区、绍兴县、平湖市、宁波市江东区均以村为单位开展农村集体产权制度改革。绍兴县在89个村开展社区股份合作制改革，建立了89家村股份经济合作社。江东区开展了以旧村改造、撤村建居、社区股份合作制改革和农村城市化为主要内容的“三改一化”工程，在原来29个行政村的基础上，成立了29家村股份经济合作社。
(二)农村集体资产量化以经营性净资产为主
浙江省统一规定，只对村经济合作社的经营性净资产进行评估折股，有条件的地方也可以将土地承包权折股，公益性资产原则上不列入折股范围。改革后，因土地被征用等由集体经济组织所得的土地补偿费和集体资产置换增值等的收益，应及时足额追加到总股本中。实践中，开展农村集体产权制度改革的村大都按照2005年省两办《意见》的要求，对村集体所拥有的全部或部分经营性净资产进行量化。平湖市当湖街道大南门村股份经济合作社通过清产核资确定经营性净资产9635190元，并将其中的80％(7708152元)折股量化到本村村民。绍兴县各村股份经济合作社按照“保足、提足、后量化”的要求，对集体净资产在提取被征地农民养老保险资金和5％～15％的公益金后，剩余部分再以股权形式量化到人。随着城镇化、工业化的快速推进，近年来浙江省有些地方已经突破了省两办《意见》确定的资产量化范围，萧山区2010年下发《关于推进村级集体资产股份制改革和加强村级集体资产规范管理的意见》提出，村级集体经济组织应将村级经营性净资产和公益性净资产全额进行折股量化。据萧山区农业和农村工作办公室主任沈国祥介绍，根据现行土地征收补偿制度，征地时对集体建设用地上的房屋、构筑物等均予以补偿，为避免征收后“再补课”，萧山区将经营性净资产和公益性净资产全额纳入量化范围，实现了“一步到位”。
(三)多数村未聘请专业机构对量化资产评估作价
对于折股量化的资产是否评估作价，调查发现多数村股份经济合作社在清产核资时并未聘请专业评估机构对集体经营性净资产评估作价。绍兴县各村股份经济合作社多委托县经管总站而非社会中介机构对集体经营性资产进行评估。江东区福明街道明一股份经济合作社亦未聘请专业机构对经营性净资产进行评估，而是区分不同类型的资产核估量化：生产性固定资产(包括在建工程)按原值扣除折旧后的净值量化；长期投资按实际投资金额量化；流动资产在核实债权债务关系后，按扣除实际负债后的差额量化。经过资产核实，截至2002年8月31日，该社集体经营性净资产为5552万元，其中长期资产2587万元，流动资产3385万元，负债总额420万元，量化净资产5506万元。萧山区宁围镇宁牧股份经济联合社董事长俞筱芬反映，该社不聘请专业机构对集体资产评估作价的原因在于：一是受法律政策限制，集体经营性资产尚不能进入市场，对其评估“没有一点实际意义”；二是如果按照市值估价，集体经营性净资产价值势必成倍增加，从而导致量化到股东的资产差距绝对量也成倍扩大；三是资产评估费用过高，且房地产等经营性资产评估报告有效期仅为半年，从而使得评估价值的准确性和实用性大打折扣。
(四)成员资格界定兼顾户籍与劳动贡献
在成员资格界定工作中，浙江省各地主要根据户籍关系和劳动贡献两项标准确认股权分配对象，并经集体经济组织成员(代表)大会民主讨论决定。平湖市当湖街道大南门村股份经济合作社规定，1983年1月1日到2003年7月1日期间，凡户籍登记在册(即户籍登记在本社)的社员均享有资产量化的资格。在部队服义务兵役的战士(含初级士官)、全日制大中专院校的在校学生和1998年后毕业自谋职业的大中专毕业人员、正在劳教和服有期徒刑的人员、原自己出资办理农转非或绿卡户口的人员、因征迁或撤建制办理农转非的人员均按在册人口计算；已回城的下乡知识青年、挂靠在村的外来落户人员或非农人员、全家户口外迁至平湖市范围外的人员不作为股份享受对象。在册年限以年为单位，不足一年按一年计算，最高为21年；在册劳动年限自年满16周岁时起算，按在册年限计算方法计算，共认定成员1983人。
江东区福明街道明一股份经济合作社将成员分为人口股享受对象和农龄股享受对象，共认定股东823人。该社规定，人口股享受对象为1983年1月1日至2002年9月20日期间的户籍在册人员和现役军人、在校学生、有期服刑、劳教人员；本街道因土地征用农转非嫁入本社的，人口股减半计算；国家行政事业单位正式人员、土地征用正式招工人员及已领取一次性安置费人员、户口挂靠人员、户口已迁的婚嫁人员、应迁未迁的婚嫁人员及其子女、已落实政策的知青及其子女、历史性国家供应户、五保户、《章程》通过前死亡人员不能享受人口股。农龄股的享受对象为1983年1月1日至2002年9月20日期间的在册和曾经在册人员，以其在原经济合作社的实际劳动年限(16周岁以上的在册年限)计算农龄，最高为19.75年，其中，凡享受本社老年劳保并且在第一轮土地承包分过承包地的人员均按最高农龄计算；退伍、现役军人的军龄计算农龄；大中专学生计算到其毕业年份；已发放安置补助费的征地农转非人员按签订协议前计算；自谋职业人员按参加本社工作年限计算；乡办企业人员视同本社社员计算；正式招工人员招工前按实际年限计算；本街道内农转非嫁入人员按户口迁入之日起减半计算；农农通婚迁出人员(含应迁未迁人员)以首次婚姻登记日期为准，婚前按实际年限计算；农居通婚迁出人员以农转非日期为准，转非前按实际年限计算，婚嫁女尚未农转非的以夫妻投靠户口可准予迁入期为准，准迁前按实际年限计算；刑释解教人员(服刑和劳教期间)、挂靠人员、五保人员、《章程》通过前死亡人员不能享受农龄股。
(五)股权设置原则上只设人口股和农龄股
由于集体股的权利归属仍不明晰，浙江省新近改革的村一般不再设置集体股，原则上只设人口股和农龄股，其中，人口股体现集体经济的保障功能，基本按照村集体经济组织成员户籍性质及家庭承包土地数量等要素配置；农龄股体现对集体经济发展的贡献，主要根据在本集体经济组织的劳动时间及贡献配置，两者的具体比例由各村根据当地资产构成、历史形成和福利政策等实际情况确定。平湖市当湖街道大南门村股份经济合作社的量化资产总额7708152元，按1元折1股，其中，人口股占量化资产的50％，折3854076元(股)；农龄股占量化资产的50％，折3854076元(股)。为便于量化个人股权份额，该社还将在册年限(或在册劳动年限)为21年的成员人口股(或农龄股)系数设为1，不足21年的按比例计算。在确定成员人口股(或农龄股)份额时，先计算成员个人的人口股(或农龄股)系数，用人口股(或农龄股)股份总数除以全村人口股(或农龄股)系数总和，得出每个系数的平均股权份额，再用此数额乘以成员人口股(或农龄股)系数，即可得出成员个人享有的人口股(或农龄股)股份。江东区福明街道明一股份经济合作社按每股100元的标准将量化净资产折算为55.06万股，其中，人口股占比32.18％，共17.72万股；农龄股占比67.82％，共37.34万股。该社《章程》规定，凡享有全额人口股条件的成员，每人享受282股的等额股份；农龄股按照每年41股计算，成员最高可得810股(19.75年)。此外，为“避免独生子女户在分配时吃亏”，绍兴县还要求各村设置独生子女奖励股，独生子女原则上以1∶2的比率享受人口股，如独生子女的父母再生育子女的，应收回其多享受的人口股份及红利。
(六)股权管理采取“动”与“不动”两种模式
集体资产折股量化到人之后，各村股份经济合作社普遍向股东出具股权证书，作为享受集体资产收益分配的凭证。在股权管理方面则采取“动”与“不动”两种模式：一是动态管理模式。为解决变动人员的股权分配问题，萧山区宁围镇各村集体经济组织均定期对股权进行调整。宁牧股份经济联合社结合村干部换届选举，每隔三年根据本社出生、死亡、迁入、迁出等四项人口变动情况进行一次股东调整，新增股东可从集体新增积累中享受与其他股东同等数量的股份，减少股东的股份由集体无偿收回。二是静态管理模式。目前大部分完成产权制度改革的村均对股权实行不随人口增减而变动的静态管理，并通过允许继承和内部转让的方式解决新增人口的股权需求。平湖市当湖街道大南门村股份经济合作社规定，股权以户为单位实行“增人不增股、减人不减股”，保持股权的相对稳定，股权不得提现、抵押，可以继承和在本集体经济组织内部转让，单个主体受让股权不得超过总股份的5％。
(七)通过颁发证明书明确集体经济组织主体地位
确认改革后新型集体经济组织的法律地位是保障其享有独立进行经济活动自主权的前提。2007年浙江省人大常委会重新修订颁布《浙江省村经济合作社组织条例》，规定县级人民政府应当免费向村经济合作社颁发浙江省村经济合作社证明书。证明书颁发、审验、变更管理的具体工作由县级人民政府农业行政主管部门负责。证明书主要记载村经济合作社名称、住所、社长、集体资产、组织机构、社员等基本情况。村经济合作社凭证明书办理组织机构代码证，按照有关规定刻制印章、开立账户、领购票据等。村经济合作社可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得法人营业执照。实践中，各地通过向村经济合作社或产权制度改革后成立的村股份经济合作社颁发浙江省村经济合作社证明书，解决了农村集体经济组织的市场主体地位问题。
(八)新型集体经济组织建立“三会”治理结构
按照《浙江省村经济合作社组织条例》，村经济合作社的组织机构由社员(代表)大会、社管会和社监会组成，其中，社员大会是村经济合作社的权力机构，村经济合作社可以设社员代表大会，社员代表大会经社员大会授权行使职权；社管会是社员大会的执行机构；社监会是社员大会的监督机构。股份合作制改革后，各村股份经济合作社参照现代企业制度的要求，建立起了以股东(代表)大会、董事会和监事会为核心的集体资产经营管理机制。根据省两办《意见》规定，股东(代表)大会为股份经济合作社的最高权力机构，董事会是股东(代表)大会的执行机构和日常工作机构，监事会是常设监察机构。董事会、监事会成员均由股东(代表)大会选举产生，对股东(代表)大会负责，接受全体股东民主监督。
(九)新型集体经济组织主要从事物业经营
为保证预期收益稳定、规避产业项目风险，各村集体经济组织主要通过建造标准厂房、职工宿舍、商铺店面、仓储设施、写字楼、兴办市场、购置商业用房等方式开展物业经营，获得相对稳定的租金收入。绍兴县2011年村级集体经济组织物业收入占村级经常性收入的84％以上，村均物业收入116.53万元。该县柯桥街道立新股份经济合作社利用村集体建设用地兴建立新果品蔬菜批发市场和农副产品综合市场，通过开展物业租赁经营增加了集体收入，2012年该社收入总额1300万元，可分配收益760万元。
除了开展物业租赁经营之外，一些村积极拓宽集体经济发展的新路子，考虑利用集体积累的货币资金，通过异地购置物业、参股经营稳定和资产质量较好的产业项目，实现集体资产增值，但因多数股东(代表)对风险大的投资项目存有顾虑，许多收益率高但有风险的产业项目往往无法获得股东(代表)大会表决通过，只能由少数具有风险意识的股东自行筹资经营。为了不错失发展机遇，宁波市海曙区望春街道胜丰股份经济合作社对新增投资项目实行项目发起人制度，面向全体股东募集资金，至今已组建天胜网络科技有限公司、天胜农牧发展有限公司等4个产业项目实体，均为部分股东出资设立，并由出资股东独立承担风险和享受收益。
(十)当年收益提取公积金公益金后按股分配
保障农民的集体收益分配权是衡量产权制度改革是否成功的重要标准。浙江省各村集体经济组织均通过章程明确集体收益分配的具体程序，并按章程制定收益分配方案，在提取一定比例的公积金、公益金后，按照成员持有的股份比例分配当年收益。江东区福明街道明一股份经济合作社章程规定，本社分配当年收益(即扣除必要的行政费用、当年应付债务及税金后的经营性收入)时，应当在提取10％的公积金和5％的公益金及经股东代表大会决议提取一定比例的任意公积金后，按照股东所持份额进行分配，收益分配每年进行一次，实行按月预发、年终结算。2012年，该社当年收益总额2730万元，在提取10％的公积金(273万元)、5％的公益金(136万元)以及任意公积金10万元后，剩余的2311万元全部用于股东分红。
二、农村集体产权制度改革取得的成效
(一)保持了集体资产的完整性
按照浙江省两办《意见》，村集体经济组织实行股份合作制改革后的所有集体资产仍为集体所有，任何组织或个人不得以任何形式平调或非法侵占、私分。这从制度上防止了村集体经济组织拍卖资产后将资金分配到人的行为，不仅确保了集体资产的安全完整，也促进了物业经营，实现了集体资产的保值增值。截至2012年年底，江东区27家股份经济合作社总资产73.1亿元，净资产57.9亿元，分别是改革前的4.6倍和4.2倍；经常性收入6.4亿元，近5年来年均增长10.2％。萧山区宁围镇宁牧股份经济联合社2007年完成改革时集体资产总额为6668万元，2012年村级集体资产已增长至2.4亿元。
(二)增加了成员的财产性收入
产权制度改革通过将集体净资产折股量化到人，明确了成员的集体收益分配份额，随着村级集体经济实力日益壮大，成员财产性收入也逐年增加。江东区实施股份合作制改革以来累计分红总额33.5亿元，若包括派发的创业、社保资金11.5亿元，则股东实际收入达45亿元，人均收入15万元。其中，2012年全区村股份经济合作社分红总额6.44亿元，人均分红2.2万元，股东个人最高分红5.5万元。该区福明街道明一股份经济合作社当年股金分红总额2311万元，股东人均分红达27643.54元。
(三)探索了集体经济的有效实现形式
股份合作制改革后集体资产仍属村集体经济组织集体所有，量化到人的股权只作为其享受集体收益分配的依据，因此，从财产权属的角度看，当前各地的股份合作制改革并非真正意义上的“产权制度改革”，而是集体收益分配制度改革。就本质而言，股份合作制改革类似于人民公社时期的“评工记分”，通过将集体资产量化到人并实行按股分红，明确了成员的收益分配资格，解决了集体与成员之间的利益分配关系，探索了集体经济的有效实现形式。
三、农村集体产权制度改革面临的问题
(一)村集体经济组织成员股权流动困难
调研发现，虽然实行股权静态管理的村股份经济合作社均规定股权可以在内部转让，但实践中股权流转并不活跃。据江东区统计，开展股份合作制改革10年来，该区只有3.2％的股权发生转让，转让股权共计92.2万股，其中大部分是在改革之初股东因怀疑股权的价格而打折转让的。该区东柳街道宁东村一对夫妇在改革初期因对股金分红缺乏信心，将其中一人的股权以股值80％的价格转让，到年终分红时夫妇二人懊悔不已，发誓“坚决不再转让股权”。上述事例反映了股权流转面临的“二难”困境：如果集体经济组织经营不善、分红较少，则其股权将因价值偏低而难以流转；如果集体经济组织经营良好、收益稳定，则其股权也将因分红较高而难以流转。因此，无论集体经济组织收益分红是否稳定，股权流转都将难以实现。同理，就实行股权动态管理的村股份经济合作社而言，如果合作社发展空间萎缩、股东分红较少，那么股权调整对于原始股东或新增股东均无太大价值；但如果合作社发展势头良好、股东分红较多，那么股权调整必将因遭到原始股东的强烈抵制而搁浅。
(二)工商登记后村集体经济组织税费负担过重
实践中，各地均认可完成股份合作制改革的村股份经济合作社属于社区性农村集体经济组织，并向其颁发证明书，但仅有少数村股份经济合作社办理了工商登记注册。江东区福明街道明一股份经济合作社只领取了证明书，并未申请办理工商登记。原因主要有两方面：一是村股份经济合作社取得证明书后，在省内就可以市场主体身份从事经营活动，不存在法律障碍；二是如果到工商行政管理部门办理登记注册，多数村股份经济合作社被登记为企业法人，导致其税费负担过重。据江东区反映，村股份经济合作社办理工商登记后共需缴纳房产税、租赁营业税、土地使用税、红利税等12项税费，以该区东郊街道惊驾股份经济合作社为例，该社改革时共有集体净资产5.4亿元，改革过程中实际缴纳各项税费达3429万元。
(三)村集体经济组织可持续发展遭遇挑战
村集体经济组织从事物业经营在保证了集体收益稳定的同时，也带来了增收空间有限的问题，由于改革后集体资产的权属不变，集体经济组织的经营范围受到严格限制，导致集体资产无法得到有效利用。萧山区宁围街道宁新股份经济联合社曾考虑利用集体积累的1亿多元货币资金成立农村金融机构从事信贷业务，但由于政策限制等原因，目前仍然只能存放银行。实践中，个别村股份经济合作社由于增收空间有限，在面对股东分红期望过高的压力时，迫于选举或维稳需要，不得不超出当年收益总额进行分配，致使账面净资产不断“缩水”。据江东区统计，2012年全区村股份经济合作社分红总额达6.44亿元，已超过6.36亿元的总收入，极少数合作社按照目前分配趋势，5年后极有可能自然消亡。
四、深化农村集体产权制度改革的几点建议
(一)明确农村集体产权制度改革的步骤
农村集体产权制度改革必须坚持绝大多数村民有改革欲望和地方党委、政府高度重视两项原则。要在总结和运用好经验的基础上扩大试点，在完成撤村建居的村、城中村、城郊村、集体净资产规模较大的村改革的基础上，将改革引向经济发达程度一般的村，让更多的村集体经济组织成员享受到改革和发展的成果。指导各地建立和完善股东(代表)大会、董事会、监事会制度，逐步形成适应社会主义市场经济的农村集体经济组织运营机制和分配机制。
(二)建立健全颁发组织证明书制度
改革后的新型集体经济组织仍然保有农村集体经济组织的社区属性，与一般企业有本质的区别。如果将新型集体经济组织登记为企业法人，则其将无法享受国家扶持农村集体经济组织发展的特殊优惠政策。因此，目前不宜提倡集体经济组织通过办理工商登记取得法人资格的做法，应借鉴浙江省的做法，研究制定全国统一的集体经济组织认定办法和示范章程，明确其认定程序和认定主体，通过向集体经济组织颁发证明书赋予其市场主体地位。
(三)完善农村集体资产产权权能
解决权能完整问题是农村集体产权制度改革的关键，也是城乡要素平等交换的必要条件。由于当前法律和政策的限制，各地的产权制度改革尚未从根本上解决农村集体资产的产权权能问题。随着城乡发展一体化进程的加快，农村集体产权交易越来越活跃，迫切需要国家修改或出台相关法律政策，强化对土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农民财产权利的保护，探索建立农村集体产权交易市场，实现农村各类要素的优化配置。
(四)制定集体经济组织税费优惠政策
实施农村集体产权制度改革后，新型集体经济组织承担着发展集体经济和支持社区管理的双重责任，除依法缴纳营业税、土地增值税、房产税、红利税等多种税费外，还承担着应由政府公共财政负担的社区治安、卫生、教育等公共职能。国家应当制定相关税费优惠政策，对集体经济组织利用物业租金收入从事农村公共事务和公益事业建设的部分，实行税前列支。
(调研组成员：黄延信，余葵，黎阳，王刚)
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