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一、科学发展观是对传统发展观的理论创新
发展作为世界各国面临的共同主题，一直是人们关注的焦点。人们对发展的认识也有一个逐步全面和深化的过程。当代西方发展理论经历了发展经济学、现代化理论、依附论、世界体系论等多种理论形态的更迭，大致来说可以分为三个阶段：以美国的经济学家刘易斯和罗斯托为代表的第一代发展观把发展等同于经济增长，他们认为不论是奉行经济自由主义的国家所实施的不干预政策，还是信仰福利经济学的国家所执行的全面介入经济生活的政策，无不旨在推动经济的持续增长；吴丹提出的第二代发展观认为，发展不仅是实现经济增长的过程，同时也是社会结构要素（经济、政治、文化、人）和谐、平衡发展的过程；由法国经济学家佩鲁受联合国教科文组织的委托而写的《新发展观》一书中所提出来的第三代发展观，则强调发展是付出代价并扬弃代价以寻求再生之路的过程，是以人为中心的综合发展过程，实现“人的发展”成为政府的核心使命。
党的十六届三中全会提出了“全面”、“协调”、“可持续”和“以人为本”的科学发展观，从系统的角度、生态的角度和人本的角度全面深刻地阐述了发展的本质。科学发展观站在新的历史高度，大胆引进西方科学的发展理念，吸收传统发展观的科学思想，积极总结我国的发展实践，因而有着多方面的理论创新。其基本内涵有四点：坚持以人为本；全面发展；协调发展；可持续发展。首先，以人为本是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。其次，全面发展就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。再次，协调发展就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。最后，坚持可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。可以说，协调发展观、全面发展观、可持续发展观、以人为本的发展观都不是新概念，但是，仅仅从某一方面去理解发展观，都可能是片面的、不完整的，因而也是不十分科学的。“综合”本身就是一种创新。科学发展观把以往发展观的科学思想整合成统一的整体，并在此基础上有许多新的认识，丰富了其科学内涵，抛弃了传统发展观的一些错误观念，摆脱了以往发展观的片面性，使人们对发展观的认识达到新的科学高度。
二、科学发展观对政府绩效评估的指导作用
科学发展观的落实需要新的政府绩效观，而新的政府绩效观的形成也需要科学发展观的指导，体现科学发展观的思想和要求。
1、科学发展观提供了正确认识政府绩效的科学工具
政绩观与发展观紧密相关。科学的发展观引导着正确的政绩观，正确的政绩观践行着科学的发展观。在发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区；缺乏正确的政绩观，往往会在实践中偏离科学的发展观。
科学发展观的提出，反映了全球化的时代特征和要求，它立足于解决中国改革开放的现实问题和全球性问题，具有鲜明的时代性和现实的针对性，是发展观发展的新阶段，体现了我们党对社会主义现代化建设规律认识的深化，从而为人们正确认识政府绩效提供了科学的认识工具。科学发展观正确地阐明了发展的本质、目的、内涵和要求，使人们对“什么是发展”的根本问题有了准确的把握和深刻的理解，自然有助于人们科学有效地测量和评价人类发展的成果，其中包括政府在促进发展的过程中所做出的贡献，即政府绩效。
从科学发展观的视角来认识政府绩效，就是着眼于测评政府的行为是否有效促进了“以人为本的全面、协调、可持续的发展”。“以人为本的发展”关注于政府行为是否有助于促进公民权利的实现、公民素质的提高以及人民群众的积极性、创造性的发挥，关注于政府活动的成果是否有助于实现人民的利益等。“全面发展”关注于政府对社会发展全局的影响，不仅指经济发展，还内含着政治发展和文化发展，也就是包括物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设等多个方面。“协调发展”关注于政府在促进经济社会发展中是否有助于保持发展的不同领域、不同方面、不同要素、不同要求的相互适应、有机配合、优势互补与彼此促进，是否能够遵循“五个统筹”的要求，是否有助于社会的稳定与公平的实现等。“可持续发展”关注于政府能否有效保持经济社会发展同人口、生态、环境与资源相互适应，政府活动是否有助于生态环境保护和建设等。
科学发展观把人的发展作为发展的核心任务，认为发展是政治、经济、文化、社会、自然和人的全面、协调、可持续的发展。科学发展观赋予了政府更艰巨的使命和更大的责任，也向政府提出了更高的要求。政府绩效理论应充分体现科学发展观的要求，努力实践科学发展观的思想。
2、科学发展观确立了构建政府绩效评估体系的标准原则
以什么样的标准对政府绩效进行评价是开展政府绩效评估的关键。科学发展观虽然没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。这一原则可作为我们制定政府绩效评估标准的一般原则。
在政府绩效考核标准的制订上一定要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。一是在标准体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府；二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的短期绩效指标，又要重视反映经济发展的长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性；三是在各类指标设置上，注重绩效与公正、公平结合，政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题，由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效评估指标设置上，应保持独立性；四是定量指标与定性指标结合，定性标准包括国家的法律法规、党和政府的各项方针、政策、政府主管部门有关规定等，定量标准应包括政府预算、计划的具体指标，各项业务规范和经济技术指标，以及工作效率和效果的有关相对量指标等。
三、构建基于科学发展观的政府绩效评估指标体系
1、全面发展的指标
在我国人事部制定的政府绩效评估指标体系中，尽管经济指标并不是唯一的指标，但却是各级政府绩效评估的主要指标，在许多地方出现“经济工作政府化，政府工作经济化”的问题，出现片面追求GDP的“政府工程”，对于生态危机、社会危机、政治危机视而不见。目前，经济价值泛化，以经济绩效替代其他绩效的状况，严重制约了社会的均衡、全面发展。
科学发展观是一种全面的发展观，要求采用全面绩效观来取代传统的经济绩效观。政府活动的影响不仅限于经济领域，而是对政治、经济、文化、自然等各方面的发展变化产生重大而深远的影响，因此，政府绩效不仅体现在其对经济增长的影响，还体现在对政治发展、科技文化发展、社会发展、自然发展以及人的发展的影响等多方面。因此，衡量政府绩效，不应仅仅根据某种单一的经济指标，而应依据经济的、社会的、人的、环境的一系列综合指标，依据各个子系统之间的协调程度。
2、人的全面发展的指标
科学发展观的核心就是追求人的全面发展。绩效目标下的人的全面发展是本质要求。绩效在一定程度上表现为公共政策分析过程中，人们对政策结果的主观评判。不同发展水平的人，对同一政策结果有着不同的感受力和满意度。显然，这种主观评判力，有赖于人的发展。它要求人们在了解和认识资源、生态、环境的基础上，具有与大自然融为一体的价值取向，具有运用人类全部道德力量、技术力量、协调力量等去解决、认可现实的有效发展的问题的能力。
中国在《中国二十一世纪议程》白皮书中指出：“人的发展，是经济、社会可持续发展的本质目标”。所谓发展，本质上就是指以经济发展为基础的和“作为目的本身的人类能力的发展”。因此，从这一角度出发，必须以包含了对人的发展要求的绩效指标，以此取代和弥补政府的经济效率目标。人的发展是现实发展中最有效的发展，与经济、社会发展之间是互为因果的关系，是发展目标中最本质的目标。因此，在考核政府绩效的指标中，要更多地兼顾人的主观需要，以促进人的发展，为人的发展提供最好的条件和环境。从这个层面上看，我们在追求政府的GDP的同时，更要关注人的发展，为人的发展创造更充分的条件。在政府绩效指标体系的构建中，考核以下指标：公务员的培训费用指标、公众的素质标准、文化发展状况的指标、为人的发展所付出的成本指标、公众的满意度的指标、民众的收入、生活水平、就业情况指标等等。
3、可持续发展的指标
可持续发展概念被认为是二十世纪人类在反思自身过程中获得的最重要的思想成果之一。我们在考核政府绩效的指标中引入环境保护指标，在当代发展目标中引入后代发展指标。也就是说，人类社会的发展，不能以环境破坏为代价，当代人的发展，不能以破坏后代人的发展条件为代价。如何实现可持续发展的目标，已经在制度、文化、观念等方面对我们提出了重大挑战。在这个层面上，政府的公共政策最后获得的总体效率即政府的绩效，不完全是由该政策及其实施本身决定的，而是由该政策在社会环境中的影响所形成的综合效益，包括各种直接的、间接的、具体的、象征性的效益等，与该政策的直接成本、间接成本，甚至社会成本、机会成本等综合因素形成的物质与非物质的总和成本之间的比率。因此，在构建政府绩效的指标体系中，首先应该考虑的就是与整个社会的可持续发展密切相关的指标，比如：环境保护的指标、后代发展指标、资源利用情况指标等等。按绩效目标的要求，既要考虑实现某具体政策目标所需要达到的数量指标，又要考虑现实必需的而不是奢侈的主观要求，同时更要立足于未来目标的需要，分析眼前目标的实现、实现的程度、实现过程中的成本支付、对未来目标可实现程度的影响等等，建立绿色GDP的绩效考核指标。绿色的指标主要有五个：原材料消耗强度、能源消耗强度、水资源消耗强度、环境污染排放强度、全社会劳动生产率。在这方面，有些地方政府已经开始行动，如江苏省已经开始试点将环保首次纳入官员政绩考核，其中将把执行环保法律、法规、污染排放强度和环境质量变化、公众满意度等4项环保指标列入干部考核体系，把环境保护与官员的“帽子”挂钩。这对于实现人与自然的和谐具有导向性意义。
4、公开、公平、公正性指标
政府绩效不能背离公开、公正、公平的原则，离开了这个原则，政府绩效就会被扭曲，出现绩效泡沫或绩效透支。
公开性指标或称透明性指标反映的是政府的透明度原则，与公众对政府信息公开性的要求是一致的。政府信息公开体现了民众的知情权，是政府对民众必须履行的法定义务，之所以如此强调公开性指标，是因为政府是一国内具有垄断性强制力的政权机构，它具有超越国内其他一切组织之上的普遍的权威。正是这种凌驾于其他组织之上的优势地位使其获得了执行本国经济职能的惟一资格，但同时也带来了它可能滥用其权威的危险。因此，为了监督政府的所为是否符合一国的长远发展与整体利益，除了正规的法律制约、政府自身的规章制约外，来自民间的社会监督就具有格外的重要性。而社会监督若想真正发挥效力，没有信息就如同要让巧妇去做“无米之炊”。如何度量政府实施政策的透明度？能够允许公众自由获取其行为信息的活动占政府所实施的整个经济活动的比例应该是一个指标。但由于这两个数据的取得都比较困难，因此粗略地估计以及对于公众和政府机构内部官员进行调查可以作为辅助手段。
从政治的角度看，政治依据解决的是一国内各利益集团的利益分配问题；道德依据解决的是一国内人民的收入分配不公，以及背德行为和“金钱暴君”等现象。从理论上说，无论在什么性质的国家，政府在这两方面行为绩效的优劣都应当依据公平原则。以科学发展观为指导，更应该把公平指标融入政府绩效指标体系之中。对此，斯蒂格利茨曾强调，“更通俗地说，公平乃是评估政府计划可行性的核心准则”。事实上，既然政府的计划可行性需要以是否公平为准则，那么政府绩效优劣的判断就更要用公平与否来度量。
公正性指标，从政府的角度看，就是政府在提供公共物品的时候，要坚持公正原则，这一指标应该成为政府绩效指标体系的一个不可缺少的方面。公正，表现在为人民提供服务的过程中要坚持“一视同仁”、“不偏不倚”，尤其是在政府采购的过程中，要坚持公开、公正。
实际上，公开、公平、公正这三个指标是紧密地结合在一起的。公开是实现公平、公正的手段，公平、公正是公开追求的目标。但是在我国社会转型时期，一些地方政府及其官员不计成本，不考虑经济效益和社会效益，挥霍纳税人的钱财，刻意制造政绩工程，名为“为民工程”实为“为名工程”，并且由于政府绩效一般进入市场交换领域，难以用市场价格来直接标示其必要成本，影响到了它的公开、公平性。鉴于此，这时政府绩效可用合同方式将政府服务的过程要求、结果、标示和规范出来，以达到我们所追求的公开、公平、公正的绩效指标。因此，应该从公开、公平、公正性方面寻找相关的指标，作为衡量政府绩效的指标体系的一个重要组成部分。例如：腐败高低的指标、电子政务基础建设和使用情况的指标（政府投入的指标、回应速度的指标、网络信息更新的指标等等）、信息公开的程度指标、民众找寻信息的指标以及媒体报道的指标等等。
5、经济性指标
科学发展观并不是否认经济的增长，它的出发点就是为经济的健康、持续发展创造条件。我们在构建政府绩效指标的体系中，如果忽视其为整个社会带来的经济效益，那么整个绩效评估就没有任何的意义。政府在经济上取得的成果，所耗费和占用的资源状况等无庸置疑地便成为判断政府绩效优劣的主要准绳。一般说来，从经济角度判断政府绩效好坏主要应从以下三个方面进行度量：（1）政府为自身干预经济活动所设立的各项宏观经济指标的完成程度。比如GDP的增长率目标，财政预算的目标，财政收入的目标等等。（2）政府向社会所提供的各项服务的质量评价。包括政府所出台的各项法规、制度的公众反响，政府部门向民众提供各类经济性服务时的态度好坏、程序简繁、收费合理与否等等方面。（3）政府追求经济增长时所占用和耗费的资源及其程度。包括政府维持自身运转的经费开支，在政府部门就业的劳动力人数，政府活动所占用的土地和房屋建筑，政府履行其经济职能所取得的效益等几个方面。
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