社保基金：战略层面的思考，本文主要内容关键词为：社保基金论文,层面论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从表象上看，现阶段我国社会保险基金主要存在两大问题。一个是最近一段时间以来在集中审计中屡屡发现的违规违纪使用社保基金的问题，另外一个问题则是社保基金贬值的问题。以上两个问题是互相联系的。如果要解决基金贬值的问题，就要放松投资限制，而一旦放松投资限制，可能就很难对其投资行为进行有效地治理和监督。要突破这一悖论，必须切实按照中共中央十四届三中全会《决定》中提出的管理运营分开的原则，对管理体制和运营模式进行认真地改革。
我们可以从两个维度来考虑如何构建一个恰当的管理体制：一个维度是横向的，即社会保险基金管理的具体内容是什么，需要分为哪几个相互配合和协调的模块或部分，这其中包括了怎样协调政府和市场的关系；另一个维度是纵向的，即就每一项具体内容而言，中央政府和地方政府需要怎样有效地配合。很明显，这实际上是社保基金管理运营的战略性问题，因此，我们必须从战略层面上进行思考。
横向维度：社保基金管理的内容
首先社保基金的管理运营要有所区别，现阶段中国社会保险基金包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个险种。在五大险种中，养老保险基金适合作长期积累，失业保险基金适合作中期积累，医疗、工伤和生育保险基金则没必要搞成积累制。所以，社会保险基金应该分为积累型和非积累型，采取不同的投资运营模式，投资战略和投资策略以及投资管理、风险管理技术。就养老保险而言，需要进一步加大积累的比例。
而一个全面的社会保险基金的业务管理主要包括财务管理、投资管理和风险管理三大部分。其中，由于不同险种的基金积累或非积累性质的差别，各项管理的对象、手段和重点等会各有不同。例如，投资管理就不会是非积累型基金的重点，而非积累型基金的风险管理也会明显地有别于积累型基金（见图1）。
基金的财务管理主要包括基金的预算、决算管理，收入、支出管理，现金管理和资产凭证管理，会计管理，账户管理以及支持上述管理的精算管理和管理信息系统等。无论是什么险种的基金，都要根据既定的收入能力和支出需要做出预算计划，并进行日常的财务管理。各险种基金财务管理的基本原则应该是根据一定时期收支平衡的需要进行各项管理。如果是养老保险这样的长期积累基金，那么就要根据长期收支平衡的需要进行预算管理和短期收支管理；如果是非积累型基金，那么就要以短期收支平衡为目标，重点满足基金的流动性需求。
社会保险基金需要把支出之后剩余的收入投资于资本市场，以满足保值增值的需要，所以要有一个恰当的投资管理体系，以管理其资产组合。如果基金是积累型的，那么其资产组合要以长期性投资工具为主；如果基金是非积累型的，那么其资产组合主要应是具有较强流动性的投资工具。这意味着，社保基金选择什么样的投资组合，要根据基金的积累期限来决定。积累型的基金要选择长期的投资组合，必然要更深地进入资本市场，因此其投资管理的复杂程度也要比非积累型基金高得多。
社保基金还必须对其资产进行风险管理。有效的风险管理依赖于一个全面的风险管理体系，既要从投资或资产交易角度进行信用风险和市场风险的管理，也要从基金管理运营上进行操作风险的管理。操作风险的管理既包含内部制衡，也包括外部监督。只有建立起这样一个全面风险管理体系，才有可能实现良好的治理。
纵向维度：中央政府和地方政府如何分责
一般而言，公共品有全国性和地方性之分，我国的各项社会保险基金实际上是地方性公共品，而且基金管理最主要的外部基础即公共财政体系也是中央政府和地方政府分权制，但另一方面中央政府在其中又起着主要的甚至是主导作用。在这种情况下，需要针对每一项具体的管理内容来合理分配中央政府和地方政府的权责，这是一个良好的治理结构所必需的。
我们可以考虑把前述内容按以下三类划分中央政府和地方政府的管理权责。
第一类，由中央政府承担的责任，主要包括三部分内容：一是负责制定、推行并实施全国性的法规；二是作为社会保障的最后责任人，补充社会保险基金的收支缺口，为社会保险基金提供最后保障；三是组织并监督地方社会保险基金的管理运营，对其进行合规性管控。
第二类，由中央政府有条件承担的责任：当地方发生收支缺口而申请中央财政补助时，中央政府要介入地方社保基金的预算、缴费和待遇等管理，对上述内容除进行合规性管控以外，还要进行合理性管控。
第三类，由地方政府承担的责任：如果地方可以实现收支平衡，那么中央政府可以不对其进行合理性管控，只进行合规性管控。
与这一主题相关的一个实际问题是统筹层次问题。笔者认为，强行提高统筹层次必然使行政手段和市场机制的矛盾上升为主要矛盾，所以绕过这一障碍才是值得考虑的选择。应该按照社会保险基金在多级政府和分权性财政体制的基础之上，并且要借助于金融市场运行的要求，切实实行管理与运营分开的原则。由此产生的是在管理上由各级政府分担权力和责任，但是在运营上则要适当统一的思路。
如前所述，在目前的五个险种中，养老保险基金是适合进行长期积累的，失业保险基金是适合进行中期积累的，所以这两个险种的基金要有一个中长期的资产组合，需要进行投资管理。但医疗保险、工伤保险和生育保险三个险种的基金没有必要进行长期积累，所以主要以流动性管理为主。因此，基金的资产运作和资金往来是其运营的主要内容。如果要从这一角度来考虑怎样防范基金运营中的风险，那么就要准确掌握基金的所有资金往来情况。从财务管理角度来讲，账户管理便成为监控资金往来的主要途径。
这里所说的账户是指社保基金藉以进行资金往来的所有银行账户，包括企业缴费入账以后的财政专户和其他银行账户、投资账户和向受益人给付待遇的支出账户。从现阶段的情况看，账户管理是社保基金业务管理中最为复杂但也是最重要的内容，各类账户是否能够受到切实有效的监控是社保基金监督的一个关键环节。
我国社保基金的账户管理目前还缺乏比较严格和明确的规范，这也导致社保基金的资金管理账户较乱，需要进行适当的清理和归并。基金的账户管理和资产托管业务要有一定的集中度，这样，既可适应于各项基金统筹层次不一，而每级政府都要参与管理的体制，又能为提高监管效率创造条件。
具体的操作办法是，由主管机构通过招标的办法遴选数家商业银行，授予其管理社保基金资产及账户的资格，然后再由各层次的统筹基金从中选择经办行。这样一来，全国范围内各地社保基金的资金流动会适当集中于几家银行，既能更好地借力于银行已有的内部控制机制，又有利于从银行外部监控资金流动。必要的话，社保基金的主管部门作为委托方可以要求托管银行单独设立社保基金管理部门，为社保基金单独建账；被选中的银行应当通过其内部的授权管理体制，从总行到分支行，逐级确定各级分支机构的权限，在权限内从事资金流动和结算等业务。例如，可以规定托管行只能在省级分行、不能在县级支行为社保基金开设投资类账户；县级统筹的基金如果要进行投资，必须通过托管行的县级支行将资金上解至省级分行统一设立的投资账户。这样一种制度设计的优点，在于使社保基金管理避开了在政府行政系统内部搅拌并切割管理与运营权而产生的行政手段与市场手段不分的弊端，同时又能实现“提高统筹层次”这一政策目标所要达到的本原目的。具体来说，“提高统筹层次”所要达到的目的无非有二：一是在一个尽可能大的行政区域内建立社会保险的风险池，实现资金的收支平衡；二是增强社会保险基金管理的统一性。但是，由于在具体执行过程中一直无法平衡各级政府的权责分配，致使“提高统筹层次”的目标长期得不到实现。在这种情况下，将基金运营的平台适当进行整合，同样也有利于实现上述两个目的。
建立这样一个统一的运营模式还有一个重要的目的，就是要为社会保险基金建立一个全国统一的、相对集中的缴付系统。这个系统可以类似于银行卡联行机构，由合格的基金托管银行作为其成员单位，按照社保经办机构的指令执行社保基金的缴费和支付功能。这个缴付系统可以为每一位参加社会保险的人员提供一张社会保险卡，作为其缴费和支取待遇的凭证。当任何参保人员符合规定的社会保险金支取条件时，可以凭借其社会保险卡到经办银行支取规定待遇的社会保险金，经办银行应根据社保经办机构的指令向其支付。另一方面，如果参保人员有跨统筹地区的流动，也可以凭借此卡将养老保险的个人缴费部分在两地经办银行之间进行转账操作。
另外，为进一步提高基金管理运营的效率和风险控制能力，还可以在一个全国统一的交易平台上进行社保基金的投资交易。这样的一个交易平台被称之为“社保金产品交易所”。一方面，只有政府规定的社保基金投资产品才能进入这个交易平台；另一方面，社保基金的所有投资交易都要在这个全国统一的平台上进行（见图2）。
由上所述，这样的一种基金管理运营体制可以称为“分级管理，统一运营，集中交易”。
对于这样的一个管理体制，还要在其外部建立全面的监督机制，包括政府审计和独立机构审计、参保人监督和社会监督等。在其内部，则要通过吸收企业代表和参保人代表进入决策过程和委员会、理事会等监督议事机构，来提高决策的民主参与程度。
如果能够完成以上步骤，那么实现提高统筹层次目标所要达到的最终目的也会水到渠成。这样一个管理体制和运营模式可以从制度上为社保基金的安全运营提供基本保证。在此基础之上，可以逐步有序地放松对社保基金的投资限制，使其能够更好地利用资本市场实现保值增值。