中日两国粮食流通体制变革比较研究，本文主要内容关键词为：两国论文,中日论文,体制论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在对日本粮食流通体制考察过程中，我们发现日本在粮食流通体制上与我国有许多惊人的 相似之处。比如说，日本曾经实行过与我国统购统销相类似的粮食管理体制，也建立过与我 国的“双轨制”相类似的流通体系，到90年代，中日两国又都不约而同地进行了粮食流通体 制改革。而且中日粮食流通体制不仅总体结构方面有相似之处，就是一些具体的政策手法， 比如说凭粮票粮本供给的方法、保护价收购制度等等，也都有相同的一面。中日间的这些共 同点，在其他欧美国家是很难找到的，它们究竟是偶然的巧合还是具有某种必然性？如果说 具有某种必然性，那么这种必然性背后的道理又是什么呢？种种问题引起了我们的思考，从 而，想对中日两国的粮食流通体制进行一个比较分析。
一、工业化初期政府控制的粮食流通市场
从早期的粮食流通政策的历史沿革上看，中日两国有一些相同的发展轨迹。在工业化初期 阶段（日本是19世纪末期，我们且把中国定在50年代初），对粮食流通市场中日两国都曾有过 短暂的放任自流的自由竞争经历，政府对市场没有采取主动的干预措施，私人粮商是市场的 主体。但是这种自由竞争的体制在两国都引发了同一问题；私人粮商囤积粮食，哄抬物价， 粮食市场不稳定，粮食价格暴涨暴跌，并最终都引发了社会安定问题。日本1918的米骚动事 件是这一问题的极端例子。中国在50年代初期的连续多次粮食价格波动也反映自由市场体制 的缺陷。
由于放任自流的自由市场体制所带来的严重问题，危及到了城市工业化的进程，影响了社 会 经济秩序，于是中日两国政府都开始加强对粮食流通市场的干预，并且随着时间的推移，干 预程度越来越深，最终实行了政府全面管理和控制的粮食流通体制。
在日本，为了对付动荡不定的粮食市场，1921年出台了“米谷法”，这是政府对粮食市场 干预的开端。其特点是政府根据供需波动的状况，通过买进米的办法来干预市场，以保证粮 食市场和粮食价格的稳定。具体做法是：政府设定粮食的最高价格（即上限价格）和最低价格 （即下限价格），上限价格根据城市生活用品物价水平以及家庭生活费用来确定，下限价格根 据农户的生产成本和市场价格来确定。当粮食丰收，市场价格下跌至政府的下限价格时，政 府的农务省（即后来的农林水产省）粮食局进入市场大量买进粮食；而当市场粮食供给不足， 价格上涨到超过规定的上限价格时，政府进入市场大量放出粮食，最终通过这种买进和卖出 的活动，将粮食价格维持在政府设定的上限和下限价格之间。从政府的行动方式来看，上述 的这种政府干预应该说是较为温和的，它是在不破坏市场机制的前提下进行的。然而从结果 上看，这种温和的干预办法却收效甚微，主要原因是：(1)在粮食过剩时，政府为了阻止价 格暴跌而大量买进，可是买的机会比卖的多，这往往导致沉重的财政负担；(2)一旦遇上粮 食不足，市场的粮食价格狂涨，政府设定的上限价格形同虚设，政府不能收购到足够的粮食 ，因此也就难以有效地平抑暴涨的粮食价格。因为温和的办法有局限性，所以从“米谷法” 出台以来，日本政府就不断地修改此法，加强政府对粮食市场的干预程度，逐步地从温和的 间接干预过渡到直接的强制性干预，最后终于在1942年出台了以政府对粮食市场实行全面管 制的“粮食管理法”。根据该法规定，(1)政府在核定了农户应留下的生活必需口粮以后， 对所有粮食实行全量收购。关闭所有的民间粮食市场，禁止政府规定之外的粮食流通。(2) 政府实施双重粮食价格制度，其中的收购价格和销售价格分别按照不同的标准来设定，收购 价以确保农户的再生产为原则，销售价以稳定城市家庭生活为原则。(3)由政府直接管理粮 食检查、保管、运输、分配等主要流通环节。
在中国，50年代初期，粮食流通市场仍然是延续了过去的格局，是以私人粮商为市场主体 。在当时的粮食不足和社会局势尚不稳定的情况下，粮食市场上任何风吹草动都可能引起私 人粮商囤积粮食，因此粮食市场经常处于剧烈波动状况。为了稳定市场和物价，中央政府曾 组建过“中国粮食公司”，试图以温和的手段来干预粮食市场。新组建的中国粮食公司按照 政府的指示，针对投机商人囤积粮食而引起的粮食价格暴涨，在粮食市场里采取随市价大量 出售的办法，试图把市价逐渐拉到牌价的水平。当市价低于牌价或规定的价格时，该公司则 大量收购粮食，以便把市价提高到政府要求的水平。然而这种温和的干预办法，往往因私人 粮商势力强大而达不到预期的效果。比如，政府低价抛售时，私人粮商却大量购进政府抛售 的粮食，转而等待高价时再出售，以获取暴利。在收购上，政府由于财政困难，贸易资金有 限等条件的限制，不可能无限量地购进粮食。而且当时的农民普遍有储粮备荒的思想，不愿 出售粮食，有的农民则因为看到市场粮食季节差价很大，留着粮食以等待高价时出售。正是 由于这些原因，中央政府不得不开始对粮食市场进行强制性的管理。1953的10月中共中央作 出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，其中指出：(1)在农村向余粮户实行 粮食计划收购（简称统购）的政策；(2)对城市人民和农村缺粮人民，实行计划供应（简称统销 ）的政策，采取粮食定量配售的方式；(3)实行由国家严格控制粮食市场，对私营粮食工商业 实行严格的管制，并严禁私商自由经营粮食的政策。该决议标志着中国的统购统销制度的开 始。此后随着农业合作化及人民公社制度建立，统购统销的实施办法也越来越细致和规范化 。
无论是日本“粮食管理法”，还是中国的统购统销，它们都有相类似的一面，就是粮食流 通是单一纵向的，政府控制着从收购到价格形成再到销售的所有环节，农民必须按政府设定 的较低的收购价格交售给政府，城市消费者的粮食实行配给制，他们必须持有粮票才能买到 规定数量的粮食。在这样的政府全面干预体制之下，粮食价格与市场供给和需求的状况无关 ，粮食购销是按照政府的政策目标，实行低价买进、再低价卖出的原则。从这一情况来看， 中日两国这一时期的粮食流通体制基本上是完全排斥了市场因素。
虽然中国和日本都实行的是政府管理下的粮食流通体制，但是双方在一些具体做法上仍然 有一定的差异，这主要体现在粮食收购和销售的方式和组织结构上。在中国，政府为了实施 统购统销而建立了一套庞大的国有粮食收购销售体系，从中央到省，再到市、县，甚至到乡 ，到处都设有国家粮食局、粮站、粮库和粮店。粮食收购和销售都由国家这些粮食机构直接 进行。而在日本，仅仅是在极端的粮食不足的情况下，政府才全额出资成立过“粮食配给公 团”这样的国有粮食组织，让该组织直接参与过粮食收购销售。除此之外，日本式的“ 统购统销”主要还是采取政府委托民间商业机构的方法。具体说，就是在收购上，政府委托 遍布各农村地区的农协组织来承担收购业务，政府则按收购的数量给予农协手续费。而在销 售上，政府实行销售行业登记制度，将大米的销售业务交给政府审查认可了的民间商业企业 来经营。为了防止民间的粮食商业企业扰乱市场，政府规定，凡从事粮食销售业务的批发商 和零售商（即小型个人米店）都必须到政府粮食管理部门登记。而且对这些企业实行连带责任 、固定的上下家关系制度，也就是说，批发商的企业数量是由政府控制的，他们只能在政府 指定的区域内经营，并且批发商只能从政府粮食部门那里拿到粮食，只能卖给与自己固定责 任关系的零售商。而零售商买进粮食的话，必须到自己登记过的一家批家商，而且只能是一 家。消费者也只能到自己登记过的米店买粮食，而且必须携带粮本和粮票。零售商和批发商 的能够经营的粮食数量，最终取决于到自己处登记的家庭的户数。政府出售给批发商的粮食 价格 由政府单方面决定，同时政府还根据物价管理法，详细地规定了批发零售环节的加价比例。 在实施粮食收购的方式上，中日两国也有一定的差别。比如，日本在粮食收购时，为了达到 政府完全控制所有粮食的目的，不惜动用警察到农村去收购农民的粮食，因而是一种极端强 制的做法，而中国则不同，由于农村实现了人民公社化，有了这样的强有力的农村组织配合 ，实施统购统销就相对容易一些。
单从上述内容来看，政府全面干预粮食市场是由于私人粮商囤积粮食哄抬物价所引起的， 是政府为了公平合理地分配粮食而必须采取的直接管理的措施。然而这只不过是事物的表面 现象而已，真正促使政府干预粮食市场的原因，还得从粮食和工业化的关系中寻找。
从工业化的方式来说，中日两国都是在小农经济的基础上开始工业化的，虽然时期不同， 但二者都采取了一种激进的追赶式的工业化方式。日本是以欧美工业化为目标，大量吸收西 方的先进技术，试图在短期内快速地发展工业，跻身于欧美列强之列。而中国在50年代基本 上是以苏联工业发展模式为榜样，侧重于重工业优先发展。为了尽快实现这种追赶式工业化 目标，中日两国都实施低成本高积累的办法。然而对中日两国来说，在自然资源、技术和资 金都紧缺的条件下，低成本高积累的方式的一个重要来源，就是利用廉价的劳动力这一重要 优势，保持相对低的劳动力成本。低劳动成本就意味着必须有相应的廉价的粮食供给，这是 因为在工业化初期阶段，中日两国的恩格尔系数都很高，日本在20年代接近70%，而中国在5 0年代初期也是60%左右，因此食物仍然是工资主要支出对象，如果粮食价格上涨，就会影响 到劳动工资上涨，进而会引发工业行业的成本增加，妨碍了工业行业的进一步积累和扩张。 从这一点来看，相对低的粮食价格是激进式工业化顺利进行的至关重要条件。要满足这样的 条件，对于中国和日本这样的从脆弱的小农经济基础上开始工业化的国家来说是很困难的。 对此可以从以下两方面来解释。
(1)中日两国在工业化初期阶段的共同特点就是资本是稀缺的，特别是中国，它是在欧美诸 国的封锁之下开始工业化的，外来的可利用的资本非常有限。在这种情况下，要尽快实现工 业 化，只有将有限的资本投于工业行业，购买工业化所需的设备和技术。正因为如此，这一时 期投向农业的资金是很少的，与不断扩张的工业相比，农业基本上是维持原来的落后的生产 水平和较低的产出。这一点不仅在中国和日本的工业化过程中能看到，就是在现在的一些发 展中国家也可以发现，先进的工业往往与依靠人力耕牛的落后的农业是并存的。
(2)随着工业化的加快，以及城市工矿业的扩张，大量的农村劳动力被吸收到工业行业，在 技术水平没有重大变化的情况下，农业劳动力（往往是年轻壮劳动力）流失对于依靠劳动多投 的农业部门来说，就意味着农业生产必然受到影响，以粮食为主的农业产出将减少。粮食减 产造成市场供给减少，从而必然引起市场上粮食价格上涨。而且由于这一时期恩格尔系数 很高，粮食还是重要的生活必需品，市场供给的微小减少都会引起更大比例的价格上涨。再 加上粮食是一种易于投机的商品，粮食市场如果实行自由竞争的市场体制，由私人粮商囤积 粮食引发的粮食价格暴涨暴跌是完全可能发生的。
从一般意义上看，在粮食生产水平低的条件下，解决工业化所需粮食问题可以有三种选择 ：一是提高农业生产水平，增加市场粮食供给，然而这是一个长期缓慢的过程，二是进口粮 食，但是在工业化初期阶段外汇是稀缺的，因而这种方法可能性很小。剩下的唯一办法就是 政府干预粮食市场，强制性低价收购粮食，然后再低价配售给城市工业人口。从这种意义上 ，我们也就不难理解为什么中日两国都实行相似的粮食统购统销的流通体制。
二、政府干预与市场机制并存的双重流通体制
中日两国实行的由政府全面管制的粮食流通体制，在粮食不足的时期对于公平地分配粮食 和稳定粮食市场是有效的，但是这种流通体制完全排除了市场竞争机制，粮食价格仅仅是一 种政策产物，偏离了实际的市场供需状况，因而存在着诸如抑制农民生产积极性和增加财政 负担等一系列的问题。随着粮食供给状况的好转，中日两国政府都放松了对粮食市场的控制 ，在粮食流通中逐渐地引入了一些市场机制，具体说来，在中国是实行粮食流通双轨制，在 日本是引入自主流通米制度，由此而来两国都形成了政府干预和市场机制同时并存的双重粮 食流通的格局。
在中国，1979年以来各地农村逐渐实行生产责任制，同时国家相应地调整了自1966年以来 基本未动的粮食价格。根据十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》， 粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高百分之二十，超购部分在这个基础上再加价百分之五 十。农村制度变革再加上价格上调这两方面的因素极大地刺激了农民生产积极性，农业生产 出现大幅度的增长，长期以来的粮食供给紧张状况出现缓解。在这种形势之下，由政府严格 控制的粮食市场有所松动，代表着自由市场机制的农产品集贸市场开始出现并渐渐地扩大。 1983年1月中共中央的《当前农村经济政策的若干问题》在强调农副产品统购统销重要性的 同 时指出：对农民完成统派任务的产品（包括粮食，不包括棉花）和非统购派购产品，应当允 许多渠道经营。在随后的国务院转发商业部《关于完成粮油统购任务后实行多渠道经营若干 问题的试行规定》又具体指出，以粮食为原料的工商行业，饮食业，机关团体，学校，工矿 企业等，除国家计划供应外都可以自行采购自用粮食。到了1984年，中国已连续获得了6年 的粮食丰收，但是由于收购价格提高而销售价格不动的政策影响，连续的丰收给国家的财政 造成严重的压力。因此在1985年1月，中共中央，国务院在《关于进一步活跃农村经济的十 项政策》中决定取消粮食的统购统销，改为实行合同定购，由商业部门在播种季节前与农民 协商签订定购合同，定购以外的粮食可以自由上市。在这之后，由于出现了连续5年粮食生 产的徘徊局面，粮食市场价格上涨，合同定购实施遇到阻力，国家又将合同定购改为国家定 购，明确向国家交售定购粮食是农民必须承担的义务。由此看来，取消统购统销的改革结果 是粮食流通中政府与市场并存的局面，政府通过定购仍然保留了对部分粮食流通的控制，而 定购之外的粮食可以自由上市，自由交易，价格也随行就市，因而完全是市场竞争下的流通 方式。
在日本，60年代后期，粮食供需局面发生了根本性的转变。首先是粮食生产量大幅度增长 ，由于政府收购价格采用了“生产成本与收入补偿”的定价方式，大米收购价在1960—1967 年间提高了87%，从而刺激了农民的生产，1967—1969年连续三年丰收，生产量超过了1400 万吨。而这一时期的消费量却因为收入增加带来的消费结构的变化，在1963年达到高峰的13 41吨之后逐渐减少。粮食过剩首先带来的是政府财政负担问题。如前所说，政府粮食实行双 重价格制度，即收购和销售价格按不同原则确定。政府虽然按照“生产成本与收入补偿”政 策提高了收购价格，但是为了防止粮食价格上涨造成市场混乱，并没有相应地提高销售价格 ，由此造成的价格逆差只能靠政府财政补贴。因此随着丰收，政府收购的粮食越多，财政负 担也就越重。1969年仅大米一项的财政补贴就达3462亿日元，占当年农业预算的41%。巨额 的财政赤字迫使日本政府不得不放弃过去的全面控制粮食市场的做法，在粮食流通中引入一 些市场机制。1969年日本政府对粮食管理法实施细则进行了修改，设立“自主流通米”制度 ，简单地说，就是在政府收购大米之外，允许一部分优质大米直接由农民团体（农协）卖给批 发商，价格由买卖双方商定，政府不干预自主流通米的交易，但是为了防止市场出现波动， 政府制定了一些规范性的管理措施，比如收购商与批发商制定的自主流通计划必须得到政府 的认可方能实施，自主流通米的收购也纳入政府每年向农户下达的收购计划之中，等等。在 收购方式下，政府改变过去那种强制性收购农民余粮的做法，1971年开始实行预约收购制度 ，政府根据全国的粮食供需状况确定总体收购数量，并通过中央政府→都道府县→市町村→ 农户的自上而下的方式，在征得农民同意的情况下向农民下达预约收购数量。除了收购措施 上 的改革之外，在销售方面政府废除了长期以来实行的粮食物价管理，允许零售商自由定价。 为了防止市场价格过度上涨以及它对低收入阶层的冲击，政府规定零售商有义务按照政府制 定的指导性价格（一般是较低的价格）销售从政府粮食部门批发的大米。经过了上述的种种改 革后，日本的粮食流通自70年代以来基本上形成了政府大米与自主流通米并存的双重流通格 局，在其中，自主流通米与政府大米相比较，具有自由市场竞争的特点。在粮食流通体制变 化的初期阶段，政府米仍然是流通的主体，自主流通米仅仅占总流通量的5%左右，但是随着 时间的推移，自主流通米迅猛发展，到了90年代初期自主流通米所占份额达到70%以上，成 为粮食流通的主要形式。
综合上述的中日两国粮食流通中政府与市场并存的情况来看，无论是中国的双轨制还是日 本的自主流通制度，他们都有一些相同的特点。在粮食供需矛盾的条件下，中日两国政府为 了解决政府管理市场而引发的一系列问题，都采取了在粮食流通中引入了市场的因素的做法 。但是在多大的程度上引入市场机制，显然，中日两国都是很谨慎的，都不敢把粮食这 种敏感的商品完全交给市场，政府仍然通过拥有一部分粮食而保留了对市场干预的能力，从 而也就形成了政府与市场同时发挥作用的局面。双重流通体制的各自的目的是很清楚的，政 府控制的粮食流通更多地是为了维护粮食市场的稳定，而市场流通的粮食则是为了粮食流通 更有效率，稳定与效率就成了中日两国的双重粮食流通体制的共同目的。
由于社会制度及经济发展水平上的差异，中日两国的双重流通体制也存在如下一些不相同 的方面。
第一，中日两国对双重流通体制中市场流通部分的管理方式不同。在中国的粮食流通“双 轨制”实施中，对于国家定购之外的粮食流通的数量、交易方式和价格形成，政府并没有采 取任何限制性措施。农民只要完成国家的定购任务，可以将余下的粮食自由上市，自由交易 ，价格也完全根据市场行情随意波动。因此双轨制中的另一端，即市场流通部分，可以说是 放 任自流的市场竞争。而在日本的双重流通体制中，政府不仅控制着政府自身收购大米的流通 ，同样对于民间的自主流通米流通也不是完全交给市场竞争机制，而是进行一定的规范性管 理。自主流通米的流通计划事前要报告给政府的粮食部门，并且纳入政府根据全国供需状况 制定的大米“基本计划”和总体的供给计划，有了这样的措施，政府也就能够很好地把握自 主流通米的进入市场数量和市场动向，以备市场出现流动时进行必要、准确的干预。再就是 日本政府对自主流通米的价格形成也进行一定程度的干预，比如对于自主流通米交易所的运 行规则、参与交易的最低数量、参加交易资格以及价格上下浮动幅度等等，政府都做了许多 限制性政策措施，以保持市场的稳定和公正性。从这方面来说，日本在粮食流通体制中引入 市场机制时，比中国更为谨慎。日本的自主流通米，并不象中国的国家定购之外的粮食实行 自由放任的市场流通，而是在政府严格管理下有限度地实行市场竞争机制。
第二，中日两国在政府收购价格政策目标上的差异。日本粮食收购价格制定采用的是“生 产成本与收入补偿”的政策，政府确定价格水平，既要能够补偿农户生产成本，又要照顾农 民与城市就业者之间保持相当的收入水平。60年代以来日本经历了经济高速成长，农业与非 农业的收入差距在扩大，为了弥补这种收入差距，日本政府则通过提高粮食收购价格来增加 农民收入，价格政策的重心由稳定消费者价格转到保护生产者利益，因而日本粮食收购价格 体现的已不仅仅是一种价格政策，而更多的是一种保护农民的收入分配政策，或者说是价格 政策和收入分配政策的合二为一。然而在中国，由于还处在工业化过程之中，为了确保底粮 价和低工资，价格政策的重点仍然是稳定粮食供给价格和保护城市消费者的利益，因而政府 的收购价制定是相对偏低的，为了保证这种价格政策顺利实施而不得不强调农民向政府交售 粮食是一种应尽的义务。
第三，中日两国在政府与粮食流通经营主体的关系上的差异。在日本粮食流通体制中，无 论是承担收购业务的农协，还是承担销售业务的零售商或批发商，它们都是独立的经营主体 ，独立核算，自主经营，自负盈亏。作为收购商的农协，只是凭借自身拥有的粮食加工、仓 储设施和广泛的农民系统组织，承接政府委托的收购业务，并从中获得一定的手续费，因此 它同政府的关系只是一种业务委托经营的契约关系。至于粮食批发商和零售商，它们是自由 的商业组织，它们从政府那里批发粮食，因此他们与政府的关系是一种市场交易的买卖关系 ，与其他行业的交易关系相比较，唯一的差别不过是从政府购买粮食的价格由政府单方面决 定。政府对粮食市场干预和平抑粮价波动，都是通过法律条文和政策措施来约束经营主体而 实现的。与日本不同的是，在中国粮食流通体制中，国有粮食企业是承担粮食收购和销售的 主体，它既是政府粮食政策的执行者，又是一种追求赢利的商业性经营机构，而这种模糊的 多重身份使国有粮食企业难以完成政府的稳定粮食市场政策。
三、市场为导向的流通体制改革与面临的新问题
1、促使粮食体制改革的原因分析
从表面上看，双轨制的设想是有道理的，它既能维护市场稳定，又可以保证经营效率。然 而现实的复杂性却往往打乱了设计者的如意算盘。现实中双轨的存在导致了同样的粮食却有 不同的价格，这就为粮食市场中的各个流通主体利用一物多价的制度空隙，来谋取不正当的 利润开了方便之门。中国国营及私人粮食企业，日本的农协及粮食流通商，它们在市场中的 屡见不鲜的违规操作就是这种钻制度空子的表现，结果是理想的双轨制被歪曲了，就象本应 平行延伸各行其职的铁路双轨时常被扭曲在一起，阻碍了粮食在双轨上的正常通行。
在现实中，双轨制粮食流通体制的问题越积越多，虽然其间政府曾制定一些修补政策，努 力使双轨制按照预定的目标运行，但是最终还是无济于事。进入90年代，中日两国都开始着 手粮食流通体制的全面改革。1995年，日本废除了延续半个多世纪的粮食管理法，取而代之 ，实行了新的全名叫做《关于主要粮食供需及价格安定法》的粮食法。中国在1998年也进行 了粮食流通体制改革，并颁布实施了新的粮食收购条件。但是要看到，中日两国虽然在90年 代都先后进行了粮食体制改革，但是双方在改革的背景上却有很大的差异。对此以下给予具 体分析。
日本的粮食流通体制的改革，究其原因，它是迫于国外和国内的双重压力而进行的。所谓 国外的压力，是指关贸总协定的乌拉圭回合谈判终结达成的农业协定对日本农业的冲击。按 照该协定，日本不得不承诺削减对本国农业的保护，而日本的大米一直都是日本农业保护的 “圣域”，被看做日本农业保护主义的象征，保护的手段就是粮食管理体制中的保护农民收 入的双重价格机制，和隔断外国大米进入国内市场粮食进出口的国家贸易制度。这些非关税 的 保护措施在贸易自由化的潮流中成了攻击的主要对象。随着WTO农业协定的实施，日本原有 的粮食管理法也就不能再适应新的国际环境了。
所谓国内的压力，是指国内消费者长期以来对粮食管理体制带来的大米价格高昂的不满， 和对该体制能否稳定市场作用的怀疑。特别是1993年的粮食歉收引起的国产大米供给不足， 大米价格急剧上涨以及市民抢购大米的市场混乱，更是让所有的人看到了粮食流通管理体制 破绽百出。在当时的抢购风潮中，政府由于没有足够的大米储备而无法履行粮食管理法所要 求的干预市场的职责，面对混乱的市场显得束手无策，从而引起消费者的强烈指责。这就说 明了原有的粮食管理体制形同虚设，连起码的稳定市场和价格的功能都失去了，这也迫使日 本政府不得不考虑重新建立一套新的粮食管理体制。
而与日本改革的背景相比较，中国的粮食流通体制改革既不是迫于外国贸易自由化的压力 ，也没有遇到像日本1993年粮食歉收引发的粮食市场混乱，反而在改革前粮食生产是风调雨 顺的。真正促使改革的，是国有粮食流通企业缺乏效率而引起的种种问题。关于这一点，就 如国务院在1998年《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中所指出的那样：现行的粮 食流通体制仍然没有摆脱‘大锅饭’的模式，国有粮食企业管理落后，政企不分，人员膨胀 ，成本上升；同时又严重挤压挪用粮食收购资金，导致经营亏损和财务挂账剧增，超出国家 财政的承受能力。这都说明，现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求， 到了非改不可、刻不容缓的时候了。我们从一些统计数字中同样也可以看到国有粮食企业是 何等程度地缺乏效率。1996年全国国有粮食企业当年新增加的亏损挂账是196亿，1997年是4 80亿，而改革前的1998年第一季度就新增亏损270亿。再有，国有粮食企业的职工人数1997 年底增加到417万人，比1978年增加了265万人，而根据有关机构推测，真正业务所需人员不 过 100万人左右，其余都是富余人员。
亏损和缺乏效率还仅仅是国有粮食企业问题的一个方面。如果说亏损和缺乏效率是因为国 有粮食企业为了执行国家稳定粮食价格和市场的政策而无法避免的，那么这种亏损可以看作 为一种政策的代价，与它换回来的社会人心安定这样的无形收益相比较，亏损是情有可原的 ，甚至可以不予计较。然而恰恰相反，许多国有粮食企业的行为，是在与国家的稳定粮食价 格和市场政策唱反调，完全违背了国家设立这些国有粮食企业的初衷。他们在市场粮食供给 不足的时候，不仅没有进入市场抛售粮食，以稳定价格，反而跟着私商一起提价销售。而在 市场粮食充裕的时候，他们不仅不按照保护价敞开收购农民的余粮，而且还低价亏本销售粮 食，导致粮食价格大跌。国有粮食企业的这种违规操作所带来的问题，比起一般意义上的经 营亏损和缺乏效率还要严重。由此看来，中国的粮食流通体制改革是针对国有粮食企业而来 的。
2、粮食流通市场管理方式的变化
尽管中日两国的粮食流通体制改革都是为了使粮食流通符合市场规律，更加有效率这样一 个目的，但是双方的做法却大相径庭。日本的改革是逐步放松对流通的限制，允许更多的流 通企业参与粮食流通领域的竞争；而中国则是一方面强化对流通行业的管制，限制私商的活 动范围，特别是收购环节的活动，另一方面是加紧国有粮食企业的内部改革。更为直接地说 ，同样是为了促使流通主体经营效率这样一个目的，日本是把养尊处优的农协和其他流通企 业推向竞争的风浪中，而中国是把国有粮食企业从竞争中隔开，在促使这些企业进行内部自 身改革同时，又赋予它们更大的垄断经营的地位。对于这一特点，从流通管理的改革方向或 者政府对市场干预程度来说，中国可以概括为“紧”，而日本则可以形容为“松”。
在日本的新粮食法中，进入粮食收购和销售行业门槛已经降低，从过去严格的审批制改成 了简单的登记制。按照新粮食法规定，在获取经营粮食资格的条件中，过去的“要具有1年 以上的经营经验”的限制性条款被取消，原来规定的从事粮食收购“要有30人以上的农民作 为固定的收购对象和50吨以上的经营量”也分别降低为10人和20吨即可。而且传统的从生产 者→基层农协→全国农协联合会→批发商→零售商→消费者这样的单一直线式的流通方式已 被取消，无论是生产者的农民，还是各种农协或批发零售商，都可以自由选择进货或销售对 象。这样一来，过去以农协为主导的粮食收购和销售垄断经营被打破，改革的结果是为综合 商 社、连锁商店、食品批发商业等进入粮食流通领域大开方便之门。对于这种放松流通限制的 政 策目的，日本农林水产省是这样解释的：“在有计划的流通之下，引入市场竞争机制，让有 经营能力和积极性的企业进入粮食流通，可以使流通活跃起来，也能使生产者和消费者有更 大的选择机会。”
为什么日本要选择放松对粮食流通限制而更多地引起竞争机制呢？这显然是与多年来农协在 粮食流通领域的垄断经营带来的各种弊端直接相关的。在旧粮食管理法的保护之下，农协被 赋予特殊的地位，它拥有庞大的农民会员，控制了主要的粮源，握有政治家所需要的农民选 票，以及向政府讨价还价的权力，因此，在粮食流通上无任何商业企业能与它抗衡。然而， 养 尊处优的垄断地位却也逐渐使农协失掉了一个商业企业所应有的开拓创新的能力。关于这 一点，其他商业企业家曾这样对农协批评道：“各级农协组织，接受了粮食管理制度的各种 恩典，不仅能够从政府那里拿到粮食保管的利息和仓库费用，还能拿到出库手续费、大米检 查手续费等不计其数的好处。这些恩典使农协免受竞争的皮肉之苦。可是，长期盘踞在这种 恩典之上的农协，经营素质渐渐变差，有的农协甚至连起码的经营常识都丢掉了。”“他们 缺乏库存处理能力，也不积极开展市场销售，一旦卖不掉自己的大米，就放在仓库，等待着 政府粮食厅的仓储和利息等各种补贴。”
农协垄断经营的弊端还不单单表现在失掉商业能力方面，更为严重的是，农协凭借垄断的 地位和政治优势来操纵粮食的价格。每年政府和国会审议大米收购价格时，全国农协联合会 都无一例外地组织农民游行示威，要求政府提高大米的价格，由于农协有着庞大的农民队伍 ，其政治影响力也是十分巨大的，几乎所有的政党都希望拉到农民的选票。正因为如此，农 协的提高米价院外活动在选举前是十分奏效的，各个政党为争到农民的选票，甚至不惜违背 自己的政治和政策主张，而屈从农协的压力。农协的米价运动，也促使了日本的大米价格上 涨以及居高不下的局面。农协不仅操纵政府的收购价格，同样也操纵政府收购之外的自主流 通米的价格。在自主流通米交易中心，农协利用自身掌握主要粮源的绝对优势，凌驾于批发 商之上，控制了价格交涉的主动权。农协的垄断经营不仅妨碍了正常的竞争，使消费者不得 不 接受过高的大米价格，同样也损害了一部分生产者的利益，特别是一些优质大米产地的农民 ，不满于农协联合会制定的，不加区别对待的单一价格制度。
与上述的日本放松粮食流通限制的做法正相反，中国的粮食流通体制改革是在加强对粮食 流通市场的管理，更多地强调国有粮食企业的主渠道的作用，特别是在粮食收购上，赋予了 国有粮食流通企业的绝对垄断的权力。比如，国务院新颁布的粮食收购条例规定：只有经政 府批准的，并且具有相应规模的粮食仓储设施和相应的粮食检验及保管人员的国有粮食企业 ，才能按照国家有关规定从事粮食收购活动，私商及其它企业不得直接向农民和其他粮食生 产者收购粮食。同样，新粮食收购条例还规定了国有粮食企业的活动范围，只能在本县行政 区域内，不能跨地区收购粮食。如果单从这一方面比较的话，那么很显然，中国的国有粮食 企业就像过去的日本农协那样，被赋予了粮食收购的垄断经营权力，而且是通过行政命令的 方式。
当然，中国的粮食体制改革并不是单纯地给予国有粮食企业垄断经营的权力，而是在赋予 权力的同时，也规定了国有粮食企业的种种义务和严格的经营活动原则。在新的收购条例中 ，国有粮食企业对农民的收购行为，收购标准，收购价格，销售方式，甚至连农业发展银行 的收购资金的使用方式，都有明确的条款予以限制。从这种意义上说，中国国有粮食企业虽 然有了与日本农协相似的垄断经营权力，但是并没有日本农协那样的经营上的自由度，毕竟 中国的粮食企业性质是“国有”的，与日本农协那样的纯粹的民间企业是有差别的。
中国政府为了使粮食流通企业有效率，不仅是从外部条件上给予垄断的权力，而且更为重 要的是迫使企业从内部管理机制进行改革。这是中国粮食流通体制改革的另一重要特点。就 如国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》明确规定那样：(1)国有粮食企业不 再承担粮食行政管理职能，而是变成面向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自我 发展的经济实体；(2)建立现代企业制度，转换经营机制，改善经营管理，降低生产经营费 用，增强竞争力；(3)实施下岗分流、减员增效和再就业工程等等。所有这些措施目的，是 要国有粮食企业真正成为名副其实的“企业”，而不是政府的附属机构。中国粮食流通体制 改革的特点，显然是日本粮食管理体制改革中所没有的，因为日本所有粮食流通企业，如前 所说，都是独立经营的企业，他们同政府的关系只是一种业务委托关系，因而也就无需像中 国粮食企业那样进行改革，切断同政府混为一体的关系。
3、粮食过剩价格形成机制的比较分析
价格问题是粮食流通中最为核心、最为敏感的部分。牵涉到农民、消费者、以及中间流通 商和政府等各方面的利益，因此在外国有的学者甚至干脆把粮食政策直接概括为粮食价格政 策。粮食价格分为收购价格和销售价格。下面让我们先来比较中日两国的粮食收购价格形成 方式的差异。
保护农民的利益，实行收购保护制度，是中日两国粮食流通上的一个共同点。但是应当看 到，由于经济发展的阶段上的差异，以及政府财力的限制等原因，中日双方的保护价含义和 定价原则是不一样的。日本早在1960年，即高速经济成长初期，为了避免农业和工业的收入 差距过分拉大，就开始实行“生产成本及收入补偿方式”的粮食收购保护价制度，并一直沿 用到90年代。这种定价方式包括两个内容：一是政府制定收购价时必须弥补农民的生产成本 ，而且是以0.5公顷以下的小规模经营农户的生产成本为计算价格的基础；二是政府的收购 价格必须照顾到农民与城市就业者之间保护相当的收入水平，也就是说，在经济发展过程中 如果城市就业者的收入增加了，则政府的粮食收购价格不问供需状况如何都必须上调，以使 农民能过上与城市人相同水平的生活。正是这种生产成本及收入补偿方式的保护价政策的作 用，日本农民能够在长期的粮食过剩的情况下仍然得到相对稳定的收入。
如果与日本的这种保护价制度相比，中国的粮食保护价格还仅仅是以维护最低的生产成本 为主。这一点就如国务院新颁布的《粮食收购条例》中所规定的：“国家对粮食收购实行保 护价制度，以保障农民和其他粮食生产者出售粮食，能够补偿生产成本，并得到适当的利益 。”什么是适当的利益呢？由于国务院只制定保护价的原则，具体的保护价水平由各省制定 ，所以让我们看看省里又是如何确定收购价格中的“适当利益”。在产粮大省的湖南省，省 物价局在1998年6月的《关于完善粮食价格形成机制的意见》中规定：“粮食收购保护价， 按照能够补偿粮食生产成本使农民可以得到略低于正常年景的适当利益，同时兼顾财政承受 能力的原则确定。”由此看来，保护价中的适当利益是很低的，按照此价格计算，同样数量 的粮食比正常的年景所能获取的收入要低。这种保护价确定原则，与日本的保护价制定中要 求向城市收入水平看齐的做法相比，差距是很大的。然而即使是这样的保护价制度，它对于 现阶段的中国农业来说意义是巨大的。中国的粮食现在面临相对过剩的问题，市场的粮食价 格在下跌，生产结构调整还未取得稳定的效果，在这种情况下，如果没有保护价制度作为强 有力的支撑，农民的利益所受到的打击是可想而知的。从这一点来说，我们国家的粮食保护 价制度，在现阶段的农村经济困难以及农民收入下滑时期，对稳定农业和农村社会是必要的 ，甚至可以看作是一种“救农”政策。
虽然中国的保护价水平比日本的要低得多，但是由此并不能下结论说，日本的保护价制度 是一种完美的制度。相反，这种制度在运行过程中引发了一系列不利于农业发展的问题。生 产成本及收入补偿这样的定价方式，使日本的粮食价格不断上升，一直到达世界最高水平。 过高的粮食价格则影响到合理的农业结构调整。比如，尽管日本大米60年代就开始过剩，绝 大多数农民仍然选择种植水稻，就连北部寒冷地带也大量开垦水田，结果是高价格又造成更 大的过剩。虽然日本政府年年都动用大量的财政资金，奖励农民改种水稻之外的其他作物， 但只要上述的保护价制度存在，这种生产结构调整就难以收到长期稳定的效果，因为一旦政 府减少或撤消对改种其他作物的补贴，农民仍然会退回到种植水稻上来。日本的保护价制度 不仅影响了农业结构调整这样的问题，它还引起诸如妨碍经营规模扩大，增加财政负担等一 系列问题。而且从80年代末期以来，这种保护价制度一直被其他国家看作是保护主义的标志 ，成了众矢之的。
正因为如此，新的粮食法出台之后，政府的粮食收购价格定价不再采用过去的“生产成本 及收入补偿方式”，按照新粮食法第59条规定：“政府收购价格制定，参照自主流通米价格 的动向和其他粮食供需的动向，另外再考虑生产条件和物价等方面的经济情况，以确保再生 产为宗旨……”。所谓“参照自主流通米的价格动向”，实际上是表明政府收购价应当根据 市场价格的水平来定。因为自主流通米是政府收购之外的、类似自由市场体制之下的流通方 式，它的价格是在相当于粮食交易所的“自主流通米价格形成中心”里，根据买卖双方的直 接 交易，按照供需状况来确定的，因而可以看作为一种自由竞争的市场价格。
两国的价格形成机制中的另一端，即粮食销售价格方面的异同。在这次中国粮食体制改革 中，制定合理的销售价格，实施顺价销售，是一个最为突出的部分，它不仅牵涉到政府财政 负担减轻与否，和国有粮食企业的效益好坏等问题，甚至关系到新的粮食体制改革的成败。 从一般的商业惯例来说，顺价销售是任何一个商业流通企业在市场竞争中生存下去的起码 的原则，除非是因为行情判断失误，或者是为了挤垮竞争对手，才有可能出现低价亏本销售 的现象。国有粮食企业之所以发生亏本销售，甚至是主动的亏本销售，就在于它们并非真正 意义上的商业企业，而是一个兼顾政策性业务的双重身份的特殊企业。在这次改革中，政府 为了全面控制粮食市场，同时又不让粮食企业发生新的亏损，因此规定粮食企业必须顺价销 售粮食。而且为了保护顺价销售正常进行，国家还赋予国有粮食企业在收购上的垄断权力。 然而我们应当认识到，在粮食相对过剩的前提下，如果不解决农民手中余粮对市场冲击的问 题，不能有效地打击私商违抗收购条例的铤而走险行为，不建立各地区和各级粮食企业的统 一 协调的销售体制，那么顺价销售要达到预期的目标是相当困难的。
日本长期以来实行的是粮食双重价格制度，所谓双重价格，就是收购价格和销售价格分离 开来，两者按照不同的原则确定价格水平。收购价格如前所说，是采用生产成本及收入补偿 方式的保护价制度，而销售价格则是按照保护消费者的原则，根据城市人口的收入水平、家 庭 生活状况以及物价上涨程度等因素，计算出消费者能承受的粮食价格。由于两种价格执行的 是不同的政策目标，因此它们的高低和变化取决于各个时期的粮食政策，不可以按照一般的 商业价格规律来变动。从总体上看，在粮食严重不足的战后初期，销售价格曾经略高于收购 价格，即我们所说的顺价销售。而从1966年至1986年的20年间，销售价格一直低于收购价格 ，可以说是与顺价销售相反的“逆价销售”时期。特别是在1974年，收购价是每俵（日本的 粮食计量单位，等于60公斤）13615日元，而销售价仅是7770日元，逆价销售的价差高达5845 日元。在这之后，随着日本经济走向成熟，日本政府在稳定收购价的同时，开始逐步提高销 售价，大约花了12年时间，终于在1987年实现了粮食的顺价销售，这一过程是相当漫长的。 然而，顺价销售的实现，并没有带来粮食流通局面的万事大吉，而且“顺价”中的价差还 很小，不能完全弥补政府在粮食上的财政赤字（如人员工资，仓储费用，管理费用等开支）， 相反，随着顺价销售的实现，日本的粮食流通秩序开始出现混乱。关于这一点，日本的粮食 流通问题专家三岛德三在其著作中曾作过一段说明，可摘录翻译如下：“虽然逆价被消除了 ，政府的销售价格也超过了收购价格，但是在这种情况下，受流通费用多少的影响，生产者 把粮食直接卖给批发商，比起卖给政府所获取的利益要高，同样，销售商从生产者手中直接 收购要比从政府那里进货在价格上便宜得多。这种状况如果持续下去，从生产者→指定收购 企业→政府→批发商→零售商→消费者这样的特定的流通渠道就会被扰乱，其结果是，政府 的流通管理因为不正规流通大米而失去效果，大米的供给需求变得非常不安定。”三岛德三 的这种结论，在顺价销售实现之后大量的不合法的黑市米和农民特有的余粮的膨胀中得到了 验证。据统计，这种不经过政府收购环节，由农民直接与粮食批发零售商交易的大米，在19 87年后迅速扩大，1989年超过了200万吨，1991年增加到238万吨，1992年又增加到280万吨 ，占整个粮食流通量的30%左右。正是因为这种非正规渠道流通的大米的扩大，政府管理和 调控粮食市场的能力被削弱，以至于在1993年突然的粮食减产和由此而来的市场混乱中，政 府粮食部门竟是束手无策。最后到了1995年，也就是实现顺价销售的第6个年头，延续了半 个多世纪的粮食管理体制解体了。
日本的教训是深刻的，单从上述的失败的经历中，我们至少能得到这样一个结论：在过剩 的情况之下，要真正实现顺价销售，就必须管理好农民手中的余粮，隔断农民和私人粮商的 直接交易，否则的话，顺价销售有可能把代表政府的粮食流通企业推到一个尴尬的被动局面 。
综观中日粮食流通体制50多年来的变革，它们有一个共同的趋势，就是粮食流通在逐步地 从政府控制下走向市场化，政府干预的成分在减少，而市场调节的成分在增多。然而对于像 粮食这样的国民一日不可缺少的特殊商品，完全的自由市场竞争是不可能的，任何市场化的 改革都不能排除一定程度的政府干预。这是粮食不同于其他商品的特性所决定的，它容易受 到气候和自然环境变化的影响，需求弹性小，容易发生囤积居奇的投机事件，因此即使在过 剩的情况下，偶发的气候变化都会使这种过剩迅速转化为不足，而市场上的微小波动都会引 起价格的剧烈变动，因此就是在市场经济非常成熟的条件下，政府也不可能完全让位于市场 来控制整个粮食领域。而政府要干预粮食流通市场，不可能像企业那样以追逐利润为目标， 因此会带来一定的财政负担。粮食流通体制无论如何变化，都万变不离其宗，这个“宗”就 是农民和消费者的利益，而不应该包括中间流通企业的利益。政府在对粮食市场干预时赋予 粮食流通企业一定的垄断经营权利，只是为了在粮食不足时公平合理分配粮食的需要，并不 是为粮食流通企业获取垄断利润提供方便。粮食流通企业凭借垄断经营权来控制价格，把负 担转嫁给农民和消费者，是与国家粮食政策的宗旨相悖的。从这种意义上说，在流通体制向 市场化转变的过程中，养尊处优的粮食流通企业必须学会适应变幻无常的市场，在优胜劣汰 的竞争风浪中获取生存和发展的机会。