英国高等教育评估与质量保障机制：经验与启示，本文主要内容关键词为：英国论文,高等教育论文,启示论文,保障机制论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、英国高等教育评估和质量保障机制的历史脉络
传统上，英国大学是一种自治组织。1919年，英国建立了大学拨款委员会(UGC)，作为中介组织，它主要是负责向政府提出大学所需经费的建议，把政府划拨的经费切块分给大学。英国政府则通过这个组织向大学提供经费，但不具体介入大学事务。对于大学教育质量的问题，则主要是由大学自己负责。
第二次世界大战后，英国高等教育有了新的发展，学生人数迅速增加，仅仅依靠大学已经不能满足社会对高等教育的需求，由此大学之外的技术学院发展很快。
从20世纪60年代中期开始，英国政府积极推动多科技术学院的发展，推行高等教育双重制(Dual system)，即把高等教育分为两类：大学和大学以外的高等教育机构。大学是自治的、获得特许的机构，称为独立自治部分。它们有学位授予权，经费由政府通过大学拨款委员会拨给。大学以外的高等教育机构，以多科技术学院为主，被称为公共部分。它们由地方教育当局负责管理和提供经费，不具有学位授予权，而是由全国学位授予委员会授予学位。这样，高等教育质量保障也出现了两种体制：大学的体制和其他学校的体制。大学自己负责制定学术标准和保障教育质量，并依靠校外考试员系统(external examiner system)来保证学位质量的一致性。其他学校无权授予学位，而是从有权授予学位的大学聘请专家组成的全国学位授予委员会(CNAA)负责监督其学位授予，以保证这些院校的学位和大学的学位具有可比性（注：Universities UK.Written evidence to Education Sub-Committee of the Education and Employment Committee(R).29February 2000[DB/OL].http://www.universitiesuk.ac.）
20世纪70、80年代，由于英国经济状况的恶化，政府在压缩高等教育经费的同时，要求高校提高质量和效率。
（一）政府通过制定学术标准加强对大学的质量管理
1983年9月，大学副校长委员会(CVCP)组织了雷诺兹(Reynolds)委员会来研究监督大学学术质量与标准的程序和方法问题，并于1986年发表了《大学学术标准》，确定了大学副校长委员会要对大学的学术标准进行监督。
1987年，英国政府发布局等教育白皮书，建议大学建立一套统一的学术标准审核体系，并要求全国学位授予委员会加强对多科技术学院和其他学院的质量审查。
1990年，大学副校长委员会设立学术监控部(AAU)开展对院校的评估，对大学质量保障制度的运行情况实施监控。
1992年，大学副校长委员会建立了高等教育质量委员会(HEQC)，取代学术监控部(AAU)，聘请资深学术人员对院校学术标准和质量管理进行同行评估，并将其结果公开发布。
（二）政府通过高等教育投资机构加强质量控制
1988年，英国颁布了教育改革法，多科技术学院脱离地方教育当局，由中央直接管理；大学拨款委员会改为大学基金委员会(UFC)、多科技术学院与其他学院基金委员会(PCFC)；宣布将实施根据质量资助经费的政策。
1991年，英国政府颁布了教育和科学部文件《高等教育新框架》，宣布废除高等教育双重制，进一步扩展高等教育，对多科技术学院进行质量评估，将评估合格者升格为大学。
1992年，公布《继续和高等教育法》，设立英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会以取代大学基金委员会、多科技术学院与其他基金委员会，同时，撤消了全国学位授予委员会。《继续与高等教育法》要求高等教育基金委员会(HEFC)对其投资的高等教育的质量进行评估，因此，英格兰高等教育基金委员会(HEFCE)设立教学质量保障委员会(QAC)，开始开展教学质量评估。
高等教育基金委员会和大学副校长委员会建立了各自的高等教育评估体系，因此，形成了两套高等教育质量评估系统。英格兰高等教育基金委员会在学科层次上进行教学质量评估，称学科评估；而大学副校长委员会是在院校层次上进行学术质量和标准的审查，称为学术质量审查。两个评估机构进行的是不同层次的评估，评估的结果也有明显的差异，社会很难辨别不同学校的教学质量，同时，高校应对双重评估的负担很重。
1997年，大学副校长委员会和高等教育基金委员会合作成立了高等教育质量保障局(QAA)，取代英格兰高等教育基金委员会的教学质量评估委员会(QAC)和大学副校长委员会设立的高等教育质量委员会(HEQC)，向英国高校提供质量保障服务。同年7月，QAA发表《迪尔英报告》(The Dearing Report)，对高等教育质量局的成立表示肯定，并建议进一步强化其功能。
二、QAA成立初期进行的评估及2002年的改革
1.QAA的使命及其成立初期的评估活动
QAA是一个独立的团体，由大学和学院的会费支持，并和各地高等教育基金委员会等高教投资机构订立合同。QAA的使命是通过合理的高等教育资格标准来维护公众的利益，并鼓励高等教育质量管理的持续提高。其具体工作包括：
(1)制定院校评估和学科评估的程序并组织实施；
(2)编制学科教学大纲的起点标准(benchmark)，颁布学科教学指南(code of practice)，提供教学范例；
(3)在学位授予权和大学冠名方面向政府提供建议；
(4)为学生、雇主和其他关心高校质量的人士提供有关高等教育质量的准确信息，等等。
QAA成立之后，试图设计一套统一的高等教育质量保证模式，但认为有必要分别在院校层次和学科层次独立进行评估。因此，QAA继续完成大学校长委员会在院校层次上进行的学术质量审查和英格兰高等教育基金委员会进行的学科评估。
院校层次的学术质量审查(academic quality audit)是对所有高等教育机构进行的质询，确定各校是否有足够而有效的学术标准和质量管理程序。从1991年到1997年，大学副校长委员会的高等教育质量委员会(HEQC)和其前身AAU已经对英国所有高校进行了一轮审查。QAA成立之后，于1998到2002年进行了第二轮评估，名为延续审查(continuation audit)。延续审查的目的是向学生、雇主等保证：高等院校具有有效的手段保障其所有课程项目和学位的质量。延续审查不审查各学科教学的具体过程，而是着重考查每个院校学位授予的管理。它是一个同行评估过程，评估人员大多来自各个高等院校，评估人员通过对院校自我分析报告的审查和实地考察写出评估报告并公开发布。
学科评估(subject review)即是在学科层次进行的教学质量评估，是英格兰高等教育基金委员会应1992年《继续与高等教育法》的要求而进行的，由英格兰高等教育基金委员会之教学质量评估委员会于1993年开始进行。1993年4月到1995年4月，称教学质量评估(teaching quality assessment,TQA)；1995年4月以后，称学科评估。评估的目的是：保证对公共资金的责任，在投资和提高质量之间建立联系，为公众提供信息以及分享好的范例。QAA成立以后，继续完成这项评估工作，直到2001年结束。
教学质量评估是考核被评估学科的教学质量和学生的学习状况，重点是评估学生的学习状况和学业成绩。1995年以后，评估主要包括六个方面的指标：课程设计、内容与组织；教学与评估；学生进步与成绩；学生支持与指导；学习资源；质量管理与提高（1998年以前称质量保证与提高）。1996年以前，在英格兰、威尔土和北爱尔兰采用三级评分体系：优秀、满意、不满意。从1996年起，采取对六个不同方面进行打分的办法，每个方面从1分（不满意）到4分（优秀）分成四个等级，满分是24分。
2.学科评估中的问题和2002年的改革
QAA成立之后开展了大量的评估工作，在英国高等教育评估和质量保障方面发挥了重要作用，但也存在很多问题，如学科评估和院校评估两套评估机构合并后没有实质性变化；高等院校应对评估的负担有增无减；评估耗费大量人力、财力，而评估结果却缺乏可信度等。为此，QAA受到了各方面的批评。
在各种批评中，对学科评估的批评最为激烈。学科评估是英国最大和最全面的一次评估活动。评估从1993年英格兰高等教育基金委员会之教学质量评估委员会开始启动，到2001年结束，历时九年，共进行了2904次实地考察，涵盖了英格兰高等教育基金委员会资助的62个学科领域(subject areas)，发布了2904个学科评估报告和62个学科领域的综合报告，培训了5700名学科评估专家和98名评估小组主持人，被认为是英国高等教育领域中最大的单项人员培训项目。（注：QAA.Learning from subject review 1993-2001.The Quality Assurance Agency.2003.）
大规模的评估，牵涉到很多学术人员，耗费了很多精力。但学科评估结果很有讽刺性，每个学科教学质量的总分数是24分，而这次评估的结果是：所有参评的学科，平均得分为21.6分，好一些的学科是23～24分，差一些的学科也是20～22分。由此得出的结论是：大家的教学质量都很好！这不能不引起人们的疑问：花这么大精力评估教学质量干什么？（注：2003年11月25日，伦敦大学教育学院巴内特(Ronald Barnet)教授为中国教育部“高校内部事务管理（课程管理与质量保证）培训考察团”所作的报告。）
2001年1月，华威大学(The University of Warwick)的六名经济学教授写信给《卫报》(The Guardian)，激烈地批评教学质量评估“可能是人类发明的最有破坏性和毁灭性的管理制度”。（注：David laughton.Why was the QAA Approach to Teaching Quality Assessment Rejected by Academics in UK HE?Assessment & Evaluation in Higher Education,2003,28(3).）英国谢菲尔德哈莱姆大学(Sheffield Hallam University)教师David Laughton收集和分析了《泰晤士报高等教育副刊》(THES)2001年1～8月发表的各方面对学科教学质量评估的评论，这些评论不仅批评了学科评估增加了管理的成本负担，对评估方法和结果的可靠性表示怀疑，而且认为评估背离了英国学术文化的核心价值，因此，对评估的基本前提提出了质疑。（注：David laughton.Why was the QAA Approach to Teaching Quality Assessment Rejected by Academics in UK HE?Assessment & Evaluation in Higher Education,2003,28(3).）
面对高等教育界的强烈批评，2001年3月，英国教育大臣宣布，在英格兰即将进行的评估中学科评估将比原定计划减少40%。英格兰高等教育基金委员会、英国大学联合会及QAA等机构经过进一步讨论，认为只要高等院校内部质量保障机制能够有效地发挥作用，就没有必要再在英格兰进行综合性的学科评估。公众的利益可以通过“院校审查”(institutional audit)这样一个更加严格的评估体系来保障，因此，QAA开始设计新的院校审查方案。
2002年4月，QAA发布了新的院校审查手册草案。在进一步征得各个院校的同意后，QAA从2003年开始采用新的评估方法即院校审查代替以前的延续审查和学科评估，并确定所有英国高等院校在2003-2005年之间要审查一遍，从2006年起六年循环一次。
2002年，QAA放弃原来的评估方法，采用院校审查的评估方法，这是英国高等教育评估和质量保障制度的一次非常重要的改革。院校审查在理念上和过去的评估方法有着非常重要的区别。它最显著的特点是认为高等教育质量保障是院校自己的责任，因此，院校审查的重点不是直接评估高等学校的教育质量，而是评估高等学校内部质量保障机制的有效性。院校审查的内容主要是三个方面：
第一，根据院校课程项目质量和标准的常规评估方式，评估院校内部质量保障机构和机制的有效性；
第二，院校发布的课程项目质量和学术标准信息的准确性、完整性和可靠性；
第三，院校内部质量保障过程在课程项目层次或院校层次运用的一些例证。
审查组对院校质量管理与学术标准的可靠性及其课程项目质量与学术标准的信息发布的准确性、诚实性、完整性及坦率性进行审查和判断，评估结果分为全面信心(broad confidence)、有限信心(limited confidence)、没有信心(no confidence)，并写成报告公开发布。
院校审查从2003年1月开始实施，进展顺利。2004年2月出版的《更高质量》（Higher Quality,QAA报道评估进展情况的刊物）报道说，2003-2005年的计划已经进展过半，第一轮审查可望在2005年顺利结束。从各个高校和评估人员处得到的反馈都是积极的。（注：QAA.Higher Quality 14.The Quality Assurance Agency.2004.）该刊认为，这是英国高等教育外部质量保障机制发展过程中的重要里程碑，预示着QAA能够很好地完成其历史使命。同时，该刊也承认，这种评估方法还要在2004-2005年度接受更多的检验。（注：QAA.Higher Quality 13.The Quality Assurance Agency.2003.）
三、经验和启示
高等教育质量保障机制是一个重要的理论问题，也是一个重要的实践问题。英国高等教育评估和质量保障机制很有特色。但是，英国高等教育质量保障机制的形成也有自己的经验和教训，值得我们学习和借鉴。
伦敦大学教育学院罗纳德·巴内特(Ronald Barnet)教授认为，过去20多年来，英国的教学质量的责任意识经历了一个演进的过程。质量问题首先由大学提出，由于学生数量增加而政府的经费投入相对减少，大学的质量难以保障，由此提出增加经费投入的要求。但是，大学的呼吁不仅没有使政府增加投入，反而增加了政府和社会对大学是否能够提供好的教育质量的怀疑：每所大学都不能证明自己的教学质量，大学的信息缺乏透明度，而且所提供的数据或信息也缺乏学校之间的可比性。政府方面对大学的信任程度日趋下降，并担负起评估教学质量的责任，为此建立一套评估系统，以便通过评估结果证明自己的投入是有良好绩效的，是值得花费的。但是，由于外部质量评估的效果很差，没有可信度，而且成本巨大，从而受到各方面的猛烈批评。因此，2002年，又改进评估方法，把质量保障的责任落到院校自己身上，外部评估主要是确认院校内部质量保障体系的有效性。（注：2003年11月25日，伦敦大学教育学院巴内特(Ronald Barnet)教授为中国教育部“高校内部事务管理（课程管理与质量保证）培训考察团”所作的报告。）
英国高等教育质量保障责任从教师个人到大学，从大学到国家，从国家又回到大学自身负责这样一个演进的过程，实质上是高等教育质量保障机制的深刻变革。
笔者在研究大学组织的整合即协调和控制机制时，提出了三种组织整合机制，即科层机制、文化机制和市场机制。科层机制依靠科层等级结构和一整套规章制度协调和控制组织活动；文化机制依靠内化到组织成员内心的价值规范，使组织成员自觉自律地协调行动；市场机制依靠市场价格和交换关系来协调组织活动。（注：金顶兵，闵维方.论大学组织的分化与整合[J].高等教育研究，2004,(1).）三种机制各有其适应的范围，其中很重要的条件是能否准确地评价组织成员的绩效。如果组织成员的绩效评价非常困难，采用科层机制的方法就难以达到很好的效果，而且还需要付出很大的成本。高等教育质量保障机制也无非是这三种。各国高等教育系统的情况不同，高等教育质量保障中对各种机制运用情况也不同（如图）。
高等教育质量保障机制示意图
英国高等教育的质量保障机制传统上主要是依靠大学自身自我规范、自我保障，即主要依靠文化机制。20世纪80年代以来，在高等教育规模扩张和经费紧张的情况下，英国政府对高等学校自我质量保障的可靠性失去信任，由此着手成立评估机构，强化外部对高等学校的绩效评估，通过科层机制的方法控制高等学校的质量和效率。但是，英国政府的管制措施没有达到预期的效果，而且遭到了很多批评。
QAA想像出一种军事化兼科层化的管理模式：老板告诉下属做什么，怎么做，下属被监督看是否这样做了。这种方式作为管理一般事情的方式，已经过时了一个世纪，而作为管理教育事业的方式，它从来就没有什么意义。成功的组织有各种形式、规模和结构，但使得大学院系正常运转的是专业自豪感和在同行中表现出众的愿望。（注：David laughton.Why was the QAA Approach to Teaching Quality Assessment Rejected by Academics in UK HE?Assessment & Evaluation in Higher Education,2003,28(3).）
2002年上半年，英国政府的“更好管制任务小组”(Better Regulation Task Force)研究了对高等教育管制的范围和影响，2002年7月发表的报告对QAA进行高密度评估的必要性提出了质疑。
QAA在2002年进行的改革，就是因为科层机制的方法成本太高，而且不能得到确切的绩效信息，不得不重新强调高等学校自身在质量保障中的责任，强调高等学校要自我规范。这是对文化机制的一种回归。QAA在发布新的评估方案时对这一重要的回归进行了总结。
这个文件表明我们遵循这样的原则：只有提供高等教育项目的院校才能确切地知道他们在为他们的学生提供高质量的教育，授予学位的学术标准（既包括要求的标准，也包括达到的标准）很适当。这意味着对于质量和标准的保障责任落在了院校自己的身上。（注：QAA.Higher Quality 10.The Quality Assurance Agency.2002.）
在改革评估方法的同时，QAA重新定义了自己的角色，明确地表示新的战略的“核心是公众的利益，这不仅包括高质量的高等教育，而且也包活一个强大的、自治的、能够对大众化高等教育的挑战以其自己的方式做出回应的高等教育共同体。”QAA认识到，其角色不是一个刺探，而是要对核心学术价值以及学生和社会利益同等地给予保护。（注：QAA.Annual,report 2002-03.The Quality Assurance Agency.2003.）
英国高等教育质量保障机制从传统的文化机制到采用科层机制，最后又回归到文化机制，这是一段弯路。这段弯路走了20年的时间，这是一个教训。英国的教训说明，高等教育质量管理必须遵守高等教育自身的规律。高等教育传授高深知识、培养学生人格，其质量的内涵具有很大的模糊性，质量信息的揭示需要一个很长的周期。质量信息的模糊性和长期性使得大学自身质量控制存在很大困难。而对于每一所具体高等学校的教育质量状况，政府部门与高等学校存在很大的信息不对称。政府试图通过外部评估掌握高校内部的质量信息，不仅因为质量标准的模糊而变得非常困难，而且势必引起高校对真实信息的屏蔽。因此，在政府和高等学校的博弃中，英国政府花费了很大的成本，却得不到预期的效果。这说明，科层机制的方法在高等教育质量管理方面有其天然的局限性。
2002年，QAA采用新的评估方法时，对此进行了深刻的反思，“新的方法也确立了我们的信念：高等教育应该是主动自我规范、学术自治的共同体。拥有一个政府管制的大学系统的广义社会成本负担确实是太重了”（注：QAA.Higher Quality 10.The Quality Assurance Agency.2002.）。因此，QAA回归到文化机制的方法，从根本理念上把高等教育质量保障的责任落实到院校自身，认识到高等教育质量的保障更根本的是要发挥各个高校和广大教师的自觉性。
英国高等教育在质量管理方面的最新趋势是更加注重质量的提高(quality,enhancement)。英国政府投入大量资金，资助一些教学改进项目，奖励教学优秀的教师，支持学校实施提高教学质量的战略；并且建立专业人员高等教育教学研究机构(ILTHE)，鼓励教师相互交流教学经验，建立教学支持网络(LTSN)，收集各专业的教学信息及案例。这些趋向表明，英国政府已经采取新的战略.发挥高等学校和广大教师的自觉性，为他们自身提高质量提供更多的支持。
当前，我国在高等教育规模急剧发展的过程中，高等教育质量保障问题成为政府和社会关注的热点问题。政府部门也正在加强高等教育评估工作，建立中国高等教育质量保障体系。他山之石，可以攻玉。在我国开展高等教育评估、建立高等教育质量保障机制的时候，要充分学习和吸取英国的经验与教训，确定质量保障机制的基本取向，借鉴英国最新的高等教育评估方法，明确大学教师、学生、高等学校、政府和社会等方面各自的定位及其在高等教育质量保障方面的责任，注意发挥大学教师和高等学校自身在质量保障方面的主动性、积极性。