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监管型政府崛起于19世纪末的西方国家，时至今日，它已被世界各国普遍选择为矫正市场失灵的主要方式。然而，不同的国家，政府监管的效果截然不同。由此，我们不禁要问：监管型政府崛起的特定背景如何？其有效运作需要怎样的基础和条件？在着力推进市场化进程的中国，应如何设计和改进政府监管体系？
一
监管是由政府机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。（注：[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家峻、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第45、64～65、4、68页。）政府监管意在救治市场失灵，维护社会公平，促进公共利益。
由于人性的不足和环境因素的复杂多变，自由市场存在着种种缺陷，这主要体现为三种市场失灵：（1）外部性，指在两个当事人缺乏任何相关经济交易的情况下，一个当事人的行为对另一个当事人的福利所产生的影响。外部性可能表现为水、空气等环境污染。例如，一家造纸厂把产生的废水直接排入河流，以恶化环境、损害健康等方式将成本强加于沿河两岸的居民。由于这些成本最初并不落在这家造纸厂，该厂的管理选择可能会是不顾这些污染。如果这些外部的成本落在这家造纸厂，该厂就会设法减少这些污染。在缺乏政府干预以及现行的产权体制下，自发处理环境污染会使企业处于竞争不利的地位。试图降低推向公众的外部成本的特殊企业将承担全部的成本，而改善的收益将广泛地分散在社会。“免费搭车者”会以更低的价格来获得好处。（注：[美]默里·L·韦登鲍姆：《全球市场中的企业与政府》，张兆安译，上海三联书店、上海人民出版社2002年版，第37页。）外部性也可能表现为意外伤害或公众的无意行为带来的不愉快，如摩托车驾驶者不小心撞倒了路边的步行者、公众场合的拥挤带来的不舒适感等等。外部性还可能体现为公共资源的滥用。当企业从公海渔场、油田、矿场这类公共资源库中获取资源时，没有一个人会有足够的激励去保护这些资源。如果没有政府的有效干预，很难避免这些极富价值而又不可再生的资源的浪费和滥用。（2）自然垄断，指在面对一定规模的市场需求时，与许多分散的小企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断主要起因于规模经济。自然垄断一般存在于电力、煤气和供水等公共事业产业以及铁路等运输产业中。在这类产业中，过多企业的进入可能导致传输网络和其他设施的高成本重复投资，造成资源的浪费。如果缺少有效的约束，自然垄断企业必然会限制生产和提高价格，以获得巨大的垄断利润，从而导致整个社会的效率损失。（3）内部性，指由交易者所承受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和效益。有三类主要的“交易成本”是造成内部性的原因：①在存在风险的情况下签订意外性合约的成本；②当合约者行为不能完全观察时所发生的观察或监督成本；③交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。交易成本或不完全信息可能导致交易方不能完全分配交易所产生的净利益而此净利益的不完全分配即指的是某种内部性。（注：[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家峻、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第45、64～65、4、68页。）内部性存在于产品质量和作业场所安全等方面，严重威胁着公众的健康和安全。
市场失灵的广泛存在浪费了有限的社会资源，损害了公众利益。在19世纪中叶以前，美、英等西方国家主要是通过法庭诉讼来解决市场失灵问题的，自19世纪末期以后，政府监管取代法庭诉讼成为西方国家矫正市场失灵的主要方式。对此变革，哈佛大学教授爱德华·L·格莱泽和安德烈·施莱弗认为：无论社会选择什么样的执法策略，私人都将试图扭曲策略的实施以达到使自己受益的结果。制度安排的最优选择在一定程度上取决于这些安排在面对此种破坏时的脆弱性。作为控制市场行为的两种可选体系，诉讼和监管之间的最大差别就在于它们在面对潜在违法者进行破坏时所表现得易受影响性。由于诉讼体制需要投入很多而有效几率较小，所以这类体制较引入监管更易受到事后破坏的攻击，尤其是在那些缺少法律和秩序的国家。在此情势下，引入监管比事后诉讼更有效。（注：爱德华·L·格莱泽、安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版，第52、59、66、67页。）在农业社会时期的西方国家，经济的主体是农业，制造业也集中在小农场上。当一家企业造成了社会危害时，司法体系通常都可以惩罚它。因为需要处罚的损害基本上比较小，企业没有很强的动机去破坏司法。另外，企业本身比较小，也没有破坏司法的资源。在工业革命时期，企业的规模迅速膨胀，危害社会的成本也成比例地增加，但破坏司法的成本却没有相应地提高。“司法的意识形态取决于法官的选择，而工业家们则通过他们对政治机器的影响参与选择由谁坐在审判席上。经过选择，法官和检察官受到了财富和权势通过利用合法和非法手段的影响。”19世纪的企业规划好了充分的政治影响、优秀的律师和用于进行大规模法律战争的现成资金。他们的律师写好了使其免受指控的辩护状，多年来减慢了司法车轮的转动。他们经常贿赂证人、法官和检察官，并以上诉法院撤销判决相威胁迫使法官接受他们的主张。当法庭和立法者可以被收买或操纵时，个人和小企业不太可能在事故、贸易限制或滥用职权等纠纷中取得对“强盗贵族”的胜利。（注：爱德华·L·格莱泽、安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版，第52、59、66、67页。）因此，农业社会运作顺畅的司法体系在面对具有强大动机去破坏它的实体时变得失灵了，政府监管便是对这一社会危机的一种回应，监管型政府由此迅速崛起。
政府监管之所以能够替代法庭诉讼成为救治市场失灵的主要方式，主要基于以下理由：（1）政府部门比司法系统在鉴别与矫正市场损害行为方面更具有技术优势。19世纪末英美等国的文官改革运动使得大批素质良好、知识丰富、受到更专业化训练并更具职业精神的技术官僚进入政府部门，他们长期从事某一专门领域的工作，职能相对单一，熟悉相关事务，富有经验。这些专业的监管者比多面手的法官具有更强烈的动机也更有能力去进行复杂的调查以证实生产厂商出现了过失。（2）政府监管不同于法庭诉讼的重要之处在于，前者是进行事前防范，而后者则是在危害已经形成之后进行损害赔偿。因为这一不同之处，监管可以被设计得更能以低成本来鉴别违法行为并且更为确定——确定是否已经安装了一个安全阀比确定生产商是否忽略了此事更为容易。（注：爱德华·L·格莱泽、安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版，第52、59、66、67页。）因此，政府监管可以确保以较低的罚金让违法者服从处罚，这种方式也更容易被相关利益各方所接受，成本低，效率高。（3）立法的程序既颇费成本，又变化缓慢，难以适应新的社会情况。这使得法律一方面难以对特定行为进行界定或仅能列举少数行为，从而对行为结果的限定很宽泛，另一方面虽明确了应予制止的行为，却不能涵盖所有的行为，因此，法律具有内在的不完备性。（注：参见卡特琳娜·皮斯托、许成钢《不完备的法律》（上），载《比较》（3），吴敬琏主编，中信出版社2002年版。）法庭和法官被设计成被动执法者和事后立法者，他们仅在起诉之后才能行使立法和执法权，即使那些应该受到干预的不当行为呈现在面前，他们也无权采取行动。政府监管的作用就在于能够弥补法律框架和法律执行之间的断层。监管者在事前和事后都能创设及执行法律，只要发现足够高的预期损害程度，他们就可以开展执法程序。而且，相对于司法程序的冗长繁杂，行政程序显得简便灵活，监管者可以改写或变更规则，以更有效的方式及时回应所观察到的社会经济和技术变革。（4）民主政治的发展使得政府受到公众更有效的控制，当市场损害行为即将或已经发生时，政府能够基于公共利益进行制止或纠正。19世纪末，英、美等西方国家经历了广泛的重要政治和社会变革，如直接选举议员及其他重要行政官员、以公民直接投票方式决定当地问题、公民服务改革、罢免法官等等，出版行业的技术革新也促进了以揭露腐败丑闻为己任的杂志的流行。美国政府的“许多监管改革不仅受到工人阶级的支持，而且还受到城市名流的支持，平民的利益得到了致力于揭露丑闻的新闻记者以及西奥多·罗斯福和威廉·H·塔夫脱的支持”（注：爱德华·L·格莱泽、安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版，第52、59、66、67页。）。
二
监管型政府的崛起是市场经济发展的必然要求，也是民主政治发展的自然结果，监管型政府的有效运作取决于多种因素的综合作用。
（一）市场经济是政府监管的前提
人类经验已证明，市场经济在整体上优于计划经济或命令经济，市场在资源配置中发挥基础性作用符合社会利益最大化的要求。但市场也并非完美无缺，在局部领域，在有的时候，不受约束的市场会产生种种破坏行为，既浪费了社会资源，也损害了公共利益。政府监管便是为弥补市场失灵而作出的一种制度安排。判断政府监管是否必要，有三个基本依据：首先，必须证实市场失灵确已发生。市场失灵是对商品和服务的市场均衡配置的帕累托最优状态的偏离。帕累托最优配置是一种没有哪个消费者在使自己获益时却使其他消费者受损的配置。由于制度、技术和信息的约束，所谓的最优配置也许就转化为一种次优配置。其次，是确定政府监管能否减少不合理的资源配置，或面对相似的制度、技术和信息约束时能否消除市场失灵的根源。尽管市场失灵确已存在，但适时的政府监管并未带来资源配置状况的改善，这种监管也是不必要的。最后，还必须证明政府监管的潜在效益足够超过政府监管的行政成本。如果政府监管虽能消除市场失灵，却也导致了较高的行政成本，使社会整体所得小于社会整体所失，这种“得不偿失”的监管同样也是不合适的。（注：[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家峻、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第45、64～65、4、68页。）所以，政府监管只是在市场经济的框架以内发挥作用，只能在尊重市场基础作用的前提之下对资源配置进行适当干预，其功能定位是对市场的补充，而非替代，目的在于维护市场秩序，规范竞争行为，实现社会资源的优化配置。在西方国家，普遍的政府监管出现在自由放任时代的末期。那时，市场体制已经成型，市场因素已经充分发育，市场本身固有的弊端也已充分暴露，政府的介入被认为是为了匡正市场发展的方向。在以后的一百多年中，由于技术因素和市场环境的变化，政府监管的政策一直处于加强或放松的摇摆之中，但其坚守的精神和原则始终未变，这一精神和原则是：市场应该在资源配置中发挥基础性作用，政府是市场的看管者和守护神。西方国家经济和社会的长期稳定发展也证明了这种模式总体上的有效性，那种欲以监管取代市场的计划经济模式或命令经济模式也已被采用这种模式的国家的自身发展逻辑所否定。
（二）政治发展水平与法律秩序条件是政府监管能否有效的重要决定因素
市场失灵只是政府监管的必要条件，而非充分条件。在有些国家，过多的政府监管不仅没有解决普遍的市场失灵现象，反而导致了更为严重的监管失灵现象。1992年，在西方捐赠人的压力下，俄罗斯联邦政府设立了一个反垄断委员会，用以解决工业合并问题。但情况发展并非如人所愿，新的委员会无法抵抗大型企业的政治势力，甚至无法尝试对这些企业进行监管。相反，该委员会开始编制小企业名单，如面包坊，此举被辩称为防止这样的小企业扰乱当地的市场秩序。小型企业必须在该委员会注册，并且常常被迫行贿以免被列到可能成为垄断企业的黑名单上。该委员会在真正的市场秩序问题上根本无所作为，却对小型企业进行了一定程度的监管，并为该委员会工作的人员提供了赚钱的机会。（注：爱德华·L·格莱泽、安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版，第52、59、66、67页。）秘鲁人迪索托在其1989年出版的《另一条路》一书中，生动地记叙了过多的政府监管对民营企业的建立和进入市场制造种种障碍，造就了一个整体性寻阻的社会，窒息了秘鲁经济发展的活力。申请一个个体户的营业执照需要经过无数道手续，拜访无数个机构，花费几年时间才能够办下来。（注：钱颖一：《政府与法治》，载《比较》（5），吴敬琏主编，中信出版社2003年版，第8页。）世界上大多数国家都要求新企业开业必须经过许多审批手续，但这些监管常常因为贿赂或非正式经济的运作而遭到破坏。在典型实例中，对准入进行监管越多的国家表现出了更严重的腐败和规模更大的地下经济，但却没有如人所称那样得到较高的社会产出。（注：[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家峻、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第45、64～65、4、68页。）
导致监管失灵的一个根本原因，是政府行为难以受到有效约束，监管者常常被“俘获”。经验告诉我们，政府既不具备充分的理性，也不拥有完备的德性，它从来就不是一个全知全能的道德圣人。如果不对政府进行有效约束，政府就会犯错，就有可能侵犯民众的权利。
约束政府的基本方式有三种。一是民主。民主，简而言之，就是人民做主，其反面就是专制。民主保障的是每个人的正当利益，它既反对少数人侵犯多数人的利益，也反对多数人侵犯少数人的利益。民主的基本要义是让政府受到人民的有效控制。美国的《独立宣言》宣称：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等。他们都从造物主那里被赋予了某些不可让渡的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人民中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自于被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府损害了这些目的，那么，人民就有权利来改变或废除它。”人民控制政府的首要方式是选举。选举必须是普遍、自由和公正的，必须是民众真实意愿的表达。只有经全体人民自主选择的政府才会对民负责、为民谋利、让民满意。人民控制政府的第二种方式是制衡机制。政府虽由人民选举产生，但如果拥有绝对权力，人民仍然难以监督和控制它，不受制约的权力必然会侵犯民众的权利。西方国家对此的解决之道是分权制衡。立法、行政、司法三大部门共同行使国家权力，它们地位大体相等，权力大体相当，彼此独立，相互渗透，任何一个部门都不拥有绝对支配地位，任何一种权力的有效运作都须得到其他两种权力的支持和配合，整个国家机器的正常运转有赖于三大部门的分工协作。就西方国家的经验来看，这种制衡机制避免了专断权力的出现，确实有利于民众驾驭和控制政府。二是法治。所谓法治，是指法律的统治，法律高于统治者的个人意志，它与人治相对。法治有三个主要特征；第一是以法律制约政府权力。任何人都可以做法律不禁止的事情而不致受到惩罚，任何人做了违法之事都必须受到法律的惩罚。第二，法律面前人人平等，无论官吏还是平民，都须受到法律的约束。第三，公民个人的权利不是宪法的产物而是宪法所依赖的基础。所以，法治之下，法律是人民意志的体现，实施法律是为了保障公民权利；政府是有限政府，政府行为受到法律的有效约束。三是公民社会。公民社会是由一套政治的、经济的、文化的、宗教的等自主性机构组成的网络系统，是公民自我管理、自我约束、自我实现的一种组织方式，是既相对独立于国家部门又区别于家族、家庭的公民的自主空间和公共平台。公民社会主要通过非政府组织、社会舆论、大众媒体等渠道制约政府。作为一种外在力量，公民社会的成长与成熟是对政府的有力约束。
在英、美等西方国家，大规模的政府监管发生在19世纪末20世纪初，那时，政治变革和社会发展已使政府能够受到有效约束，监管者不易被“俘获”。在此背景下，当法庭诉讼无力救治市场失灵时，政府便在公众和平民主义政治家的呼吁之下挺身而出，承担起了矫正市场缺陷的重任，较好地实现了民众赋予的责任。
因此，只有当社会发展到能使政府处于民众控制之下的时候，监管才有可能是有效的。在没有认识到国家首先处于什么阶段的情况下，有效的监管制度是很难建立起来的。
（三）合理的监管体系是政府有效监管的基础
美国的监管体制经常被许多经济学家和政策制定者视为全世界的样板。这一体制在过去的几十年中帮助维护了一个成熟、活跃和相对有效的市场，它帮助推动了美国20世纪的经济增长。但是，最近，安然公司的轰然倒塌和世界通信、环球电讯、Qwest等许多美国大公司的会计丑闻暴露了这一体制在许多方面的严重缺陷。如此之多的美国大公司卷入了大量的会计欺诈并且长期没有暴露，这一事实意味着美国监管体制的每个基本组成部分都存在严重的缺陷。（注：参见黄明《会计欺诈和美国式资本主义》，载《比较》（2），吴敬琏主编，中信出版社2002年版。）由此可见，政府监管能否有效还有赖于监管体系的设计是否合理。
合理的监管体系首先包括一套健全的法律规章。法规是监管的基础，监管性法规应该公正、周全、严密，尽可能涵盖经济生活的各个领域，并严格规范政府的监管行为，不给破坏性经济行为留下任何空间。在美国，光是规范银行经营活动的基本法律就有十几种之多，这些法律连同相应的细则虽不能完全杜绝但也最大限度地防止了损害行为的发生。随着市场要素的不断变化，法规也须作出相应的调整，以适应已经变化了的环境。正是由于美国公认会计准则未能及时进行改进以恰当地涵盖过去几十年中美国经济结构和公司运作方式的快速创新，才造成了现有会计准则的巨大灵活性，使得安然、世界通信、环球电讯这样的公司可以在不违反规则的情况下玩弄会计花招，欺骗公众，从而造成了对美国经济和社会的极大伤害。在各类规则当中，规范政府监管行为的程序法规尤其重要。公正、严格的程序法规限制了政府的任意行为，是政府监管取得理想效果的前提与保障。
合理的监管体系还包括一套高效的组织机构。政府监管机构应该在法律的授权下和公众的控制下独立地、负责任地开展工作。为能应对现代市场交易活动的复杂多变，监管机构必须具有精深的专业知识和灵活的运行机制。1930年代，为了管理混乱的证券市场，保护公众不遭受欺诈损失，根据1934年证券法的要求，美国政府成立了证券交易委员会（SEC）。SEC被称为是美国政府独立的、两党的、准法律的机构，设立在华盛顿特区，拥有员工2000多人。该组织有5名委员领导，其中来自同一政党的人不能多于3人。委员会成员由美国总统在听取议会意见和征得其同意的情况下进行任免。委员们受到具有精深专业知识的各类专家的帮助，其中包括律师、检查员、会计师、金融和证券分析家以及工程师。这些专家被分配到不同的部门。SEC的这种组织方式与专业背景有助于权威的监督，保证证券的诚实交易，禁止欺骗、欺诈和人为操纵。（注：参见[美]艾伦·加特《管制、放松与重新管制》，陈雨露、王智洁、蔡玲译，经济科学出版社，第31～32页。）多年来，美国证券市场的富有活力与效率是与SEC的有效监管密不可分的。
政策手段和技术方法对政府监管的效果具有重要影响，是监管体系的重要构成部分。政府监管的主要政策手段包括制定法规、颁发许可证、发布命令、进行处罚和实施援助，等等。政策手段的选择须因不同行业和不同事件而有所区别，但无论选择何种政策与技术，其基本目标都是一致的，那就是：禁止不良行为，鼓励优良行为。政府不论是制定法规、进行裁决，还是做出决定，都不应只是政府的单方面行为，而应是相关各方的利益共识，其结果应该有利于实现公共利益，促进社会持续发展。政策手段和技术方法的选择与运用也不只是他国成功政策与先进技术的简单移植，而是一国政府在对本国实际发展状况进行深入分析基础上的准确判断，是平衡各方利益的有效方式，也是在现在和未来之间所作出的合理规划。做到这些很不容易，它不仅需要知识、技术，更需要一种责任。
三
中国推行市场化改革已经20多年，取得了巨大成就，也产生了不少问题。现在，一方面，市场的潜力尚未充分挖掘；另一方面，市场的弊端已是遍地丛生。对此，中国政府一方面通过清理行政审批、调整行政职能寻找在经济生活中的恰当定位，另一方面通过整顿经济秩序、加强市场监管规范市场主体的竞争行为。这些努力取得了不少成效，但并没能从根本上改善市场环境。经济违法现象依然普遍而严重，从市场割据、行业垄断到虚假广告、金融欺诈，从假冒伪劣、走私贩私到强买强卖、偷税漏税，矿难此起彼伏，环境持续恶化，政府腐败愈演愈烈，如此等等，不一而足，严重制约了经济发展，损害了公众利益，造成了社会不公。
政府监管未能如人所愿，究其原因，既有外部环境的因素，也有监管体系自身的因素。
首先，我国有效政府监管的市场基础尚未真正建立起来。改革推行至今，计划体制固然已经打破，但市场机制尚未形成，政府依然控制着资源配置的主动权，留给市场配置的资源还非常有限，主要体现为以下几方面：（1）国有资本垄断了交通、能源、通讯、传媒等基础产业，在汽车、钢铁、化工等重要领域处于主导地位，在其他行业中也发挥着重要影响。在各行各业中如果还是国有资本说了算，实质上就是政府说了算。（2）政府直接控制着土地、金融等基础资源，操纵着重要资源的分配，并藉此对非国有经济进行有力控制。（3）政府机构和公共服务部门利用本身拥有的权力和机会来交换直接或间接的经济利益，诸如行政机构借故摊派，新闻媒体搞“有偿新闻”，出版社卖书号，中小学收“高价生”，大专院校办短期“培训班”出卖文凭等等，其结果是，一方面市场交换扩展到了政府机关和公用事业，这样的“市场经济”活动的范围比发达国家还要宽广；另一方面政府机关和事业单位为了谋利，可能制造机会增加对日常经济社会活动的干预。（注：程晓农：《转型中的中国经济体制》，载《战略与管理》2000年第6期。）在这种经济体制下生成的政府监管制度，首先会造成监管过度。现行监管体制本质上是传统计划经济管理模式的延续，太多的监管是对市场的替代，而非补充，是要排斥、消灭市场，而非守护、培育市场，名目繁多、程序冗杂的行政审批便是监管过度的突出体现。其次会造成监管不公。众多监管机构既是公共利益的代表者又是国有企业的所有者，既当裁判员又当运动员，作为市场竞争的“利益中人”，它们很难立足“超然地位”进行公正监管，“在这种情况下，商品市场竞争中的优胜者不一定也是资源配置竞争中的优胜者；由于国有企业‘汲取’了本来可由市场机制配置给非国有企业的资源，使得低效率的企业得以维系、而高效率的企业失去了使用更多资源的机会，这种过程当然不是资源利用优化的过程。”（注：程晓农：《转型中的中国经济体制》，载《战略与管理》2000年第6期。）第三会造成监管缺位。随着市场的不断拓展，商业活动的规模和范围迅速扩大，交易日益复杂，市场损害行为也名目繁多并“推陈出新”，政府或因这些损害是初次出现，难辨其弊，而不能及时进行矫正；或因缺乏经验和技术，而不知如何应对；或因程序滞后，无法采取有效措施及时加以制止。
其次，我国政治发展水平还不是很高，法律秩序条件还不够完善，政府行为难以受到有力约束，在此情形下，政府官员就有可能通过设置监管来为自身谋取利益，监管者被“俘获”的现象也会比较严重。最近几年，我国自上而下一直在推行行政审批制度改革，国务院为此还专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，决心不可谓不大，措施不可谓不多，时间也持续很长，但成效却并不明显。造成这种状况的原因在于，行政审批制度本质上是传统计划体制的延续，是政府大规模干预资源配置的重要方式，它依附于现存的权力结构，造就了特定的利益格局，改革行政审批制度就意味着政府要放弃手中的部分权力，失去既得的部分利益，如果没有外部的有效参与和有力监督，这种改革是很难有实质性推进的。但在现存体制下，权力机关、司法机关的实际地位和权力都低于和小于政府机关，并在财政、人事等方面处处受制于政府机关；众多的社会团体本质上是党政部门的延伸，而非自主性群体组织；新闻媒体则是党政部门的“喉舌”，本身就是党政系统的重要组成部分；分散的民众个体不能示威，不能游行，偶尔的上访还受到层层阻隔和压制。结果是，政府权力过于强大，几乎不受外部制约，由其自身发动的自我改革要想“伤筋动骨”，也就难上加难了。政府行为难以受到有效约束，使得执法策略很容易受到破坏，监管体系也因此变得脆弱不堪。
第三，我国现行的监管体系还很不完善，无力准确鉴别、严密防范与有效惩戒各类复杂的市场损害行为。我国市场经济的历史还很短，政府缺乏应对各种市场问题的足够经验，没有形成处理这些问题的成熟机制。监管体系的不完善首先体现为监管法规不健全。经济学者谢平、陆磊就证券机构对股市违规行为原因的认识所作的调查表明，直接与监管有关的法规、手段、透明度和腐败等因素是影响证券机构行为的主要因素，其中，法规不健全是造成证券市场混乱的首要原因。（注：谢平、陆磊：《中国金融腐败研究：从定性到定量》，载《比较》（8），吴敬琏主编，中信出版社2003年版，第25、33页。）经济学家吴敬琏甚至认为中国股市已经成为一个“没有规矩的赌场”。法规残缺不全，标准设置不当，在作业安全、食品卫生、环境保护等诸多监管领域中还比较普遍，造成了政府监管的无据、无效甚至负效。监管体系不完善其次体现为监管机构缺乏独立性与专业性。谢平、陆磊的调查表明，金融纪检部门的独立性程度严重不足，其工作受到严重干扰。从全国反馈情况看，有82％的人认为金融纪检部门受本级人民银行行长领导，或者受本级银行影响；只有不到20％的人认为纪检部门拥有独立性。有47％的人认为查处腐败受到本级人民银行领导的直接干预，当然还受到地方政府和上级单位干预。（注：谢平、陆磊：《中国金融腐败研究：从定性到定量》，载《比较》（8），吴敬琏主编，中信出版社2003年版，第25、33页。）干预之下，必然使得金融反腐工作缩手缩脚，不能有效遏制金融领域违规行为的蔓延。这种缺乏独立性的状况在我国政府监管机构中普遍存在，是我国政府监管面临的一大困境。缺乏专业性则是指政府监管机构中既拥有精深专业知识又能准确把握中国国情的人才严重不足，这使得监管机构无力准确鉴别并及时矫正众多经济违法行为。我国自然科学与社会科学的总体发展水平较低和转型社会的复杂多变是造成这种状况的根本原因。监管体系不完善还体现为政策手段的落后和技术方法的不足。目前，我国政府监管的政策手段主要还是行政审批，价格上限管制、特许经营权的竞标、普遍服务基金、稀缺资源的公开拍卖等激励性的监管手段还没有得到很好运用，合理的听证制度还没有真正建立起来，信息管理系统建设在众多监管部门才刚刚起步。
政府监管制度的形成与完善并不是孤立演进的过程，它受到市场发育程度、政治发展水平和法律秩序条件等众多因素的复杂影响，受到社会整体转型进程的制约。就今日中国而言，迫切需要推动政府从企业和经济的直接掌控者向市场规则和秩序的建立与维护者的角色转变，推动政府回归公共利益代表者的超然地位，彻底改革行政审批制度，开放市场准入，鼓励自由竞争，使市场因素得到充分发育；需要着力推进民主政治建设，努力提高法治水平，强化政府责任，规范政府行为，优化政府结构，建立起有限、有效政府。与此同时，按照发展市场经济的要求设计和改进政府监管体系：健全监管法规，建立遵从公正、独立、专业、诚信和自律原则的监管机构，确立严格、完善的监管程序，引进先进的政策手段和技术方法。这样的过程是艰难的，不可能一蹴而就，但只要我们把握了制度演进的内在逻辑，以坚毅的精神去推进改革，有效的政府监管制度是可以尽快建立起来的。
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