香港特别行政区行政会议比较研究，本文主要内容关键词为：香港特别行政区论文,行政论文,会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第54条规定：“香港特别行政区会议是协助行政长官决策的机构。”这就是说，香港基本法明文规定要设立行政会议这样一个机构。创立香港特别行政区行政会议，是依据“一国两制”的伟大构想和香港的实际情况；是吸取了香港行政局长期行之有效的经验；并参考了资本主义国家政治体制中的合理部分。行政会议的创建是香港特别行政区政治体制的一个特色。为了全面认识及深入理解行政会议，本文试通过比较分析，以探讨研究行政会议的性质、作用和意义。比较资料是香港行政局、英国内阁和美国内阁。
一
为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第31条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。
根据“一国两制”的战略思想，解决历史遗留的香港问题，就要创建新的香港特别行政区政治体制的构架；而要保持香港的繁荣与稳定，就应该在不损害国家主权的原则下，保持香港原有政治体制中的优点。因为香港经济能有今天的繁荣和发展，反映出香港现行政治体制中有适应于香港经济发展的因素。当然，香港现行政治体制是殖民主义的。但是，我们可以借鉴其中行之有效的具体制度，为香港特别行政区服务。香港特别行政区行政会议的设置，就充分借鉴了香港行政局的经验。
将香港特别行政区行政会议与香港行政局进行比较，了解其间的相似处与不同点，有助于正确认识行政会议的特性、作用和意义。为了便于比较，下面对香港特别行政区行政会议与香港行政局进行分别审察。
香港特别行政区行政会议 （一）行政会议的性质
香港基本法第54条规定了行政会议的性质：“香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构。” （二）行政会议的组成
香港基本法第55条对行政会议的组成作了规定：行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会议成员的任期应不超过委任他的行政长官的任期。行政会议成员由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任。 （三）行政会议的任务
香港基本法第56条对行政会议的任务作了明确规定：行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。 （四）行政会议的作用
1.促成行政机关与立法机关互相配合
行政机关与立法机关互相配合是香港基本法处理行政与立法关系的一个具有创造性的设计，主要体现在行政会议。
按照香港基本法第55条的规定，行政会议由主要官员、立法会议员和社会人士组成。这一规定，奠定了行政机关与立法机关互相配合的基础。因为如果行政机关与立法机关产生意见分歧，主要官员和立法会议员就可以在行政会议中彼此沟通情况，消除分歧，解决矛盾。另一方面，行政会议中还有社会人士，可代表社会各界人士意见，站在公正的立场上，进行协调，起到主要官员和立法会议员起不到的作用，从而促进行政机关与立法机关互相配合。
2.集体讨论问题
行政会议虽然是协助行政长官决策的机构，但行政会议讨论的内容重要而广泛，对行政长官的决策有重大影响，实质上起了集体讨论问题的作用。行政长官在作出决策过程中，能在行政会议上听到立法机关、行政机关和社会人士的意见，从这一视角观察，可以说行政会议是行政长官的集体顾问、幕僚和参谋。
3.对行政长官进行一定的实际监督
行政长官既是香港特别行政区的首长，又是香港特别行政区政府首长。为此，要防止个人专断，设立行政会议，对行政长官有监督作用。因为行政长官在作出重要决策时要在行政会议中讨论，实际上置于行政会议监督之下。另一方面，按照香港基本法第56条规定：“行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案。”从法律上说，这种记录不能阻止行政长官按照自己的意愿决策，可以不采纳多数成员的意见，但要将具体理由记录在案，实际上会对行政长官在不采纳多数成员意见时产生影响，行政长官在对重大问题决定上要慎重考虑行政会议多数成员的意见。
4.提高行政工作效率
依照香港基本法规定，行政长官有决策权。行政会议的成员由行政长官委任，其任免由行政长官决定，其任期应不超过委任他的行政长官的任期。这些规定，有利于行政长官与行政会议成员之间相互配合，有利于提高行政工作效率。 （五）行政会议的会议
根据香港基本法第56、55、53条规定，行政会议由行政长官主持；行政长官认为必要时，可邀请有关人士列席会议；行政长官缺席由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理其职务。
香港行政局
（一）香港行政局的性质
香港行政局是根据《英皇制诰》而成立的，其性质是协助总督决策的咨询性机构。
（二）香港行政局的组成
香港行政局由当然官守议员和委任议员组成。当然官守议员有四位：布政司、财政司、律政司，驻港英军总司令，其余议员由英国外交联邦事务大臣谕令总督委任。现在行政局的委任议员有12名，其中两位是官守议员：政务司、工商司，其余10位为非官守议员（即非政府官员的议员）。被委任为行政局非官守议员的人，一般是立法局的资深议员，也有社会其他人士。非官守议员任期5年，连委连任，每次委任不超过5年。 （三）香港行政局的任务
根据英国制定的《皇室训令》的规定，香港行政局的任务具体表现为：凡制订重要政策，总督均须咨询行政局，除遇到紧急情况，或高度机密的问题，或其他无足轻重的事务外。但是总督有权不接纳行政局的意见，亦有权拒绝议员提出在行政局上讨论某些特定事项的要求，但要遵循有关程序，总督要提早通知英国外交联邦事务大臣，并述其理由，若总督与行政局多数议员的意见相矛盾，总督把其决定的理由详细记录在行政局记事册上。
（四）香港行政局的作用
1.协调行政局与立法局关系
因为被委任为行政局非官守议员的人，通常是立法局的资深议员，受到立法局其他议员的尊敬，这些议员将立法局的意见带到行政局，反映立法局的意见，也把行政局的意见带到立法局，反映行政局的意见，成为两局之间的桥梁，促进两局之间的协调关系。
2.集体商议问题
根据《皇室训令》，总督有决策权，总督可以不采纳行政局议员的意见，有权作出与行政局意见相违背的决定。但是据有关资料说明，实际上这种情况较少见，行政局的建议通常被采纳。此外，行政局议员亦主动提出讨论事项，并要求政府提交文件给他们研究。从这一点上看，行政局已成为一个集体决策的机构。
3.对总督有一定的监督
从法律上讲，总督可以不采纳行政局议员的意见，但若总督与行政局多数议员的意见相矛盾，总督把其决定的理由详细记录在行政局记事册上，实际上起到对总督的监督作用。
4.提高行政工作效率
行政局议员基本上由总督委任，由行政局讨论问题，总督有决策权，这样就有助于提高行政工作效率。
（五）香港行政局的会议
行政局每周举行一次会议，会议由总督主持，若总督缺席，由其指定的议员主持，如无指定，由当然官守议员主持（驻港英军总司令除外）；如无指定，又无当然官守议员出席，由官守议员主持，总督或主持会议者认为必要时，得征召非议员出席会议。开会时禁止旁听，会议事项保密，议员出席会议前发誓，保守会议内容秘密。但是，很多决定又向外界公布。会议记录每年两次呈交英国外交联邦事务大臣，30年后公开记录。
以上分别考察了行政会议与香港行政局的性质、组成、任务、作用和会议。根据如上考察，可以看出，香港特别行政区行政会议与香港行政局有根本区别：行政局是为英国殖民主义服务的；行政会议是为香港特别行政区服务的。
行政会议不是原封不动地照搬行政局，行政会议与行政局有如下不同：
（1）根据香港基本法第55、104条规定，行政会议成员由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任，行政会议成员在就职时，必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。这些规定体现了国家主权，体现了港人治港，与行政局议员的资格要求截然不同。
（2）根据香港基本法第55条规定， 行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定，行政会议的成员的任期应不超过委任他的行政长官的任期。而香港行政局议员由当然官守议员与委任议员组成，非官守议员任期5 年，连委连任，每次委任不超过5年。可见两者的组成不完全相同。 香港基本法的这些规定，有利于行政长官与行政会议成员之间关系融洽，而加强行政会议成员与行政长官的配合，更有利于提高行政工作效率。
（3）行政会议的任务有的与行政局的任务不尽相同。 香港基本法规定的行政会议的任务比较具体明确，这有利于发挥行政会议的职能。
然而，由于行政会议的设立借鉴了行政局的有效经验，所以行政会议与行政局有如下相似之处：
（1）都是咨询性机构。
（2）都有立法机关的议员参加。
（3）任务都是讨论重大决策问题。
（4）都有协调立法与行政关系的作用；都有集体商议问题， 提高行政工作效率的作用，都能起一定的监督作用。
通过如上比较分析可见，行政会议的设立绝非偶然，有其存在的一定的历史基础和理由。创立行政会议有利于香港的繁荣与稳定。
二
香港自古以来就是中国领土， 1840 年鸦片战争以后被英国占领，100多年来，英国在香港实行殖民统治。因此， 香港现行的政治体制源于英国的政治法律思想。许多学者认为，香港行政局与英国的内阁颇为相似。而行政会议是借鉴了香港行政局的有效经验。所以对英国内阁进行考察，能加深对行政会议的理解和认识。
英国是世界上内阁及内阁制的发祥地。英国内阁是英国政府的领导核心，实际上是国家最高行政机关。内阁制定国家的重要政策；控制警察、军队等暴力机关；牵制英王、议会，其性质不是咨询性机构，而是决策机构。
英国内阁主要由政府中的一些重要部的大臣及执政党各派重要领袖人物组成。每届议会大选后，英王召见多数党领袖，任命其为首相，并授权其组织内阁，首相提出内阁成员名单，报请英王任命。内阁的人数不是固定不变的，由首相根据需要决定，通常在20人左右。内阁阁员必须是议员。
英国内阁的职权包括：（一）行政方面的职权。制订各部政策，有权对提交议会讨论的政策作出最后决定；负责监督和贯彻执行议会通过的政策；依法行使最高的行政管理权；确定和协调政府各部的职权范围。（二）立法方面的职权。早期，英国内阁只掌握行政权，立法权属于国会。1832年后内阁逐渐取得立法权。内阁为国王起草在每一期议会开幕时的演说文稿，其内容包括对议会颁布的谕旨，指示立法宗旨和立法计划。国会通过的各种法案由内阁提出，并由阁员解释；内阁提出的法案，议会须优先审议等。由此可见，英国的行政权与立法权实质上集中于内阁。
英国内阁的责任，表现为英国内阁对下院负连带责任。内阁必须得到下院的信任和支持，如果内阁的施政纲领或提出的法案为议会所不信任，议会可以提出不信任案，不信任案一旦通过，内阁必须集体辞职，或提请英王下令解散议会，重新举行议会大选，由新的议会来决定内阁的去留。议会通过不信任案而迫使内阁辞职是议会牵制内阁的最主要手段。
英国内阁会议由首相主持，由全体内阁成员参加。对讨论的问题如有分歧，以首相的意见为准，阁员对会议的一切决定必须保持一致，如果阁员不赞成首相的政策或内阁会议的决定，只能辞职。
以上勾画了英国内阁的概貌。英国内阁阁员必须是议员，注重立法与行政关系之间的协调和融合。香港特别行政区行政会议成员要有立法会议员，强调立法机关与行政机关相互配合，由此看来有相似之处。然而，香港特别行政区行政会议与英国内阁是性质完全不同的两种机构，前者是咨询性机构，后者却是决策机构。
应当说明的是，英国是内阁制的国家，议会通过不信任案可迫使内阁辞职。这一制度不符合香港的实际情况，原因如下：①香港特别行政区不是一个国家，其面积约为1076平方公里。在这样小的地区根本不能经受倒阁引起的政局动荡。②在议会内阁制的国家，如日本、意大利，因倒阁引起的政局动荡，直接影响国家的经济发展和稳定。香港作为国际金融和贸易中心，如香港政局动荡，势必引起香港经济跌落。由此可见，香港基本法没有规定议会通过不信任案而倒阁的制度是符合香港实际情况的，有利于香港的繁荣和稳定。
三
在设立香港特别行政会议时，分析和参考了美国内阁，基于此有必要对美国内阁进行考察。
美国内阁是总统领导的部长会议，是协助总统决策的咨询性机构。其任务是向总统提出有关建议，辅弼总统处理行政事务，但无决策权，决策权操纵于总统手中。
美国内阁组成，包括总统、副总统和各部部长，内阁成员不固定，由总统决定参加人员，总统有任命和撤换阁员的权力。如部长不同意总统的政策，就要自动辞职或被总统解除职务。阁员皆不可由议员兼任。
内阁会议由总统召集和主持，讨论的问题由总统决定，总统可以邀请一些重要人物临时出席。
内阁和内阁成员向总统一人负责，不向国会负责，内阁作用的大小完全取决于总统。
美国是总统制的国家，总统既是国家元首，又是政府首脑，具有双重身份。美国内阁对总统有一定咨询及协助决策作用。内阁成员由总统决定，并向总统负责，总统拥有决策权，所以又不影响行政效率。香港特别行政区行政长官既是香港特别行政区首长，又是香港特别行政区政府首长，也具有双重身份。行政会议是协助行政长官决策的机构，行政长官有决策要，行政会议成员由行政长官任免，在这点上有相似之处。但是，香港特别行政区行政会议的作用比美国内阁的作用更为显著。
美国遵循“三权分立”的原则，强调权力的分立与制衡，因而内阁成员皆不可由议员兼任。香港特别行政区是中国一个享有高度自治权的地方行政区域，“三权分立”不符合香港实际情况。在香港的特殊情况下，如果行政机关与立法机关出现对抗，就会造成政局不稳，行政效率下降。因此行政机关与立法机关之间互相配合尤为重要。
关于在香港特别行政区要强调行政机关与立法机关相互配合的问题，肖蔚云教授有如下阐述：“如果在实行‘一国两制’方针的情况下，在香港特别行政区实行不同于内地的资本主义制度，行政机关，立法机关常处在矛盾和不协调之中，互相对立，各持己见，经常形成僵局，使行政、立法工作不能正常进行，而中央又不便于进行干预，不能妨碍特别行政区行使其自治权，这种行政与立法之间的僵局一时就难以打破，矛盾一时就难以解决。这样行政机关与立法机关之间的互相配合就显得非常重要了，也只有各自从大局出发，注意相互配合，来求得问题的解决。在这种特殊条件和情况下，不但需要强调行政与立法机关之间的相互配合，而且重点应放在配合上。香港基本法起草委员会政治体制专题小组认为，香港这种特殊情况应引起高度重视，尽力设计好行政与立法的配合，互相配合的较好形式是建立行政会议。”（引自《香港基本法讲座》第155—156页，肖蔚云主笔，中国广播电视出版社出版）
综上所述，香港特别行政区行政会议的创立充分体现了“一国两制”的伟大构想，它既借鉴了香港行政局的有效经验，也参考分析了英美内阁政制，是符合香港实际情况的。由此可以确信，行政会议的设立，将有利于香港特别行政体制的顺利运作，有利于香港的繁荣和稳定。
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